●馬蔡琛 朱旭陽(yáng)

21世紀(jì)公共預(yù)算績(jī)效管理方向探究

●馬蔡琛 朱旭陽(yáng)

在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，需要關(guān)注的問題主要有：指標(biāo)體系設(shè)計(jì)宜簡(jiǎn)不宜繁；指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)滿足不同評(píng)價(jià)主體的需要；注意控制績(jī)效評(píng)價(jià)的成本。就預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革而言，應(yīng)該辯證思考“3E”原則的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值；注意項(xiàng)目折現(xiàn)率的選擇，可以考慮采用雙曲貼現(xiàn)模型；警惕重蹈老績(jī)效預(yù)算的覆轍。

預(yù)算績(jī)效管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)成本控制雙曲貼現(xiàn)模型

財(cái)政為庶政之母，預(yù)算乃邦國(guó)之基。預(yù)算制度往往被視為公共財(cái)政資源的一種配置工具。如何用好百姓錢，則是人類文明演進(jìn)史中所必須回應(yīng)的重要問題。理論上，本文認(rèn)為應(yīng)該可以找到一條理性、審慎且和諧地配置公共資源的路徑，這或許也應(yīng)成為21世紀(jì)的一個(gè)發(fā)展潮流。盡管21世紀(jì)的宏偉畫卷才展開了不到五分之一，但每當(dāng)我們思考21世紀(jì)的中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度最終將走向何方的時(shí)候，都不禁感慨吾生有涯。

在人類的政府理財(cái)史上，普遍存在著如何理性且高效地配置公共資源的困惑與難題。1991年，泰國(guó)軍方因缺乏足夠資金，而購(gòu)買了缺少發(fā)動(dòng)機(jī)的飛機(jī)，并安排1995年為交貨時(shí)間，以保證可在交貨時(shí)籌集到購(gòu)買發(fā)動(dòng)機(jī)的資金。但1992年，新上臺(tái)的泰國(guó)政府計(jì)劃對(duì)軍事支出進(jìn)行控制，由此便面臨購(gòu)買無(wú)用飛機(jī)與撥付更多資金購(gòu)買發(fā)動(dòng)機(jī)的兩難抉擇。最終，因已有5.6億元的沉沒成本，不得不被動(dòng)追加資金購(gòu)買發(fā)動(dòng)機(jī)，這導(dǎo)致稀缺資源無(wú)法用于國(guó)內(nèi)其他用途。泰國(guó)的例子，或許是各國(guó)追求理性配置公共資源但最終失敗的一個(gè)縮影?？v覽世界各國(guó)的預(yù)算發(fā)展史，尤其是近百年來(lái)的預(yù)算史，實(shí)為一部人類不斷追求理性決策而又不斷失敗的歷史。

無(wú)論是早期的逐項(xiàng)預(yù)算（line-item budgeting，也有分行列支預(yù)算等其他稱謂），抑或績(jī)效預(yù)算、目標(biāo)管理預(yù)算，到計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算（PPBS）、零基預(yù)算（ZBB），以及后來(lái)的新績(jī)效預(yù)算（企業(yè)化預(yù)算），這些前赴后繼的預(yù)算改革嘗試，實(shí)則均未取得根本性的成功，但這并不妨礙人類不斷追求探索更為理性的預(yù)算決策模式。

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則性思考

第一，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)宜簡(jiǎn)不宜繁。在實(shí)際操作層面，只有對(duì)于非常重要的項(xiàng)目，才有必要設(shè)計(jì)一個(gè)非常復(fù)雜的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于大量的常規(guī)性項(xiàng)目來(lái)說，應(yīng)該采用較為簡(jiǎn)單易行的評(píng)價(jià)方式。以家庭理財(cái)?shù)目?jī)效問題為例，在現(xiàn)實(shí)中，甚少有家庭會(huì)對(duì)其資金支出進(jìn)行正兒八經(jīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，而只是通過對(duì)很簡(jiǎn)單的幾個(gè)指標(biāo)，諸如子女上學(xué)、房貸還款及資金每年能否增值等，進(jìn)行簡(jiǎn)單的梳理就可以達(dá)到預(yù)期效果。

如果將指標(biāo)設(shè)計(jì)得過于繁瑣，又采用“大水漫灌式”對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行全覆蓋的評(píng)價(jià)，最后將使得績(jī)效評(píng)價(jià)的工作量無(wú)限膨脹。所以，本文認(rèn)為，需嚴(yán)格控制總體評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)量，對(duì)大多數(shù)項(xiàng)目而言，共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)加在一起，底層指標(biāo)的上限可能也就是十多個(gè)。指標(biāo)過多會(huì)引致績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的填報(bào)隨意性增大，關(guān)注的焦點(diǎn)分散，從而降低績(jī)效評(píng)價(jià)的決策輔助效果。根據(jù)人們對(duì)于一個(gè)評(píng)價(jià)的主觀反應(yīng)，若項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)超過20個(gè)，人在心理上便會(huì)開始對(duì)其胡亂對(duì)付；相反，若為十來(lái)個(gè)指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)可靠性則會(huì)提升。從調(diào)查問卷填寫中同樣可以發(fā)現(xiàn)，一份調(diào)查問卷一旦超過兩頁(yè)紙，問卷的回答者便進(jìn)入較為隨意的填寫狀態(tài)，此時(shí)便難以保證問卷效果。所謂“大道至簡(jiǎn)”就是這個(gè)道理。

第二，指標(biāo)設(shè)計(jì)要滿足不同評(píng)價(jià)主體的需要。本文認(rèn)為，在完全意義上，共性與個(gè)性指標(biāo)體系的分類方法，并非只有一般共性與特殊個(gè)性，即抽象出所有項(xiàng)目較普遍適用的共性指標(biāo)，再考察各個(gè)項(xiàng)目在不同功能及類型下有何特殊性。

我們?cè)诶斫夤残耘c個(gè)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)分類方法時(shí)，還應(yīng)該按照需求導(dǎo)向來(lái)加以考察。共性指標(biāo)即為各類評(píng)價(jià)主體均需要的指標(biāo)，個(gè)性指標(biāo)則是不同評(píng)價(jià)主體的特殊性需求指標(biāo)。在當(dāng)下的實(shí)際操作中，通常是按照工作操作導(dǎo)向來(lái)思考指標(biāo)設(shè)計(jì)的。一般共性與特殊個(gè)性的分類體系或許便于工作操作，這也無(wú)可厚非。但這種做法只能滿足單一評(píng)價(jià)主體的需要，如財(cái)政部門中的預(yù)算部門，而滿足不了其他各支出部門的需求，這要求我們重新審視目前的指標(biāo)設(shè)計(jì)思路。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體應(yīng)分為內(nèi)部評(píng)價(jià)主體與外部評(píng)價(jià)主體。內(nèi)部評(píng)價(jià)主體包括財(cái)政部門中的預(yù)算部門、支出部門等，外部評(píng)價(jià)主體包括立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、新聞媒體等。但這種需求導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方法其構(gòu)造是相對(duì)復(fù)雜的，因?yàn)樵谀撤N意義上這已超越了某個(gè)部門可決定的范圍。因此，從兼顧現(xiàn)實(shí)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性的角度出發(fā)，我們可以先易后難，先構(gòu)建一個(gè)比較容易的共性與個(gè)性指標(biāo)，同時(shí)切忌將其視為合理的、標(biāo)桿性的、終極的指標(biāo)體系構(gòu)造方法。要讓績(jī)效評(píng)價(jià)真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值，就一定要根據(jù)不同評(píng)價(jià)主體的需要，進(jìn)行細(xì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)造。

第三，注意控制績(jī)效評(píng)價(jià)的成本。從績(jī)效評(píng)價(jià)（后評(píng)價(jià)）走向預(yù)算評(píng)審（前評(píng)價(jià)），需要注意一個(gè)問題，那就是其評(píng)價(jià)成本可能會(huì)出現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)的上漲。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家早期的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，項(xiàng)目評(píng)估的費(fèi)用較為高昂，通常能夠占到單個(gè)項(xiàng)目總資金的0.5%－5%。

二、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革中的幾點(diǎn)思考

第一，對(duì)“3E”原則重新進(jìn)行反思?！?E”原則指經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，此后也有人加入公平性、電子化形成“4E”或“5E”。本文認(rèn)為無(wú)論是英文語(yǔ)境還是漢語(yǔ)含義，僅就“3E”原則的這三個(gè)單詞而言，本身都是近義詞。這種所謂“3E”原則，其實(shí)具有某種文字游戲的味道。實(shí)際操作中，人們經(jīng)常會(huì)疑惑某個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)究竟是經(jīng)濟(jì)性、效率性還是效果性的。這要求我們?nèi)シ此寂c重新認(rèn)識(shí)，如果按照“3E”原則來(lái)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)性框架，最后又如何清晰說明其各自的具體含義及適用情況。

第二，注意貼現(xiàn)率的選擇，可以考慮采用雙曲貼現(xiàn)模型。在選擇貼現(xiàn)率中，我們通常采用線性貼現(xiàn)率。而在現(xiàn)實(shí)的成本效益權(quán)衡中，人們對(duì)遙遠(yuǎn)未來(lái)的貼現(xiàn)率是相當(dāng)高的。在面對(duì)一個(gè)項(xiàng)目未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的貼現(xiàn)率時(shí)，我們往往不能按照直線法操作。因?yàn)檫@實(shí)際上體現(xiàn)為一種雙曲貼現(xiàn)模型，一旦超過一個(gè)臨界點(diǎn)，貼現(xiàn)率會(huì)陡然上升。每一個(gè)行為人實(shí)際都受到多種心理因素的影響，我們的預(yù)算決策追求的是一個(gè)理性的方式，而現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)很多非理性的問題。因此，引入行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙曲貼現(xiàn)模型，應(yīng)該是有一定必要性的。

第三，要警惕重蹈“老績(jī)效預(yù)算”的覆轍。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展史上，有“新”“老”績(jī)效預(yù)算之分。老績(jī)效預(yù)算是20世紀(jì)50年代由胡佛委員會(huì)引導(dǎo)的，最后卻以失敗告終。其中，我們需要注意的是，防止績(jī)效預(yù)算淪為各部門為自己辯護(hù)的工具。當(dāng)各部門進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，其績(jī)效不佳的辯解往往是獲得的資金供給不足。這樣便從以前的索要資金并無(wú)憑據(jù)，變成后來(lái)“有憑有據(jù)”地要求追加預(yù)算資金。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，新績(jī)效預(yù)算之所以興起，主要優(yōu)勢(shì)在于引入了一個(gè)更簡(jiǎn)單的辦法——市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。通過建立貨比三家的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，多方共同角逐一項(xiàng)公共服務(wù)的供給資格，市場(chǎng)自動(dòng)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。這就像手機(jī)話費(fèi)的變動(dòng)一樣，正是因?yàn)椤靶§`通”的進(jìn)入，移動(dòng)通訊的話費(fèi)壟斷才得以被打破。如果不能有效運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，我們就很容易重蹈“老績(jī)效預(yù)算”的覆轍。

盡管在各國(guó)實(shí)踐中，公共預(yù)算往往被視為公共財(cái)政資源的一種配置工具，但是，“如何用好百姓錢”作為人類文明史演進(jìn)中不得不回應(yīng)的一個(gè)重要命題，從理論上說，應(yīng)該是可以找到一條理性、審慎且和諧地配置公共資源的路徑，即使難免會(huì)有波折，也很可能成為21世紀(jì)全球的一個(gè)發(fā)展潮流?！?/p>

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫(kù)建設(shè)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD198〉、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算制度的演化與改進(jìn)研究”〈編號(hào)：12BJY134〉研究成果）

（作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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