●蘭國光 張明亮

投資建設(shè)一體化模式下新建高速公路項目的審計探討

●蘭國光 張明亮

近幾年來，政府對交通部門投入越來越多，每年新增高速公路里程數(shù)也在迅速增長，高速公路審計工作扮演著越來越重要的角色。目前新建高速公路大多數(shù)是投資建設(shè)一體化的模式，公共財政體制要求信息透明，而傳統(tǒng)建設(shè)項目事后審計在新的建設(shè)模式下存在諸多問題，必須實施全過程跟蹤審計。本文首先從投資決策、設(shè)計、招標和建設(shè)施工四個階段分析投資建設(shè)一體化模式下高速公路建設(shè)工作的開展和跟蹤審計工作如何配合進行。接著本文從各個細節(jié)方面入手，對審計工作的實施進行具體分析。審計工作的開展必定會伴隨著一定的風(fēng)險和問題，所以本文接下來討論了高速公路建設(shè)項目跟蹤審計的風(fēng)險防范對策和應(yīng)處理好的幾個關(guān)系，以期更好地開展審計工作。

一體化高速公路項目跟蹤審計

一、引言

近年來，各級交通部門持續(xù)加大了高速公路建設(shè)投入，高速公路已成為現(xiàn)代交通建設(shè)的“重中之重”。高速公路建設(shè)對改善區(qū)域交通狀況和地方投資環(huán)境，促進地方整體經(jīng)濟社會和諧、快速發(fā)展起著不可忽略的強有力的推動和支撐保障作用，是經(jīng)濟社會發(fā)展的“先行官”和“助推器”。投資建設(shè)一體化管理是一種新型的項目投資管理模式，一個新的管理模式實施之初可能會出現(xiàn)各種問題，這些問題能否解決影響著新的管理模式的成敗。利用審計監(jiān)督手段統(tǒng)籌各方力量協(xié)同查找新管理模式實施過程中的各類問題并加以督促整改，這是促進投資建設(shè)一體化管理模式成功實施的一項重要管理措施。適應(yīng)現(xiàn)代交通新形勢、新發(fā)展的需要，緊扣中心，開拓創(chuàng)新，提前介入，加強管理，繼續(xù)積極推進高速公路全過程跟蹤審計制度，“防患于未然”；同時，及時加強政策調(diào)研，進一步總結(jié)、完善和規(guī)范高速公路跟蹤審計工作措施，切實加強高速公路建設(shè)管理已成為當務(wù)之急。

二、投資建設(shè)一體化下的審計程序

按工程項目壽命周期理論，建設(shè)項目跟蹤審計的內(nèi)容包括投資決策、設(shè)計、招投標、建設(shè)施工等階段的審查和評價。建設(shè)項目跟蹤審計很多內(nèi)容都體現(xiàn)了績效審計的“3E”特征。政府投資項目的經(jīng)濟性審計關(guān)注節(jié)約工程成本問題；效率性審計關(guān)注工程建設(shè)活動過程中投入資源與產(chǎn)出成果之間的對比關(guān)系，通過審查和評價投入、產(chǎn)出關(guān)系，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高經(jīng)營活動效率；效果性審計則主要審查與評價建設(shè)項目既定目標的實現(xiàn)程度。

（一）投資決策階段審計項目

建設(shè)投資決策決定項目建設(shè)的方向及規(guī)模，旨在確定最佳建設(shè)方案，保證工程建設(shè)完成后獲得滿意的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益。政府投資項目審批程序?qū)徲嫞梢詼p少損失浪費和節(jié)約工程成本，具有明顯的經(jīng)濟性，且能減少決策失誤，促進提高效率，并從源頭對工程決策、立項的科學(xué)性把關(guān)，防止項目失敗?？尚行匝芯繄蟾鎸徲嬛苯雨P(guān)系到項目的經(jīng)濟性和效果性。如對工程項目建設(shè)條件、項目選址審計，不但直接影響到項目建設(shè)的經(jīng)濟性，而且不恰當?shù)倪x址會影響建設(shè)項目的效果。

（二）設(shè)計階段審計

工程設(shè)計的目的在于對工程項目所需的技術(shù)、經(jīng)濟資源、環(huán)境等條件進行綜合分析，編制設(shè)計文件。審查施工圖預(yù)算可以將工程項目的投資額控制在既定范圍內(nèi)，保證項目建設(shè)的經(jīng)濟性。初步設(shè)計、施工圖設(shè)計審計則關(guān)系到項目的經(jīng)濟合理性，影響到清單計價和工程成本的確定，利于在設(shè)計環(huán)節(jié)保證質(zhì)量，并可在設(shè)計環(huán)節(jié)就將建筑設(shè)計技術(shù)與控制投資有效結(jié)合，提高效率。

（三）招投標階段審計

招投標程序直接影響政府投資項目工程建設(shè)的質(zhì)量。工程招標投標審計通過審查是否選擇條件優(yōu)越的競爭者來承建工程，直接影響到工程造價以及投資總成本的控制問題，而選擇條件優(yōu)越的競爭者來進行工程建設(shè)可以促進工程建設(shè)的效率，并可以從根本上防止“腐敗工程”、“豆腐渣工程”的出現(xiàn)。

（四）建設(shè)施工階段審計

工程物資采購審計可以直接控制物資采購成本，促使采購到質(zhì)優(yōu)價廉的材料、設(shè)備，提高采購效率，同時保證工程建設(shè)質(zhì)量。工程量清單編制審計，可防止出現(xiàn)錯項、漏項，嚴格控制工程成本；工程量清單執(zhí)行審計有助于嚴格執(zhí)行工程量清單的規(guī)定，控制工程成本并提高工程效率；工程量清單決算審計則起到最終控制工程總造價的作用，保障了工程建設(shè)的經(jīng)濟性。監(jiān)理履職情況審計不但能通過評價監(jiān)理職責的行使來控制投資支出，還能監(jiān)控工程質(zhì)量，防止低劣工程出現(xiàn)。

三、投資建設(shè)一體化模式下高速公路項目審計要點

（一）審前準備了解項目基本投資情況和建設(shè)管理體制情況

盡可能多地獲取審計所需要的紙質(zhì)資料和電子數(shù)據(jù)，包括各種審批資料、工程設(shè)計圖紙、設(shè)計合同、施工合同、監(jiān)理合同、分包合同、會議紀要、概預(yù)算資料等；對項目工程量和地質(zhì)狀況以及施工單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計單位等進行初步了解。

（二）工程方面

1、審核項目建設(shè)手續(xù)。對照所取得的相關(guān)資料，審核建設(shè)項目立項、可行性研究報告、設(shè)計概算、土地申請、施工圖表、工程變更、概算調(diào)整等報批是否嚴格按照建設(shè)程序進行，手續(xù)是否齊全。重點查看上級主管部門對各個申請報告的批文；工程中的變更調(diào)整是否合理，是否履行了環(huán)評審批的手續(xù)，是否存在通過設(shè)計變更獲取不法利益的現(xiàn)象；預(yù)算的調(diào)整是否真實合法，有無套取工程資金的現(xiàn)象。

2、檢查項目招投標情況。對照所取得的相關(guān)資料和網(wǎng)絡(luò)媒體上的相關(guān)內(nèi)容，對所有工程項目的招投標從招標文件制定和公告、資格預(yù)審、清標、評標到定標所有環(huán)節(jié)進行比較全面地審計。審查建設(shè)單位是否具備招標的條件，招投標程序、方式是否符合《招標投標法》或工程可行性研究批文的規(guī)定，評標人數(shù)及專業(yè)構(gòu)成是否符合規(guī)定，評標標準和方法是否公開、公平、公正，中標單位的選擇是否按照招標文件規(guī)定的方法確定，合同的簽訂是否合法有效，合同是否有專人管理。

3、審核中標公司的資質(zhì)情況。延伸審計中標的勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理單位，查看各單位是否具有相關(guān)資質(zhì)及資質(zhì)的真實性，審查各單位是否按合同規(guī)定履行職責、開展工作，是否將相關(guān)工作轉(zhuǎn)包或分包給不符合要求的公司。

4、審查征地拆遷情況。根據(jù)國家或地方政府的相關(guān)法律法規(guī)、安置標準，審查建設(shè)項目用地的征用手續(xù)是否合法齊全，征地補償款是否符合標準；采取談、走訪等方式，以資金為主線，從項目辦逐級追查到各級拆遷辦、拆遷戶，全面審計征地拆遷補償資金的分配、管理和使用情況，審核補償款是否嚴格按照批復(fù)概算?？顚Ｓ?、足額到位，是否存在截留、挪用、拖欠補償款的問題，切實保障農(nóng)戶的合法利益。

5、檢查工程投資。根據(jù)工程建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，檢查合同內(nèi)項目的計量單價是否嚴格按照合同約定執(zhí)行，合同造價的累計支付比例是否與工程進度保持同步，工程預(yù)付款的支付比例和扣回時間是否符合合同要求，質(zhì)保金的預(yù)留是否符合有關(guān)規(guī)定，是否存在拖欠工程款和承包方墊資施工的現(xiàn)象，是否定期將工程款支付與工程概算、工程合同價進行對比并實施有效控制。

6、檢查工程量計量。包括利用汽車碼表、地理信息技術(shù)或激光測距儀核算高速公路工程量是否真實，是否存在虛報工程量；利用全站儀審核土方面積是否虛報；通過現(xiàn)場勘查的方式，借助工程圖形算量軟件，檢查合同內(nèi)外項目的工程計量是否與施工實際相符，有無漏計、重復(fù)計量、多計少計等現(xiàn)象發(fā)生，有無計劃外工程的施工等。

7、檢查工程質(zhì)量。借助鋼筋抽樣軟件或地質(zhì)雷達無損檢測技術(shù)進行高速公路質(zhì)量分析，審核是否符合建設(shè)標準；審核驗收報告中的車流量是否達到了負荷，是否按環(huán)評報告批復(fù)的要求進行水環(huán)境污染治理和防噪處理等。

（三）財務(wù)方面

1、審查工程造價的合理性。對照所取得的工程造價相關(guān)資料，聘請社會專業(yè)工程造價師參與協(xié)助審計，將項目審批階段的投資估算、設(shè)計階段的設(shè)計概算、施工圖概算、招投標階段的承包合同價、合同實施階段的結(jié)算價、竣工驗收階段的竣工決算聯(lián)系起來進行分析，審核工程造價的合法性、規(guī)范性和真實性。

2、審查會計信息的質(zhì)量。審查會計信息是否失真，是否有提供虛假會計信息和會計資料的情況，會計處理是否符合會計準則的要求。

3、審查資產(chǎn)、負債的真實性、合法性及增加變化情況。審查各項資產(chǎn)是否為其實際擁有，核算、計價、手續(xù)是否及時準確，賬實是否相符；有無不良資產(chǎn)、賬外或虛列資產(chǎn)，資產(chǎn)減值準備的計提是否正確合規(guī)，會計報表反應(yīng)是否恰當，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是否合理，債權(quán)債務(wù)是否真實，形成過程是否合規(guī)；有無呆賬壞賬和問題資金，負債的結(jié)構(gòu)是否合理，會計報表反映是否充分；賬面余額是否真實以及與明細賬、原始憑證是否一致。

4、審查工程資金問題。審查工程資金是否存在亂列費用、擠占工程成本、費用掛賬、隨意分攤費用等問題；是否隨意發(fā)放獎金；是否按照規(guī)定足額提取、及時繳納稅費；是否存在高消費、奢侈浪費、違規(guī)購置等違反國家財經(jīng)法紀的行為；工程材料價差調(diào)整是否按規(guī)定獲取市場信息價；工程建設(shè)過程中各種管理費的提取是否符合規(guī)定；是否存在工程資金去向不明，套取、貪污工程款的問題；審查設(shè)計、監(jiān)理施工單位與建設(shè)單位是否存在不正常資金往來；審查工程尾工工程款的使用情況。

5、審查高速公路收費問題。審查高速公路收費標準標準是否符合規(guī)定，收取費用去向是否清晰合法，有無貪污腐敗現(xiàn)象；高速公路維護工作的費用是否真實、合規(guī)等。

（四）管理方面

1、審查內(nèi)部控制。檢查建設(shè)項目內(nèi)部控制制度是否建立健全，是否符合國家法律、法規(guī)、政策，是否具備可操作性和實用性，是否得到了有效執(zhí)行；審核各種資料、檔案的管理是否嚴格，是否有專人負責管理；審核項目建設(shè)資金的管理是否專戶核算、有無賬外設(shè)賬；固定資產(chǎn)的購置、管理和調(diào)撥是否符合國家有關(guān)規(guī)定。

2、審核建設(shè)單位的信息系統(tǒng)及高速公路收費系統(tǒng)。按信息系統(tǒng)審計方法，對相關(guān)系統(tǒng)的內(nèi)部控制、組成部分及生命周期進行審計，對系統(tǒng)的真實性、安全性等進行評價。

四、高速公路建設(shè)項目跟蹤審計的風(fēng)險防范對策

建設(shè)項目跟蹤審計的風(fēng)險是指審計人員出現(xiàn)審計評價和結(jié)論錯誤的可能性,這種可能性將會導(dǎo)致審計人員被追究審計責任,并影響審計的聲譽，因此，應(yīng)建立必要的風(fēng)險防范對策：

（一）把握審計單位的角色定位

審計單位不是從事建設(shè)管理、施工、監(jiān)理方面的具體工作，而是通過對上述工作的審計監(jiān)督,實現(xiàn)促進這些工作規(guī)范、有效運行的目標。審計單位應(yīng)對跟蹤審計的范圍、內(nèi)容作出規(guī)定，要求審計人員嚴格執(zhí)行，防止越俎代庖。同時與被審計單位明確劃清各自的工作職責，做到各行其是、各負其責，避免或減少因?qū)徲嬙轿欢l(fā)審計風(fēng)險。

（二）事前審計

立足于輔助決策對建設(shè)項目是否可行出具審計意見，目前審計單位尚力不能及。因此，審計單位應(yīng)找準自身的定位，把前期審計的重點放到驗證、評價有關(guān)部門所做的可行性論證工作是否規(guī)范、到位，計算是否正確，所依據(jù)的資料是否真實、可靠、充分上，并僅就此發(fā)表審計意見，供領(lǐng)導(dǎo)部門決策時參考。

（三）注意協(xié)調(diào)審計關(guān)系

在審計中，審計人員既要履行好審計職責，堅持原則，又要講究工作方法。要加強與各被審計單位的溝通、協(xié)調(diào)，化解審計與被審計之間的矛盾，使審計查出的問題得到順利解決。

（四）重視內(nèi)部控制關(guān)注工程質(zhì)量

要建立三級質(zhì)量控制制度，嚴格質(zhì)量檢查和責任追究，將審計風(fēng)險盡可能地控制在審計系統(tǒng)內(nèi)部。審計人員一般應(yīng)具有工程建設(shè)方面的相關(guān)知識，在跟蹤審計模式下，只要做關(guān)注工程質(zhì)量問題的有心人，是可以在督促建設(shè)項目按有關(guān)施工工藝要求作業(yè)，消除工程質(zhì)量隱患上發(fā)揮一定作用的。

（五）加強廉政建設(shè)

工程建設(shè)領(lǐng)域是容易出現(xiàn)權(quán)錢交易問題的重要領(lǐng)域，對此，審計單位應(yīng)保持高度的警惕性，嚴格規(guī)范審計人員的執(zhí)業(yè)行為，建立互審、復(fù)審制度，以提高審計結(jié)果的準確性和權(quán)威性，降低審計人員利用審計結(jié)果謀取私利的機會。

五、應(yīng)處理好的幾個關(guān)系

（一）妥善處理跟蹤審計監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系

獨立性原則是審計的“生命線”。在實際工作過程中,審計機構(gòu)應(yīng)堅持客觀、公正、獨立地發(fā)表審計意見,不受被審計對象干擾,嚴把監(jiān)督關(guān)。同時,要注意妥善把握審計監(jiān)督與服務(wù)并重的原則,進一步提高服務(wù)意識和服務(wù)水平;要加強與建設(shè)單位、施工單位等的溝通、協(xié)調(diào),及時提出隱蔽工程、設(shè)計變更、工程索賠、材料價差和資金使用管理等合理化書面建議和咨詢意見,促進高速公路項目節(jié)約投資,加強管理,杜絕和減少違紀違規(guī)問題發(fā)生。

（二）處理好工程審計與財務(wù)審計的關(guān)系

在跟蹤審計過程中,要堅持“全面審計、突出重點”原則,對實施階段的質(zhì)量管理、造價控制、資金使用等重點環(huán)節(jié)加強審計監(jiān)督;必須堅持“與財務(wù)審計相結(jié)合”、“不干涉建設(shè)單位管理自主權(quán)”的原則;同時,要緊緊抓住資金流程這一主線,突出資金支付這一重點,關(guān)注建設(shè)資金使用的合法性和規(guī)范性,全方位開展建設(shè)項目工程審計監(jiān)督,充分體現(xiàn)跟蹤審計成果,確保建設(shè)資金安全完整。

（三）協(xié)調(diào)好加強建設(shè)管理與強化審計監(jiān)督的關(guān)系

建設(shè)項目實施過程中,面臨著建設(shè)進度與工程質(zhì)量、工程竣工審計與付款等較為復(fù)雜的關(guān)系。作為審計單位,應(yīng)把確保項目質(zhì)量和進度放在首位,對審計中發(fā)現(xiàn)的問題,可通過審計調(diào)查報告和專項信息向相關(guān)部門及時反饋。審計單位參與高速公路跟蹤審計,監(jiān)督建設(shè)單位合理控制造價,提高建設(shè)管理水平,但不應(yīng)隨意干涉建設(shè)單位的管理自主權(quán)。高速公路建設(shè)單位應(yīng)充分尊重并積極聽取審計單位提出的合理化建議意見,及時發(fā)現(xiàn)問題、及時整改,將問題消滅在萌芽狀態(tài)。

（四）處理好全面審計與突出重點的關(guān)系

審計單位限于自身人員的專業(yè)知識和數(shù)量,不可能對每個項目都進行全面審計,只能對投資影響較大的項目進行全面審計,重點關(guān)注工程變更、索賠及材料調(diào)差;其他工程量不大或造價較小的項目,可考慮以資金收支和造價確定為主進行審計。

五、總結(jié)

跟蹤審計是一個新的工作機制,目前尚處于推行、調(diào)整、完善階段,還沒有多少具體的、現(xiàn)成的完整模式可供借鑒,相關(guān)各方還有一個認識、理解和接受的過程。如何順利進行跟蹤審計,有效控制工程投資,更好地開展審計工作，本文認為，

首先從投資決策、設(shè)計、招標和建設(shè)施工四個階段明確不同階段高速公路建設(shè)的特點和審計的要點，其次，應(yīng)該從各個細節(jié)方面入手，把握審計工作的每一個細節(jié)和步驟。審計工作的開展必定會伴隨著一定的風(fēng)險和問題，所以必須要把握審計單位的角色定位、事前審計、注意協(xié)調(diào)審計關(guān)系、重視內(nèi)部控制關(guān)注工程質(zhì)量以及加強廉政建設(shè)，以控制審計工作中的風(fēng)險。最后，本文對跟蹤審計中應(yīng)該處理的關(guān)系進行了詳細分析，以便更好更和諧地開展審計工作。

（作者單位：湖北省交通投資集團有限公司審計部、中冶集團武漢勘察研究院有限公司）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）