張寶立

【摘 要】自2007年中央財政實施財政補貼的農(nóng)業(yè)保險試點以來，財政補貼的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過十年的發(fā)展，對于化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定都發(fā)揮了重要作用，但保險機構(gòu)騙取保險補貼資金的問題時有發(fā)生。為加強保費補貼資金管理，2016年12月30日，財政部印發(fā)了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》（財金〔2016〕123號）。本文根據(jù)財政部新出臺的補貼管理辦法，結(jié)合農(nóng)業(yè)保險工作實際，分析了保費補貼資金管理中的主要問題和原因分析，提出了加強補貼資金管理的建議，對于加強農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險；補貼資金；問題；加強管理

一、農(nóng)業(yè)保險補貼資金管理中存在的主要問題

自2013年3月1日起施行的《農(nóng)業(yè)保險條例》，第四條規(guī)定了國務院保險監(jiān)督管理機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務實施監(jiān)督管理。國務院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務、民政等有關(guān)部門按照各自的職責，負責農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作。也就是說，農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管部門，除了中國保監(jiān)會和保監(jiān)會各省監(jiān)督管理局外，財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務、民政等部門按照部門職責，也要承擔一定的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管責任?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》第二十三條更進一步明確了財政部門對騙取農(nóng)業(yè)保險的保險費補貼行為的監(jiān)管職責，第三十條規(guī)定了“騙取保險費補貼的，由財政部門依照《財政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。根據(jù)筆者對H省調(diào)研情況，目前農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理中主要存在以下問題：

1.保險機構(gòu)墊付農(nóng)戶自繳保費騙取財政補貼資金。面對我國分散耕種的小農(nóng)經(jīng)濟開辦農(nóng)業(yè)保險，保監(jiān)會“惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務標準公開、監(jiān)管要求公開和承保到戶、定損到戶、理賠到戶”的要求難以落實，保險經(jīng)辦機構(gòu)為降低經(jīng)營成本，甚至通過“大規(guī)模、有組織”的墊付農(nóng)戶自繳保費騙取財政補貼資金。H省在2016年開展農(nóng)業(yè)保險專項檢查中，在一個省轄市就發(fā)現(xiàn)了兩家保險機構(gòu)連續(xù)兩年在全市范圍內(nèi)墊付農(nóng)戶保費騙取財政補貼資金的嚴重違規(guī)行為。

2.同一保險標的重復投保騙取財政補貼資金。由于目前各家保險機構(gòu)業(yè)務系統(tǒng)尚未聯(lián)網(wǎng)，各家公司分頭承保和理賠。投保人向保險機構(gòu)提出投保申請，保險機構(gòu)無法查詢其在其他保險機構(gòu)是否已經(jīng)入保。H省在2016年檢查中，發(fā)現(xiàn)了某農(nóng)場耕地分別在兩家保險公司參保小麥保險和小麥制種保險，造成中央財政資金重復負擔保險補貼。

3.種植大戶騙保。隨著近年來土地規(guī)模經(jīng)營，種植大戶經(jīng)營風險較大，參保意愿強烈。由于種植業(yè)保險農(nóng)戶只需要負擔20%的保費資金，各級財政負擔80%的保費補貼，部分地方出現(xiàn)了種植大戶在不同保險機構(gòu)重復投保，出險后在不同保險機構(gòu)分別報案理賠，以保險理賠作為盈利的手段。H省在檢查中就發(fā)現(xiàn)了種植大戶分別在3家保險公司以同一保險標的物投?；ㄉN植保險，分別在3家公司報案獲取理賠款。

二、存在問題的原因分析

針對分散耕種的小農(nóng)經(jīng)濟如何開辦農(nóng)業(yè)保險，各省積極探索，目前尚沒有一種模式是可以在全國各省通用的成功模式。原因主要是：

1.農(nóng)業(yè)保險第三方定損機制尚未建立。按照中國保監(jiān)會農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理辦法，農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)場查勘和定損由保險機構(gòu)自行組織安排，并自行決定是否聘請農(nóng)業(yè)專家定損，但應確?！安榭吹酱濉⒗碣r到戶”。實際操作中，保險機構(gòu)為節(jié)約經(jīng)營成本，很多先確定一個行政村的賠款總金額，再由協(xié)保員分配到每個農(nóng)戶。從保險機構(gòu)各行政村查勘照片重復使用來看，公司沒有做到查勘到村?？v使聘請了農(nóng)業(yè)專家，專家資質(zhì)、專業(yè)水平、個人素質(zhì)無法保障，且以縣為單位出具粗略損失率的定損報告，無法體現(xiàn)各行政村損失程度，定損報告無實際使用價值。某些地方甚至發(fā)現(xiàn)氣象部門氣象證明造假。公司理賠服務不到位的深層次原因，由于農(nóng)業(yè)保險政府劃分經(jīng)營區(qū)域、政府負擔保費補貼資金的特殊性，讓基層政府滿意而不是農(nóng)戶滿意成了保險機構(gòu)的首要目標。

2.保險機構(gòu)惜賠問題難以檢查和處罰。長期以來農(nóng)戶和基層政府意見最大的惜賠問題在難以通過檢查發(fā)現(xiàn)和查實，主要原因，一是農(nóng)業(yè)保險的季節(jié)性強，事后的檢查已無法通過實地查看了解當時受災程度，保險機構(gòu)的查勘定損報告和賠款計算書只要沒有邏輯錯誤，無法發(fā)現(xiàn)惜賠問題。二是定損專家為保險機構(gòu)聘請，定損報告內(nèi)容已與保險公司協(xié)商一致。三是協(xié)保員為保險公司聘請，與保險機構(gòu)說法一致，近年來甚至出現(xiàn)了保險機構(gòu)、基層政府、農(nóng)戶三方“合謀”的現(xiàn)象，說法完全一致而無法查實。四是村民礙于村干部不愿作證，檢查過程中，隨機走訪中發(fā)現(xiàn)的惜賠問題，也農(nóng)戶由于害怕村干部報復而不愿作證或者更改證詞。惜賠問題無法查實和處罰，使保險機構(gòu)更加有恃無恐。

3.農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門監(jiān)管不力，加重了保險機構(gòu)僥幸心理。一是保險監(jiān)管部門監(jiān)管力量嚴重不足?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》第四條規(guī)定：“國務院保險監(jiān)督管理機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務實施監(jiān)督管理”，各省保監(jiān)局負責農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管業(yè)務的也就1—3個人，要監(jiān)管全省面向千家萬戶的農(nóng)業(yè)保險，難以實現(xiàn)有效全面監(jiān)管。二是監(jiān)管部門處罰輕微，保險機構(gòu)違規(guī)成本低。按照《農(nóng)業(yè)保險條例》，對于保險機構(gòu)的違法違規(guī)行為，保險監(jiān)督管理機構(gòu)最多只能給予50萬元罰款，相對于騙取的上億的保費補貼資金，違法違規(guī)成本過低。就算是存在“責令停業(yè)整頓或者吊銷經(jīng)營保險業(yè)務許可證”的規(guī)定，由于檢查工作量巨大且難以全區(qū)域全面的檢查，處罰威懾性不夠。比如，H省2016年組織50多人開展了為期半年的專項檢查，檢查結(jié)果當?shù)乇１O(jiān)局也只是對一個縣級公司停辦新業(yè)務一年，花費大量人力時間的檢查，處罰威懾力也有限。

三、農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理規(guī)范化發(fā)展之路

財政部《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》（財金〔2016〕123號）文件的出臺，為財政部門加強保費補貼資金管理指明了方向。同時，《農(nóng)業(yè)保險條例》明確，省級人民政府可確定適合本地區(qū)實際的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。財政部門對保費補貼資金的管理，可以采取合理設計保險機構(gòu)經(jīng)營規(guī)則、界定政府引導職責邊界、對違法違規(guī)行為實行退出機制等方式。

1.省政府層面出臺制度，指導市縣政府正確引導農(nóng)業(yè)保險發(fā)展?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》明確了對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)管，而對地方政府出于監(jiān)管真空。農(nóng)戶參保意愿低的現(xiàn)狀，保險機構(gòu)要開展業(yè)務需要基層政府從宣傳發(fā)動、組織承保到協(xié)助查勘定損的全程深度介入，政府的正當干預直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)保險合規(guī)發(fā)展?？煽紤]經(jīng)省政府下發(fā)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的指導意見，從省級政府層面細化地方政府引導農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的合規(guī)途徑，禁止不當參與行為。

2.完善保險機構(gòu)選擇辦法，通過穩(wěn)定經(jīng)營預期提高保險機構(gòu)服務質(zhì)量。為避免保險機構(gòu)為搶占市場惡性競爭，按照財政部“補貼險種經(jīng)辦機構(gòu)要按優(yōu)勝劣汰評選確定”的規(guī)定，市縣政府可以通過公開招標等方式選擇農(nóng)業(yè)保險承辦機構(gòu)，但應充分考慮保險機構(gòu)農(nóng)業(yè)保險服務供給能力、農(nóng)業(yè)保險投入、服務體系建設、科技手段使用、服務承諾以及操作合規(guī)性等因素。市縣通過政府購買服務方式確定保險承辦機構(gòu)，引導保險機構(gòu)建立以服務為導向的適度競爭機制。同時，市縣通過簽訂三年服務協(xié)議，避免保險機構(gòu)“短視”行為，通過穩(wěn)定經(jīng)營預期引導保險機構(gòu)加大投入，著眼長遠以服務質(zhì)量占領市場。

3.對于墊付農(nóng)戶自繳保費等嚴重違規(guī)行為，建立嚴格的違規(guī)退出機制。《農(nóng)業(yè)保險條例》第三十條規(guī)定，騙取保險費補貼的，由財政部門依照《財政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。實際操作中，對于保險機構(gòu)騙取保費補貼資金的行為，財政部門可以通過取消一定期限內(nèi)違規(guī)保險機構(gòu)獲取財政保險費補貼資格的途徑，建立保險機構(gòu)的違規(guī)退出機制。在一個縣內(nèi)發(fā)現(xiàn)保險機構(gòu)騙取保費補貼資金的，在一定期限內(nèi)該保險機構(gòu)不得在該縣開辦財政補貼的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，只能開辦商業(yè)險業(yè)務，甚至可以在一個縣內(nèi)發(fā)現(xiàn)騙取保費補貼資金的，取消所屬市區(qū)域內(nèi)的開辦資格。對于公司以市縣為單位的“大規(guī)模、有組織”騙取財政補貼資金的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，可以直接取消該公司全省范圍內(nèi)一定期限內(nèi)的經(jīng)營資格。通過加大處罰力度，加大農(nóng)業(yè)保險違規(guī)成本，威懾保險機構(gòu)違規(guī)操作。

4.開展保險補貼資金績效評價機制，建立保險品種、補貼區(qū)域、保險機構(gòu)選擇的動態(tài)調(diào)整機制。通過政府采購選定保險經(jīng)辦機構(gòu)，在一定區(qū)域、一定年限內(nèi)穩(wěn)定了保險機構(gòu)經(jīng)營預期。為激勵保險機構(gòu)不斷改善管理和服務，可以探索建立保險經(jīng)辦機構(gòu)服務績效評價。對于評價過低的保險機構(gòu)，減少農(nóng)業(yè)保險服務區(qū)域，減少的區(qū)域由服務評價高的保險機構(gòu)開辦業(yè)務。同時，為完善農(nóng)業(yè)保險政策，提高財政資金使用效益，可以分險種、分區(qū)域?qū)ρa貼政策實施的社會效益、規(guī)范操作程度等開展績效評價，評價結(jié)果作為調(diào)整補貼險種和補貼區(qū)域的重要依據(jù)，建立農(nóng)業(yè)保險補貼政策的動態(tài)調(diào)整機制。