江書軍

[摘 要] 科技創(chuàng)新券作為一種以企業(yè)需求為導(dǎo)向的普惠性科技創(chuàng)新支持政策，正逐漸在地方政府得到推廣，其應(yīng)用效果得到了政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可。本文在科技創(chuàng)新券內(nèi)涵闡述的基礎(chǔ)上，對我國地方政府科技創(chuàng)新券的應(yīng)用現(xiàn)狀及產(chǎn)生的成效進(jìn)行了分析，并以河南省焦作市的創(chuàng)新券應(yīng)用為例展開探討，結(jié)合案例分析結(jié)果及地方政府應(yīng)用中存在的問題，提出相關(guān)對策。

[關(guān)鍵詞] 科技創(chuàng)新券；創(chuàng)新驅(qū)動；普惠性政策

[中圖分類號] G311 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）1-60-3

Research on the Policy Practice of Local Government's Science and Technology Innovation Voucher

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： Sci-tech innovation voucher， as a kind of enterprise-demand--oriented support policy for inclusive scientific and technological innovation， is gradually being popularized in local government， and its application effect has been widely recognized by the government， enterprises and research institutions. This paper， based on connotation explanation of scientific and technological innovation voucher， analyzes the current application situation and the results of scientific and technological innovation voucher in Chinese local government， discusses the case of innovation voucher application in Jiaozuo City of Henan Province， and put forward relevant countermeasures combining with the case analysis results and existing problems in the application of local government.

Key words： sci-tech innovation voucher；innovation driven；inclusive policy

科技創(chuàng)新券作為一種以中小微企業(yè)創(chuàng)新需求為基礎(chǔ)的普惠性科技政策，克服傳統(tǒng)科技政策扶優(yōu)扶強(qiáng)的對象偏好，引導(dǎo)各類企業(yè)不斷進(jìn)行創(chuàng)新，有效解決了科技資源配置“市場失靈”的現(xiàn)象，受到了學(xué)術(shù)界、企業(yè)界的熱捧。本文將在地方政府創(chuàng)新券政策實踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上，分析創(chuàng)新券應(yīng)用中產(chǎn)生的促進(jìn)作用及存在的不足之處，并提出創(chuàng)新券政策更好地服務(wù)于以各類企業(yè)為科技創(chuàng)新活動主體的發(fā)展建議。

1 科技創(chuàng)新券的內(nèi)涵

科技創(chuàng)新券是一種政府免費(fèi)向中小企業(yè)發(fā)放、專門用于購買技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)的“有價證券”[1]，其基本原理是政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向科研機(jī)構(gòu)購買科技成果或科技服務(wù)，科研機(jī)構(gòu)到政府兌現(xiàn)創(chuàng)新券，從而完成創(chuàng)新券的整個流程。它是針對中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力不足、創(chuàng)新資源缺乏以及高校和科研機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)服務(wù)的動力不足而設(shè)計發(fā)行的一種“創(chuàng)新貨幣”，旨在調(diào)動中小企業(yè)主動創(chuàng)新的意愿，提高科技資源配置效率。

創(chuàng)新券政策作為一種事前補(bǔ)貼企業(yè)、事后兌現(xiàn)服務(wù)的政府購買方式和需求導(dǎo)向的新型創(chuàng)新政策工具，滿足了企業(yè)用戶的需求，強(qiáng)化了企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，其補(bǔ)助的對象是即將發(fā)生的創(chuàng)新活動，讓企業(yè)根據(jù)自身研發(fā)計劃，靈活選擇所需的服務(wù)類型，體現(xiàn)了激勵企業(yè)創(chuàng)新投入的“普惠性”特點，是一種具有普惠性的市場主導(dǎo)型的政策。

2 地方政府科技創(chuàng)新券應(yīng)用現(xiàn)狀分析

2.1 科技創(chuàng)新券應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大

科技創(chuàng)新券政策最早起源于荷蘭（2004年），隨后風(fēng)靡歐洲各國。2012年，江蘇省宿遷市成為我國率先開展創(chuàng)新券試點應(yīng)用的地區(qū)，隨后其他地區(qū)紛紛跟進(jìn)，并取得了良好的應(yīng)用效果。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年1月底，雖然在國家層面尚未出臺創(chuàng)新券政策的相關(guān)文件，但在大陸地區(qū)創(chuàng)新券推廣應(yīng)用省份已達(dá)到25個省、直轄市、自治區(qū)，其中從省級層面印發(fā)創(chuàng)新券實施辦法的省份有17個，僅市級層面頒布創(chuàng)新券實施辦法的有8個。由此可見，科技創(chuàng)新券政策在我國的應(yīng)用實踐受到了政府部門、企業(yè)界的推崇，創(chuàng)新券在國內(nèi)的發(fā)展呈現(xiàn)出由市縣中小城市（區(qū)）向省、直轄市和中心城市擴(kuò)展的特點。

2.2 科技創(chuàng)新券由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理

通過對各省市區(qū)出臺的科技創(chuàng)新券實施管理辦法整理分析發(fā)現(xiàn)，地方政府在創(chuàng)新券政策試點推廣過程中，借鑒國外的管理經(jīng)驗，設(shè)置了專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)創(chuàng)新券的申請、發(fā)放、審核、兌換等工作。例如，北京市由市財政局、市科委聯(lián)合成立領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了首都科技創(chuàng)新券管理辦公室，負(fù)責(zé)創(chuàng)新券的政策制定、監(jiān)督、審批、評兌等工作。浙江省由科技廳下屬機(jī)構(gòu)——科技信息研究院會同省財政廳來組織實施創(chuàng)新券工作，但省本級不直接向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，創(chuàng)新券由市、縣（市、區(qū)）發(fā)放。由此可見，我國地方政府創(chuàng)新券政策得以順利推廣應(yīng)用的關(guān)鍵，在于各級政府的重視，設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，且管理機(jī)構(gòu)基本上都由財政部門和科技部門共同構(gòu)成。

2.3 科技創(chuàng)新券類型略有差異

目前，地方政府發(fā)放的創(chuàng)新券可分為兩類：普通券和專項券。普通券的應(yīng)用較為普遍，大部分地區(qū)發(fā)行的創(chuàng)新券都是普通券，申請對象包含所有技術(shù)領(lǐng)域的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)，并沒有限定具體的使用對象。但一些地級市及以下的區(qū)、縣在創(chuàng)新券政策出臺中，針對創(chuàng)新券的使用范圍設(shè)計了不同類型的創(chuàng)新券，這種創(chuàng)新券稱為專項券[2]。如我國最早試點推廣創(chuàng)新券的江蘇省宿遷市，將創(chuàng)新券分為企業(yè)類、平臺類、獎補(bǔ)類，其中企業(yè)類細(xì)分為重點券、一般券和技術(shù)服務(wù)券，每一類創(chuàng)新券都有特定的使用范圍，不能越界使用。但綜合近幾年來省級層面出臺的創(chuàng)新券管理辦法來看，普通券較多，且大部分地區(qū)的創(chuàng)新券政策主要支持中小微企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。各級地方政府為調(diào)動創(chuàng)新主體的活力，不再對創(chuàng)新券的類別進(jìn)行細(xì)化，只要符合各級地方政府出臺的相關(guān)管理辦法規(guī)定即可實現(xiàn)兌換。

3 科技創(chuàng)新券的實踐成效分析

3.1 引導(dǎo)企業(yè)主動加大科技投入

科技創(chuàng)新券在使用過程中并不是單純地由財政進(jìn)行事后補(bǔ)貼，而是由事后補(bǔ)貼變?yōu)槭虑耙龑?dǎo)，企業(yè)根據(jù)創(chuàng)新活動需要按比例提供配套資金，如河北省要求企業(yè)按照1：1進(jìn)行資金配置，通過這種模式，不僅能夠提高財政資金的安全性，同時又加強(qiáng)了市場的主導(dǎo)作用，使企業(yè)由被動創(chuàng)新向主動尋找創(chuàng)新研發(fā)活動轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，浙江省2016年1—11月份累計發(fā)放創(chuàng)新券3.91億元，目前已使用2.36億元，帶動全社會科技創(chuàng)新投入超過40億元。通過上述浙江省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以看到創(chuàng)新券政策能夠引導(dǎo)企業(yè)主動加大科研投入，資金撬動作用明顯。

3.2 提高財政創(chuàng)新投入效率及普惠程度

科技創(chuàng)新券在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中并不是以現(xiàn)金的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而是通過企業(yè)購買技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)進(jìn)行消費(fèi)，消除了資金的擠占、挪用等行為，確保?？顚Ｓ?。同時，如果企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)未進(jìn)行創(chuàng)新券的使用和兌換，該券就會自動作廢，不會產(chǎn)生任何資金成本，避免了公共科技投入的流失和浪費(fèi)。創(chuàng)新券政策作為一種普惠性科技創(chuàng)新政策，更多的是采取“定門檻、定標(biāo)準(zhǔn)”，符合條件即予以支持的方式，使財政資金的受益面惠及到中小微企業(yè)。我國創(chuàng)新券研究專家郭鐵成在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：實行創(chuàng)新券政策的地方，中小企業(yè)受益率都超過50%，高的可達(dá)70%～80%[3]。由此可見，創(chuàng)新券政策相較于以往傳統(tǒng)的科技扶持政策而言，普惠性更高，更加公平、公正。

3.3 優(yōu)化科技資源配置效率

科技創(chuàng)新券是以企業(yè)需求為導(dǎo)向的科技政策，從目前各級地方政府出臺的科技創(chuàng)新券管理辦法來看，它鼓勵企業(yè)“主動出擊”尋求適合自身發(fā)展的科技創(chuàng)新服務(wù)，增強(qiáng)與高校和科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，形成科技服務(wù)需求與供給的有效對接。與此同時，創(chuàng)新券的橋梁作用，調(diào)動了高校、科研機(jī)構(gòu)主動為中小微企業(yè)服務(wù)的積極性，加強(qiáng)了科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)系，避免科技成果的閑置，加速了科技成果的轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新券作為一種新型的科技政策，降低了中小微企業(yè)創(chuàng)新成本，促進(jìn)了科技資源開放的共享，優(yōu)化了科技資源配置的作用和效率。

4 創(chuàng)新券在河南省的實踐—以焦作市為例

4.1 焦作市創(chuàng)新券政策實施背景

2013年，焦作市政府為加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市建設(shè)，突出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，提升科技對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率，市政府決定實施創(chuàng)新券制度，并出臺了《焦作市創(chuàng)新券實施管理辦法（試行）》（下文簡稱《辦法》），成為河南省第一個進(jìn)行創(chuàng)新券試點應(yīng)用的地級市。

焦作市創(chuàng)新券是針對本市企業(yè)創(chuàng)新資源缺乏、創(chuàng)新能力與動力不足現(xiàn)象，為鼓勵和支持企業(yè)大膽創(chuàng)新、積極開展產(chǎn)學(xué)研合作，設(shè)計發(fā)行的一種“有價證券”；由政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向高校、科研院所購買技術(shù)服務(wù)或購置研發(fā)設(shè)備后，高校、科研院所或企業(yè)持創(chuàng)新券到財政部門兌現(xiàn)[4]。

4.2 焦作市創(chuàng)新券實踐模式

4.2.1 管理機(jī)構(gòu)。焦作市政府成立焦作市創(chuàng)新券實施管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)研究確定創(chuàng)新券年度計劃，完善創(chuàng)新券制度管理。設(shè)立市創(chuàng)新券運(yùn)營管理中心，具體負(fù)責(zé)創(chuàng)新券日常運(yùn)行和管理，辦理企業(yè)申請創(chuàng)新券項目的材料受理、資格審查、創(chuàng)新券發(fā)放以及創(chuàng)新券兌現(xiàn)過程中的申請材料受理、評審服務(wù)、兌現(xiàn)及創(chuàng)新券收回等工作。

4.2.2 支持對象與條件?！掇k法》中規(guī)定，創(chuàng)新券支持對象主要包括：①新興產(chǎn)業(yè)以及對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施改造升級的中小型科技企業(yè)；②市科技創(chuàng)新能力評價百強(qiáng)企業(yè)。支持對象應(yīng)具備的條件：①在本市注冊的獨立法人單位；②具有健全的財務(wù)管理制度，財務(wù)管理規(guī)范，無不良誠信記錄。創(chuàng)新券采取無償資助方式支持企業(yè)科技創(chuàng)新，但要求企業(yè)在使用創(chuàng)新券的同時必須配套相應(yīng)比例的資金。

4.2.3 資金來源與使用。焦作市創(chuàng)新券分為市級創(chuàng)新券和縣級創(chuàng)新券，市級創(chuàng)新券為A券，縣級創(chuàng)新券為B券，面額均為1萬元。市屬企業(yè)只發(fā)放A券，縣屬企業(yè)按照縣級財政與市級財政配套比例發(fā)放A券和B券。創(chuàng)新券資金在市、縣兩級財政科技經(jīng)費(fèi)中列支，縣級財政按與市級財政1：1的比例進(jìn)行配套，其中，A券由市級財政兌現(xiàn)，B券由企業(yè)所在地縣級財政兌現(xiàn)。《辦法》中特別規(guī)定：企業(yè)使用創(chuàng)新券購置研發(fā)所需儀器設(shè)備和向高校、科研院所購買技術(shù)服務(wù)，必須同時配套相應(yīng)比例的資金；企業(yè)配套資金與縣、市兩級創(chuàng)新券的比例分別為：①市屬企業(yè)配套資金額度與創(chuàng)新券A券額度的比例不低于1：1；②縣屬企業(yè)配套資金額度與創(chuàng)新券B券和創(chuàng)新券A券額度的比例不低于2：1：1。

4.3 焦作市創(chuàng)新券實施成效

2013年以來，焦作市創(chuàng)新券運(yùn)營管理中心為全市企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券6 170萬元，其中，A券3 680萬元，B券2 490萬元。共兌現(xiàn)創(chuàng)新券2 903.9萬元，其中，A券1 638.0萬元，B券1 265.9萬元。據(jù)統(tǒng)計，創(chuàng)新券兌現(xiàn)支持企業(yè)購置研發(fā)用儀器設(shè)備類178臺（套）項，購買先進(jìn)實用技術(shù)24項，帶動企業(yè)直接購買儀器設(shè)備和技術(shù)的研究開發(fā)投入8 109.6萬元，有效地激發(fā)了焦作市地區(qū)企業(yè)特別是中小微企業(yè)的創(chuàng)新意愿與創(chuàng)新活力，營造了良好的創(chuàng)新環(huán)境。

創(chuàng)新券在焦作地區(qū)的試點應(yīng)用，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的帶動作用，但也存在一些諸如企業(yè)兌換范圍界定不清、兌換率不高、公共科技服務(wù)平臺資源欠缺等問題，有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

5 結(jié)論及建議

創(chuàng)新券作為一項打破傳統(tǒng)計劃項目體制的普惠性科技支持政策，雖然資金投入額度不大，但投入產(chǎn)生效率高、效果好，在降低中小微企業(yè)研發(fā)成本的同時，強(qiáng)化了企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對優(yōu)化科技資源配置效率起到了良好的推動作用。在當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，為推動創(chuàng)新券政策在國內(nèi)更深入地開展，建議如下：

5.1 從國家層面實現(xiàn)科技創(chuàng)新券的頂層設(shè)計

目前，全國實施創(chuàng)新券的省份已達(dá)25個，建議國家在各級地方政府創(chuàng)新券政策實踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上完成國家層面創(chuàng)新券制度的頂層設(shè)計，積極探索創(chuàng)新券的間接資助方式，從國家層面出臺創(chuàng)新券管理制度。

5.2 建立全國創(chuàng)新券服務(wù)平臺

從創(chuàng)新券的應(yīng)用過程來看，許多地方政府都已將創(chuàng)新券嵌入各自的科技公共服務(wù)平臺中，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的科技資源共享，但省與省之間無法實現(xiàn)對接，進(jìn)而導(dǎo)致了科技資源配置分散、封閉、重復(fù)建設(shè)的問題較為突出。因此，建議通過建立國家級的創(chuàng)新券服務(wù)平臺，與各級地方政府合作，推動國家大型儀器、國家重點實驗室等科技資源的利用和共享，構(gòu)建開放、共享的科技資源配置格局。

5.3 簡化申請流程，科學(xué)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)

目前部分地區(qū)創(chuàng)新券申請率較低的原因在于申請流程繁瑣、兌換時間長、使用范圍狹窄。因此，建議地方政府在以科技服務(wù)平臺為載體，簡化申請流程，同時要綜合考慮科研活動的風(fēng)險和周期，通過分類管理，科學(xué)設(shè)計使用周期，根據(jù)區(qū)域特點，適當(dāng)提升創(chuàng)新券的資助額度，拓展創(chuàng)新券應(yīng)用范圍。

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[3] 王延斌.創(chuàng)新券政策是一項重要的改革試驗[N].科技日報，2016-08-17.

[4] 焦作科技局.焦作市創(chuàng)新券實施管理辦法（試行）[EB/OL].http：//www.jiaozuo.gov.cn/gov_info_detail.jspurltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=64547&wbtreeid=3104.2013.