濱州市財政局 馬瑩

關于完善預算調整制度的幾點思考

濱州市財政局 馬瑩

預算調整是政府預算整體的重要組成部分。我國現(xiàn)行《預算法》對預算調整政策和運行規(guī)則進行了統(tǒng)一，有效地規(guī)范了預算調整行為，但也存在一些問題和不足。本文通過對預算調整的分析，提出對進一步修改完善的建議，以推動建立全面規(guī)范、公開透明的預算體系。

預算調整 預算法 不足 完善

一、預算調整的概念、種類及調整方式

所謂的預算調整就是，為了確保收支平衡關系，結合實際需求調整政府預算的行為，其中的政府預算是指已經通過國家權力機構批準的預算。預算調整在政府預算中發(fā)揮非常重要的作用。根據(jù)調整對象和規(guī)模的不同，我們可以把預算調整分成兩類，一類是全面調整，一類是局部調整。前者主要是針對已經批準的政府預算進行相應的調整達到收支平衡，從而使原批準的預算總收支發(fā)生變化的調整行為。局部調整是指在不改變預算收支總額的情況下，預算科目之間發(fā)生的預算資金的劃轉和調劑使用的行為。

我國的政府預算調整主要有以下方式：第一是采用科目流用的方式進行預算調整，這種方式能夠在按時完成建設規(guī)劃的基礎上保證預算不超支，主要是通過調整預算支出科目實現(xiàn)預算資金的再分配。第二是追加追減的調整方式，主要是通過調整原有預算收支金額來實現(xiàn)預算收支平衡，它直接關系到財政收支平衡的落實。其中追加收入的前提是經濟發(fā)展，減少支出需要事業(yè)規(guī)劃的變更。第三是預算劃轉的調整方式，這種方式主要運用在企事業(yè)單位之間隸屬關系的改變過程中，把原有的預算歸納到新的部門從而改變預算的隸屬關系，其實是一種預算關系的轉變。第四是預算調劑的調整方式，它主要是為了緩解財政不平衡的問題，依靠的是上下級之間的財政預算資金調度。第五是動用預備費的調整方式，設置預備費是為了應對一些突然發(fā)生的開支。在預算執(zhí)行過程中，發(fā)生預算編制時沒有預料到的國民經濟重大變化和較大的自然災害等情況時，所需經費可以動用預備費。

二、現(xiàn)行《預算法》關于預算調整的規(guī)定

2014年8月31日，全國人大常委會通過的新修訂的《預算法》，對預算調整有了統(tǒng)一的規(guī)定：

預算調整主要分為下面幾種情況：第一是預算總支出需要增加或減少的；第二是基金的穩(wěn)定需要調入一部分預算；第三是預算中的重要支出數(shù)額需要進行調整的；第四是舉借債務金額需要調整的。

規(guī)范預算調整需要遵循的原則：在預算工作的落實過程中，政府通常不會另外制定財政收支增加的相關政策，也不會額外制定財政收支減少的相關政策；如果某項預算需要進行調整應該及時做好相應的完善計劃，也就是說，在進行預算時，針對那些必須要落實的預算調整工作，工作人員應該提前制定調整規(guī)劃。預算調整規(guī)劃中應該明確指出預算調整的具體原因、需要調整的對象以及金額，如果在落實預算工作時由于突發(fā)事故導致的預算增加，就要提前使用預備費用；若預備費用不足以彌補增加的預算就要進行預算調整。針對那些由于轉移支付導致的預算調整，如果是一般的轉移支付導致的預算調整首先應該制定合理的預算調整對策，上報給領導完成審批，但是專項轉移支付一般不需要納入到地方預算調整中，只需要上報給上級具體情況就可以。

預算調整的審批工作：預算調整一般經過本地區(qū)的人大常委會進行審查批準，中央預算的相應調整規(guī)劃應該由全國人民代表大會常務委員會進行審批。縣級以上的地方各級政府的預算調整規(guī)劃應該通過同一等級的人民代表大會、人民代表大會常務委員會的嚴格審批；同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級別的預算調整方案應該通過同一等級的人民代表大會的嚴格審批。沒有通過審批的不能私自進行預算調整。

《預算法》中與預算調整相關的政策：通常情況下，我國的公共預算中出現(xiàn)超收收入的，只能用來穩(wěn)定調節(jié)預算，并不能歸納到預算調整方案中，也不能接受人大的審批。不同單位預算支出的落實應該滿足相應的預算規(guī)劃，采取科學的調整對策把預算科目控制在合理范圍內，需要進一步調整的應該滿足國務院財政部門的要求。

透過以上這些預算調整方面的政策，我們看到新修訂的《預算法》對預算調整做出了很大的貢獻。一是涵蓋了預算調整范圍、方式、審查批準及相關政策，構筑起預算調整的政策框架，為預算管理構建起了較緊密較完整的體系，為我國建立起全面規(guī)范、公開透明的政府預算創(chuàng)造了條件。二是對預算調整范圍的界定實行的是精細化的列舉型規(guī)范，減少自由裁量的空間，防止了政府公權力的濫用，同時超收不得直接安排支出，這就將預算的彈性空間進一步壓縮，預算的剛性將不可挑戰(zhàn)，維護了預算的嚴肅性，達到加強預算控制的目的。三是《預算法》將預算調整也納入預算公開范圍，加大了約束力度。四是預算調整更加強調程序的重要性。五是《預算法》建立了違反預算調整規(guī)定的法律追責機制。

三、存在的問題

《預算法實施細則》一直未出臺，預算調整政策仍很粗放。目前，我國對預算調整的規(guī)定僅限于《預算法》，預算調整行為法律規(guī)制如：規(guī)制主體、客體、責任、程序并不十分明晰。

政府預算調整的自由裁量空間依然較大，預算依舊面臨彈性較大、剛性不足的局面。因為對預算調整的幅度在總規(guī)模或比例上都未做明確限定，各地限定的幅度大小差異很大，部門和人大監(jiān)督無從下手。

轉移支付的預算調整政策前后不一致。轉移支付的預算編制，要求將上級轉移支付進行預估，編進部門預算，最終編制進政府預算；在實際執(zhí)行中，如果上級發(fā)生超收，以轉移支付方式補助地方，按《預算法》規(guī)定，這部分轉移支付只要地方不配套，就不需要編制進預算調整方案，這樣這部分上級超收在預算體系中就不能在賬務處理中正確反映出來，這樣年初預算、預算調整和決算就不能完整體現(xiàn)，對年終決算的編制就會產生影響。

超收管理政策與現(xiàn)實執(zhí)行存在矛盾?！额A算法》規(guī)定，當年超收不得直接安排支出，如果不安排支出，直接進結余就會結余過大，對發(fā)揮財政資金效益不利；如果全部轉入預算穩(wěn)定調節(jié)基金，穩(wěn)定調節(jié)基金就規(guī)模過大，運作難度較大，而且超收對應的一些成本性支出難以完成，可能造成支出的拖延和遲滯。

我國政府與人大的財政決策權配置不夠科學。根據(jù)相關的《預算法》規(guī)定，政府部門的主要職責是編制預算，人大、人大常委的主要職責是按照要求審批各項預算的調整、決算等。然而政府的預算調整工作大都不按照此規(guī)定進行，預算流程的先后順序比較模糊，通常在預算調整并執(zhí)行后，人大再補上相應的審批單據(jù)。導致這種問題的主要原因還是預算決策權的配置不科學，以及預算流程的先后順序不明確，并且地方政府的違規(guī)問題會得到人大審批的人為庇護，為違法行為的發(fā)生制造了條件。

預算調整的具體內容缺乏具體的規(guī)章制度。根據(jù)《預算法》的相關規(guī)定，我國政府需要定期公開預算調整規(guī)劃，但是對于公開的具體內容并沒有具體要求，比如一些預算調整的原因、準則以及規(guī)模是否需要公開沒有相關的規(guī)定。

四、加強制度建設，健全預算調整體系

及時制定科學的《預算法實施條例》，與《預算法》形成統(tǒng)一的指導標準，另外，地方立法機關還應該制定預算調整的相應法規(guī)，結合不同地區(qū)的實際經濟情況規(guī)范預算調整工作。

進一步明確預算調整范圍。建議將收入調整、部門預算調整、局部調整納入預算調整范圍，實現(xiàn)整體剛性和結構剛性的有機結合，使政府預算更加公開透明。嚴格限定預算的追加追減。預備費的動用應納入預算調整草案由人大來審批，但由于預備費一般用于應急項目,所以應該允許政府先借用后審批。在支出調整上，還應增加對動用往年結轉資金詳細規(guī)定。將全部專項轉移支付納入預算調整范疇，接受人大監(jiān)督，以防止接受專項轉移支付的地方政府對資金使用的擅自變更。

嚴格超收收入管理，制定《預算調節(jié)穩(wěn)定基金管理辦法》。要從嚴格預算編制、強化對預算收入的人大審議和監(jiān)督、對人為降低預算準確性的行為進行問責等多角度，嚴格管控超收收入。要制定預算穩(wěn)定調節(jié)基金管理辦法，《預算法》已把預算穩(wěn)定調節(jié)金納入預算管理內容，現(xiàn)需要進一步在行政法規(guī)或部門規(guī)章層面完善預算穩(wěn)定調節(jié)基金的法規(guī)、制度，保證權威性和法律約束力。要對基金的性質、募集、使用規(guī)則、審批程序、監(jiān)督管理及法律責任等進一步規(guī)范，將預算穩(wěn)定調節(jié)基金的規(guī)模設定在一個合理的范圍內。

明確預算調整方案提交的次數(shù)和時間?，F(xiàn)行的《預算法》沒有涉及預算調整方案提交的時間和次數(shù),但這其實也是一個非常重要的問題。建議明確預算調整方案一年可以提交兩次,一次在7、8月份,一次在10、11月份。避免過早不能調整完全，也要避免過晚，意義不大?；蛘咛峤灰淮晤A算調整方案，再允許人大及其相關部門擁有對預算調整方案的修正提案權。

建立起監(jiān)督和法律激勵機制。加大對違法預算調整行為的問責，引導預算執(zhí)行主體注重內部的自我約束，最終形成由內而外的權力約束體系。不斷強化政府的內部監(jiān)督機制，每隔一段時間公開近期的預算狀況，針對那些沒有按時公開預算狀況的單位進行處罰。公開的內容應該包含預算調整的具體原因、金額及調整對象等，從制度上實現(xiàn)社會公眾對于預算調整的最大化參與。

[1]王雪云,韓宗保.政府預算調整標準和范圍辨析[J].經濟研究參考,2016

[2]楊祥時.淺議新預算法下的預算調整[J].財稅縱橫,2016