■/魏申紅

水利基本建設(shè)財務(wù)管理中存在的問題與對策
——以天?？h為例

■/魏申紅

水利基本建設(shè)是一項重大的財政支出，文中對水利基本建設(shè)財務(wù)管理現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，提出了相應(yīng)的對策，旨在進一步規(guī)范水利基本建設(shè)的財務(wù)管理活動。

水利建設(shè) 財務(wù)管理

一、天?？h水利基本建設(shè)財務(wù)管理現(xiàn)狀

水利是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，新中國成立以來，各級政府高度重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是“十二五”期間，國家對水利建設(shè)的投入大幅增長。就天?？h而言，僅“十二五”期間完成各類水利投資12.5億元，是新中國成立以來至“十一五”末期間天?？h水利總投資的4倍多。隨著水利建設(shè)投資的大幅增長，對水利基本建設(shè)財務(wù)核算與管理工作提出了更高的要求。在天?？h水利基本建設(shè)財務(wù)管理工作中，水利基本建設(shè)財務(wù)核算以《中華人民共和國會計法》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》等會計法規(guī)為總規(guī)范，按《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）設(shè)置會計賬簿，進行會計核算，在項目實施、竣工決算、審計等環(huán)節(jié)，依據(jù)財政部、水利部《水利基本建設(shè)資金管理辦法》（財基字〔1999〕139號）、水利部《水利基本建設(shè)項目竣工決算審計暫行辦法》（水監(jiān)〔2002〕370號）、財政部、建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法的通知》（財建〔2004〕369號）、水利部《水利基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算編制規(guī)程》等規(guī)定執(zhí)行。

在具體實踐中，天?？h水利基本建設(shè)財務(wù)管理基本上按上述要求和規(guī)定進行財務(wù)核算和資金管理。根據(jù)2012年中央一號文件精神，天祝縣于2012年底批準成立了“水利建設(shè)管理站”作為項目法人，負責項目建設(shè)和資金管理工作，設(shè)立健全了會計機構(gòu)，配備了專職會計人員，按項目實行了專賬核算。并制定了《水利建設(shè)項目財務(wù)管理制度》、《水利工程價款結(jié)算支付辦法》，在嚴格執(zhí)行招投標制、合同制、監(jiān)理制和項目法人制“四制”要求的同時，嚴格合同管理，每一筆資金的支付在監(jiān)理單位審核的基礎(chǔ)上，對照合同分別由項目現(xiàn)場負責人、分管領(lǐng)導、質(zhì)檢人員審核把關(guān)后，財務(wù)人員對支付資料的完整性和合規(guī)性再進行審查，最后由審批人員審核支付。從近幾年天?？h水利基本建設(shè)財務(wù)管理的實際情況看，主要有以下幾方面的體現(xiàn)：一是制度體系比較健全。從中央到地方都有較為系統(tǒng)的制度體系和規(guī)范要求，單位內(nèi)控制制度較為完善，能夠為水利基本建設(shè)財務(wù)管理提供制度保障。二是會計核算相對較為規(guī)范。在會計賬簿的設(shè)置、會計科目的運用、收支核算等方面嚴格按《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》處理，同時實行了會計電算化，會計信息質(zhì)量進一步提高。三是資金支付程序較為完善。在資金支付環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行了項目進度款支付規(guī)定，在施工單位申請監(jiān)理單位審核的基礎(chǔ)上，進一步明確了甲方駐現(xiàn)場施工技術(shù)人員、項目分管領(lǐng)導、建管單位負責人、資金審批人員、財務(wù)審核人員在資金撥付環(huán)節(jié)的職責。同時，實行了財政集中支付制度，有效落實了財政資金監(jiān)管職責。

二、天?？h水利基本建設(shè)財務(wù)管理中存在的問題

從近年來天?？h水利基本建設(shè)財務(wù)管理的現(xiàn)狀看，雖然較好的執(zhí)行了水利基本建設(shè)財務(wù)管理和資金管理規(guī)定，但還存在一些不容忽視的問題，特別是對照2016年4月26日財政部頒布的《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》，存在以下幾方面的問題。

（一）項目資金預算管理不完善

《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》第十七條規(guī)定：“項目建設(shè)單位應(yīng)當根據(jù)項目概算、建設(shè)工期、年度投資和自籌資金計劃、以前年度項目各類資金結(jié)轉(zhuǎn)情況等，提出項目財政資金預算建議數(shù)，按照規(guī)定程序經(jīng)項目主管部門審核匯總報財政部門”。但在近年的工作實踐中，由于項目資金大部分由中央和省級政府統(tǒng)籌安排，在編制項目資金預算時對下一年度能夠落實的項目資金數(shù)存在不確定性，而縣級財政能夠安排用于項目的預算資金十分有限，只能根據(jù)項目輕重緩急臨時性安排少量的項目建設(shè)資金，造成項目資金在年初無預算，在年終按落實的項目資金追加預算。這種項目資金預算管理模式，實質(zhì)上并沒有將項目資金納入預算管理，不符合項目預算管理的相關(guān)要求。造成這一問題的主要原因是縣級財政對上級部門在當年能夠下達的項目資金規(guī)模無法確定，給當年項目資金預算編制帶來一定的難度。

（二）項目竣工決算審計及驗收工作相對滯后

《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》第三十一條規(guī)定：“項目竣工財務(wù)決算是正確核定項目資產(chǎn)價值、反映竣工項目建設(shè)成果的文件，是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，包括竣工財務(wù)決算報表、竣工財務(wù)決算說明書以及相關(guān)材料”；第三十三條規(guī)定：“項目建設(shè)單位在項目竣工后，應(yīng)當及時編制項目竣工財務(wù)決算，并按照規(guī)定報送項目主管部門”；《甘肅省政府投資項目管理辦法》（甘政辦發(fā)〔2014〕34號）第二十五條規(guī)定：“政府投資項目建成后，項目單位應(yīng)于6個月內(nèi)完成工程結(jié)算和竣工決算，辦理相關(guān)的財務(wù)決算審計、審批等手續(xù)，并按規(guī)定報項目審批部門組織驗收”。從近幾年的實踐情況看，辦理竣工驗收的一個基本前提條件是要完成項目的決算審計，只有審計部門出具了項目審計報告，才能開展下一步的竣工驗收工作。而這些項目的審計工作都要由縣級審計部門來完成，但一方面由于審計部門審計人員較少，審計力量不足，加之近年來縣上各類項目較多，審計部門不能及時安排完成項目的竣工決算審計工作。另一方面由于項目建設(shè)單位對竣工審計驗收重要性認識不夠，一些完成2年以上的項目至今還未辦理竣工驗收手續(xù)，造成固定資產(chǎn)不能及時辦理資產(chǎn)移交，項目運行管理責任不清，施工單位質(zhì)保金不能按時核退等問題。

（三）竣工財務(wù)決算編制不完整

《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》第三十四條規(guī)定：“在編制項目竣工財務(wù)決算前，項目建設(shè)單位應(yīng)當認真做好各項清理工作，包括賬目核對及賬務(wù)調(diào)整、財產(chǎn)物資核實處理、債權(quán)實現(xiàn)和債務(wù)清償、檔案資料歸集整理等”。第三十五條規(guī)定：“在編制項目竣工財務(wù)決算時，項目建設(shè)單位應(yīng)當按照規(guī)定將待攤投資支出按合理比例分攤計入交付使用資產(chǎn)價值、轉(zhuǎn)出投資價值和待核銷基建支出”。在實際工作中，不同程度存在簡化核算程序、實物資產(chǎn)清理不細、交付資產(chǎn)類別鑒定不科學等問題。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是項目決算前賬務(wù)清理工作不徹底，特別是對在項目建設(shè)過程中形成的辦公類實物資產(chǎn)清理不細，并沒有列出這一部分資產(chǎn)的移交清單，而將這一部分實物資產(chǎn)全部分攤計入工程資產(chǎn)，造成資產(chǎn)核算分類不細、辦公用品類資產(chǎn)在移交資產(chǎn)中無明細反映。二是待攤投資分攤計算不嚴謹，在計算待攤投資分攤時，通常只是對建筑安裝工程投資和設(shè)備投資進行了分攤，并沒有對轉(zhuǎn)出投資價值和待核銷基建支出進行分攤。三是交付資產(chǎn)類別鑒定不科學，比較突出的是近年來建設(shè)的農(nóng)村安全飲水工程，入戶工程全部由群眾籌資投勞建設(shè)，形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬農(nóng)戶，在賬務(wù)處理上應(yīng)作為待核銷基建支出處理，但也將這一部分作為農(nóng)戶家庭的資產(chǎn)全部計入交付的工程資產(chǎn)中。

（四）績效評價工作尚未常態(tài)化

項目績效評價是對項目建設(shè)全過程中資金籌集、使用及核算的規(guī)范性、有效性，以及投入運營效果等進行評價的活動。2016年4月26日財政部頒布的《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》與《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》(財建〔2002〕394號)相比，新增了績效評價的內(nèi)容，并單列一章做了明確規(guī)定，這反映了對項目建設(shè)績效評價工作的重視，也體現(xiàn)了對項目建設(shè)績效的新要求。從近幾年的工作實踐看，雖然在小型農(nóng)田水利重點縣等個別水利項目中也開展了項目績效評價工作，但由于這是一項新的項目建設(shè)管理全過程的評價工作，實踐經(jīng)驗不足，也沒有統(tǒng)一規(guī)范的績效評價管理辦法，績效評價未能達到預期目標。

三、完善天?？h水利建設(shè)財務(wù)管理的對策

為進一步規(guī)范水利基本建設(shè)財務(wù)管理工作，針對水利基本建設(shè)財務(wù)管理中存在的問題，提出以下對策建議。

（一）加強項目資金預算管理，將項目資金全額列入本級財政預算管理

根據(jù)《中華人民共和國預算法》第三十六條“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列”。第三十八條“縣級以上各級政府應(yīng)當將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)提前下達下級政府。地方各級政府應(yīng)當將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)編入本級預算”的規(guī)定，以及《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》有關(guān)預算管理的規(guī)定，應(yīng)著重從以下幾方面進行改革和完善：一是按規(guī)定將年度項目資金收支全部納入預算管理，以利于項目資金的預算監(jiān)管。二是將項目資金預算與《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的實施意見》（甘政辦發(fā)〔2016〕100號）相結(jié)合，在編制預算時對整合用于水利項目的整合資金一并進行預算，以保障預算的完整性和可執(zhí)行性。三是建議上級財政部門在編制預算前及時下達轉(zhuǎn)移支付的項目資金數(shù)，解決好縣級財政預算編制中對上級財政安排的項目資金無具體數(shù)據(jù)的問題，以保障項目資金預算的全面性。四是加大預算管理政策法規(guī)的貫徹落實，提高參與項目建設(shè)的相關(guān)人員預算管理意識，項目主管領(lǐng)導、項目主管單位、項目建設(shè)單位與財務(wù)部門要加強預算編制的協(xié)調(diào)和配合，依據(jù)項目實際情況和工期合理編制預算，以確保預算的科學性。五是在編制項目資金預算時，應(yīng)合理測算本年度的項目資金實際支出，按實際支出數(shù)編制項目預算。并將本年度不需要支付的項目質(zhì)保金不納入項目資金支出預算數(shù)，需要支付時在計劃支付年度納入預算，以提高財政資金的使用效益。

（二）創(chuàng)新項目竣工決算審計方式，加快項目竣工驗收進度

針對項目竣工驗收中存在的審計力量不足、竣工決算編制滯后、項目驗收不及時等問題，應(yīng)從以下幾方面加以改進：一是進一步明確項目建設(shè)管理責任，將項目建設(shè)單位項目決算編制責任分解落實到人，并列入工作責任目標考核中，與本人績效掛鉤，以切實解決重項目建設(shè)過程管理、輕項目后續(xù)驗收管理的被動局面，按項目管理要求及時完成項目結(jié)算和竣工決算，為項目竣工驗收打好基礎(chǔ)。二是創(chuàng)新項目竣工決算審計方式，在審計主體不變的情況下，可由實施項目審計的審計機關(guān)委托第三方審計機構(gòu)按項目審計要求進行審計，并以委托審計機關(guān)名義出具項目審計報告。審計費用統(tǒng)一納入本級財政預算，解決審計力量不足的問題，確保項目竣工決算審計及時完成。三是項目法人要協(xié)調(diào)中標單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位等參與項目建設(shè)的各方，及時整編包括竣工決算在內(nèi)的各類項目竣工驗收資料，及時提供相關(guān)資料，及時完成項目竣工驗收。對不能及時提供竣工驗收資料的參建單位，要通過經(jīng)濟處罰、列入社會不良信用記錄等方式督促其按要求完成。

（三）規(guī)范項目財務(wù)決算編制流程，合理界定項目交付資產(chǎn)類別

項目財務(wù)決算是對項目完成情況和項目建設(shè)成本的全面分析總結(jié)，也是據(jù)以移交資產(chǎn)和賬務(wù)處理的重要依據(jù)，對項目的后續(xù)運行管理和資產(chǎn)管理具有重要意義。因此，做為項目建設(shè)管理的一個重要環(huán)節(jié)，要高度重視項目財務(wù)決算編制，以保障項目資產(chǎn)的完整性，會計核算的真實性，項目管理的延續(xù)性。一是要明確項目財務(wù)決算編制責任。項目竣工財務(wù)決算編制要以財務(wù)部門為主體，項目建設(shè)工程技術(shù)人員、項目建設(shè)管理人員、項目管理單位密切配合，依據(jù)項目竣工決算基本數(shù)據(jù)和財務(wù)決算編制要求及時編制項目財務(wù)決算。二是要做好財務(wù)決算編制的基礎(chǔ)工作。在編制項目竣工財務(wù)決算前，項目建設(shè)單位應(yīng)當認真做好各項清理工作，包括賬目核對及賬務(wù)調(diào)整、財產(chǎn)物資核實處理、債權(quán)實現(xiàn)和債務(wù)清償、檔案資料歸集整理等。同時，按照規(guī)定將待攤投資支出按以待攤投資數(shù)與各項成本之和計算的比例分攤計入交付使用資產(chǎn)價值、轉(zhuǎn)出投資價值和待核銷基建支出。三是要合理界定交付資產(chǎn)類別。形成資產(chǎn)的部分要按固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)類別分類確定資產(chǎn)價值；對形不成資產(chǎn)的江河清障疏浚、退耕還林(草)、封山(沙)育林(草)、水土保持、毀損道路修復、護坡及清理等支出，要確定支出數(shù)后按待核銷基建支出處理；同時要在財務(wù)決算編制中注意區(qū)分形成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬本單位的，要計入交付使用資產(chǎn)價值，形成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不歸屬本單位的，要作為轉(zhuǎn)出投資處理；還要注意區(qū)分農(nóng)村安全飲水工程等涉及家庭或者個人的支出，形成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬家庭或者個人的，應(yīng)作為待核銷基建支出處理。四是要銜接做好財務(wù)決算批復工作。財務(wù)決算編制完成后，要及時上報主管部門審批，并根據(jù)批復的財務(wù)決算進行賬務(wù)處理。

（四）建立績效評價機制，推進績效評價工作常態(tài)化

隨著我國公共財政體制的逐步確立,財政收入規(guī)?？偭坎粩鄶U大,財政管理已進入以政府公共支出管理為重點的“追蹤問效”新階段。進一步提高財政資源的配置效率,追求財政資金使用效率，是做好項目管理工作的新要求。一是建議財政部門會同項目主管部門出臺績效評價具體辦法和細則，制定績效評的指標體系和評價標準。二是建立績效評價的長效機制，將項目績效評價納入項目竣工驗收的必備環(huán)節(jié)，提高項目建設(shè)單位對項目績效評價的認識，自覺將項目績效評價納入項目建設(shè)管理全過程。三是加強績效評價結(jié)果的運用，切實將績效評價結(jié)果作為項目財政資金預算安排和資金撥付的重要依據(jù)。四是建議將項目績效評價納入項目審計的范圍，加強項目的跟蹤問績，提高項目的效益。五是加強績效評價人員業(yè)務(wù)培訓，確保參與項目績效評價的人員熟悉掌握項目績效評價的流程、評價方法、指標體系應(yīng)用，推進項目績效評價工作落到實處。

[1]財政部.基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定〔S〕.2002-9-27.

[2]財政部.基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則〔S〕.2016-4-26.

[3]全國人大.中華人民共和國預算法〔S〕.2014-8-31.

[4]甘肅省人民政府.關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的實施意見〔S〕.2016-7-5.

[5]甘肅省人民政府.甘肅省政府投資項目管理辦法〔S〕.2014-2-27.

◇作者信息：甘肅省天祝藏族自治縣水務(wù)局，會計師

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

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1004-6070（2017）01-0056-04