[德]卡爾-埃博哈特·海因 福爾克·施萊特 托馬斯·施米茨 著

曾 韜 譯

一、引言

行政機關(guān)活動空間的內(nèi)容和范圍是一般行政法教義學(xué)的核心問題之一。在此領(lǐng)域中，人們通常將問題細分為構(gòu)成要件方面基于不確定法律概念的和法律后果方面基于裁量的酌定空間的賦予。[注]BverwG，GewArch，1977，S.24，26 f.; OVG Münster，NVwZ 1988，S.178：Ossenbühl，Rechtsquellen und Rechtsbindugen der Verwaltung，in：Erschsen (Hrsg.)，Allgemeines Verwaltungsrecht，10.Aufl.1995，§10 Rn.10，m.w.N.; Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，10.Aufl.1995，§ 7 Rn.26; Wornmann，Das Spiel mit den Spielr?umen，NWVBL.1989，S.342，343; 48，56，59; Ossenbühl，a.a.O.，§ 10 Rn.10，m.w.N.; Pietzcker，Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung，JuS 1982，S.106，107：Richter/Schuppert，Casebook Verwaltungsrecht，2.Aufl.1995，S.41; Sachs，in：Stelkens/Bonk/Sachs/Leonhardt，Verwaltungsverfahrensgesetz，4.Aufl.1993，Rn.17 ff.，insbes.23.本文無意深入討論這一體系性問題，但需要指出的是，英國法和法國法均無構(gòu)成要件方面基于不確定法律概念的和法律后果方面基于裁量的酌定空間的賦予的區(qū)分，vgl.Starck，Verwaltungsermessen im modernen Staat-Rechtsvergleichender Generalbericht，in：Bullinger(Hrsg.)，Verwaltungsermessen im modernen Staat，Landesberichte und Generalbericht der Tagung für Rechtsvergleichung 1985 in G?ttingen，1986，S.26 f。過去受到重點討論的主要是不確定法律概念(unbestimmter Rechtsbegriff)問題，[注]Vgl.z.B.Busch，in：Knack，Verwaltungsverfahrensgesetz，5.Aufl.1996，§ 40 Anm.6 ff.，m.w.N.; Kopp，Verwaltungsverfahrensgesetz，6.Aufl.1996，§ 40 Rn.38 ff.，m.w.N.近年來，審查密度問題因聯(lián)邦憲法法院的相關(guān)判決而尤為受到關(guān)注(BverfGE 84，34，49; 84，59，77 ff.; BverfG NVwZ 1992，S.55; BverfG NJW 1993，S.917).vgl.etwa Schulze-Fielitz，Neue Kriterien für die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe，JZ 1993，S.772 ff，; Sendler，Die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen an die verwaltungsgerichtliche Kontrolle，DVBL.1994，S.1089 ff.; Pieroth/Kernm，Beurteilungsspielraum und verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte be der Anerkennung eines besonderen p?dagogischen Interesses an privaten Grundschulen-BverfGE 88，40，JuS 1995，S.780 ff.; Hofmann，Der Beitrag der neueren Rechtsprechung de BverfG zur Dogmatik des Beurteilungsspielraums，NVwZ 1995，S.740 ff.; Brohm，Ermessen und Beurteilungsspielraum im Grundrechtsbereich，JZ 1995，S.369 ff。本文將要討論法律后果裁量(Rechtsfolgeermessen)的一個“經(jīng)典”問題，一個盡管近來在學(xué)理上日益受到重視，[注]Vgl.Insbes.Dietlein，Der Anspruch auf polizei-oder ordnungsbeh?rdliches Einschreiten，DVBL.1991，S.685 ff.; Di Fabio，VerwArch 86 (1995)，S.214 ff.; Gern，DVBL.1987，S.1194 ff.; Sarnighausen，Zum Nachbaranspruch auf baubeh?rdliches Einschreiten，NJW 1993，S.1623 ff.; Wilke，Der Anspruch auf beh?rdliches Einschreiten im Polizei-，Ordnungs-und Baurecht，F(xiàn)estschrift für Hans Ulrich Scupin，1983，S.831 ff.但研究程度在教義學(xué)上依然差強人意的問題[注]若干學(xué)者明確強調(diào)這一領(lǐng)域存在教義學(xué)上的缺失，例如：Gern，Die Ermessensreduzierung auf Null，DVBL.1987，S.1194; Drews/Wacker/Vogel/Martens，Gefahrenabwehr，9.Aufl.，1986，S.400，F(xiàn)a babio特地指出，行政裁量限縮問題絕非行政法教義學(xué)的精彩之處，Di Fabio，VerwaArch 86 (1995)，S.214，216。：裁量收縮(至零)(Ermessensreduktion auf Null)。盡管這一現(xiàn)象在行政法的各個領(lǐng)域中均不可忽視，[注]參見Di Fabio的詳盡的、細分各個事項領(lǐng)域的概覽即可，Di Fabio，VerwaArch 86 (1995)，S.214，216 ff。但其影響主要集中于警察法和秩序法之中——行政機關(guān)的介入義務(wù)問題以及個別情形中的不作為義務(wù)問題——因而本文對于這一問題的研究主要圍繞著這一領(lǐng)域展開。裁量收縮問題在教義學(xué)上尤為令人感興趣，因為從表面上看它能夠?qū)⑿姓昧繉W(xué)說歸謬：裁量規(guī)范向行政機關(guān)賦予自主行動和籌劃的余地，但這一余地卻在裁量收縮的情形中大范圍地、甚至完全消失，以至于行政機關(guān)被置于與羈束行政(gebundene Verwaltung)相類似的境地之中。更令人驚奇的是，某一規(guī)范的適用，既可能表現(xiàn)為“慣常”的決定，也可能表現(xiàn)為“裁量被收縮的”決定。人們因而有必要考慮，哪些——也可能是規(guī)范之外的——因素能夠?qū)е率湛s現(xiàn)象的出現(xiàn)。這個問題的答案也是回答下列問題的前提：決定性的因素何時能夠?qū)е虏昧渴湛s，收縮到什么程度。

本文的研究過程由此得到了預(yù)定：首先需要對行政裁量和賦予裁量的規(guī)范的結(jié)構(gòu)進行根本性的論述，其次闡述裁量收縮的概念、過程和種類。緊接著應(yīng)予分析的是，裁量收縮的決定性因素——事實上的和法律上的——都有哪些，以及它們基于什么方式和在什么范圍上導(dǎo)致裁量收縮的出現(xiàn)。最后將在如何適用于個案方面進一步討論本文提出的觀點。

二、裁量與裁量規(guī)范

(一)作為保證個案正義之手段的行動余地的賦予

在法治國家之中，受平等原則影響尤深的正義觀念，在抽象—一般的層面在法律規(guī)定的行動方式之中獲得形式上的體現(xiàn)。正義觀念的另一個方面為合理性(Billigkeit)，也即個案正義。[注]Vgl.Starck，Das Verwaltungsermessen und dessen gerichtliche Kontrolle，in：Festschrift für Horst Sendler，1991，S.167，169 f.，jetzt auch in：ders.，Praxis der Verfassungsauslegung，1994，S.223，226.Gern，DVBL.1987，1194，1199，Gern認為個案正義是法治國家原則的體現(xiàn)。立法者一般僅針對抽象—一般的情形而非個案做出決定，抽象—一般的法律并不能始終保障做出滿足個案正義要求的決定：在其構(gòu)成要件中，法律無法考慮到對于達成個案正義而言應(yīng)予顧及的各種個案的特殊情形。對于那些相互之間并無或者沒有顯著差別的被規(guī)制的情形而言，這并不會造成什么問題，通過解釋抽象—一般層面中的概念便可得出對所有被規(guī)范涵蓋的情形而言均為合宜的解決方法。在這些情形中無需向行政機關(guān)賦予特殊的行動余地。而在那些盡管存在一個統(tǒng)一的規(guī)制意圖，但就所涉?zhèn)€案的特性而言具有較大輻射面的情形形態(tài)中，正義觀念針對個案的合理性的面向的意義變得尤為突出，且需要以向決定個案的國家權(quán)力授予行動余地的方式合宜地顧及個案特性。[注]此外立法者也有必要通過授權(quán)制定抽象—一般的法規(guī)和規(guī)章的方式為行政機關(guān)賦予行動空間。此種所謂的“規(guī)范裁量”(Vgl.Sachs(Fn.1)，§ 40 Rn.28 m.w.N.)并非本文的研究對象。

基于一般性的法律保留以及基本權(quán)利上的法律保留，作為國家權(quán)力之一部且在重大問題上[注]關(guān)于重要性理論，vgl.Schnapp，in：von Münch/Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz，Bd.1，4.Aufl.1992，Art.46 m.w.N.; Jarass/Pieroth，Grundgesetz，3.Aufl.1995，Art.20 Rn.30 f.; v.Arnim，Zur Wesenlichkeitstheorie“ des Bundesverfassungsgerichts，DVBL.1987，S.1241 ff。具有最高民主正當(dāng)性的立法者不可能完全放棄抽象—一般性的規(guī)定，而僅僅致力于能夠通過行政機關(guān)合理處理(可能的情況下受到行政法院的控制)個案。[注]與之相對，在那些法律保留原則貫徹得并不充分的國家，行政機關(guān)擁有廣泛的、法律上不受控制的行動空間的情形也是可能的，例如法國，vgl.n?her Schlette，Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle von Ermessensakten in Frankreich，1991，S.98 f.，136.，148 ff.; Schmitz，Rechtsstaat und Grundrechtsschutz im franz?sischen Polizeirecht，1989，S.182 ff。如今，在克服存在于抽象的平等意義上的正義與個案正義之間的兩難困境方面，立法者擁有多種多樣的立法規(guī)制技術(shù)。如果立法者使用制定規(guī)則的方式，也就是說劃分為構(gòu)成要件和法律后果因而具備條件式結(jié)構(gòu)的規(guī)范，[注]此外，立法者也可以使用——但基于法律保留原則和明確性原則并不能僅僅止于使用——原則。與規(guī)則相比，原則僅僅表達引導(dǎo)性思想，但并不包含針對特定情形的法律后果規(guī)定。Esser，Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts，3.Aufl.1974，S.51，95；Larenz，Richtiges Recht，1979，S.23 ff.已經(jīng)具有就規(guī)則和原則進行此種區(qū)分的趨勢;Mauerer (Fn.1)，§ 7 Rn.2，63在依據(jù)如果—那么結(jié)構(gòu)建構(gòu)的傳統(tǒng)、典型的法律規(guī)范和結(jié)果導(dǎo)向的法語句之間進行了類似的區(qū)分。本文不深入討論Alex，Theorie der Grundrechte，F(xiàn)rankfurt 1986，S.75 ff.所強調(diào)的原則的作為優(yōu)化命令(Optimierungsgeboten)的屬性。較之規(guī)則，原則給行政機關(guān)賦予了更為廣泛的行動空間。由于裁量收縮問題僅僅涉及法律后果裁量，且這一型構(gòu)僅在條件式結(jié)構(gòu)的規(guī)則的情形中才是相關(guān)的，故本文后續(xù)的研究并不討論原則的問題。那么他既可以在構(gòu)成要件方面使用不確定法律概念，也可以在法律后果方面賦予裁量，乃至使用表現(xiàn)為聯(lián)結(jié)條款(Koppelungsschrift)[注]Vgl.hierzu jeweils m.w.N.Richter/Schuppert(Fn.1)，S.47 ff.; Seewald，Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff，Jura 1980，S.175 ff.; Busch (Fn.2)，§ 40 Anm.6.3; Maurer(Fn.1)，§ 7，Rn.48 ff.; 關(guān)于相關(guān)司法裁判，vgl.Gemeins，Senat der obersten Gerichtsh?fe des Bundes，BverwGE 39，355，362 ff.und BverwGE 45，162，164。的前兩者的組合形態(tài)，為符合個案正義的行政行為留出余地。[注]不確定法律概念的使用和法律后果裁量的賦予是不是行政機關(guān)決定職權(quán)本質(zhì)上相同的或者不同種類的表現(xiàn)形式，是有爭議的。Vgl.neben den oben (Fn.1)genannten Nachweisen Starck (Fn.6)，S.167 m.w.N.Starck基于充分理由持有一致性觀點以及由此導(dǎo)致的同樣的有限的行政司法審查的觀點，vgl.ders，，a.a.O.，S.167，169，juetzt auch in：ders.，Prasxis der Verfassungsauslegung，1994，223，225; ?hnlich bereits ders.，Diskussionsbeitrag，in：G?tz/Klein/Starck(Hrsg.)，Die ?ffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterlicher Kontrolle，1985，S.189，190; in die gleiche Richtung Herdegen，Beurteilungsspielraum und Ermessen im strukturellen Vergleich，JZ 1991，S.747 ff.m.w.N.zur ?lteren Literatur。對此問題本文不予表態(tài)。然而，就其功能而言——通過決定權(quán)限從立法機關(guān)向行政機關(guān)的轉(zhuǎn)移為后者賦予自己的活動空間——二者基本上是相同的。本文在研究的過程中僅僅關(guān)注裁量規(guī)范，而在此可以確定的是，立法者賦予法律后果裁量的目的在于使得行政機關(guān)符合個案正義的決定具有可能性。

(二)裁量規(guī)范的授權(quán)性

那么，裁量余地是如何設(shè)定的呢？

正如業(yè)已指出的那樣，規(guī)則一般會在抽象—一般層面表述一個構(gòu)成要件，與之同時，此構(gòu)成要件還會被規(guī)定一個特定的強制性法律后果。裁量規(guī)范的特殊性在于，在滿足法定構(gòu)成要件(無論其范圍有多大)的情況下，它并未規(guī)定一個特定的強制性法律后果。行政機關(guān)由此被賦予的行動余地可能具有相互差異顯著的各種樣態(tài)。僅規(guī)定一種法律后果、但同時對是否對此種后果做出決定行為賦予酌定權(quán)限的規(guī)定，以及完全賦權(quán)行政機關(guān)確定法律后果的規(guī)定(例如“行政機關(guān)可以采取必要措施”的表述)，[注]危險防范法中的警事一般性規(guī)定經(jīng)常會出現(xiàn)此種表述，例如Art.11 Bay PAG，§ 11 NgefAG，§ 14 NWOBG。構(gòu)成了其可能性的兩極。無論裁量決定自由的范圍有多么大，裁量規(guī)范的特殊性在于，其在法律后果方面是(部分)開放的。法律中的此種“開放地帶”的后果則為，行政行為并不完全由立法者決定，相反，行政機關(guān)——在各種各異的變種之中——被賦予了開放的行為選擇。就此類行為選擇的賦予而言，裁量規(guī)范具有授權(quán)屬性(delegatorischer Charakter)：基于個案合理性考量的必要性而導(dǎo)致的做出決定的不可能性，[注]同樣可能會出現(xiàn)這樣的情形：立法者能夠做出決定、但基于各種原因而不愿做出最終決定，行政機關(guān)因而負擔(dān)了做出決定的任務(wù)。此種情形不在本文的考慮范圍之內(nèi)。立法者在抽象—一般層面未做決定之處，決定的權(quán)限在具體層面轉(zhuǎn)移到行政機關(guān)手中。

(三)選擇裁量與決定裁量

對法律后果裁量造成的決定權(quán)限的轉(zhuǎn)移，人們進行了決定裁量(Entschlie?ungserm-essen)和選擇裁量(Aauswahlermessen)的細分，前者涉及“是否”介入，后者涉及如何介入。[注]Vgl.z.B.Wolff/Bachof/Stober(Fn.2)，§ 31 Rn.35：Maurer(Fn.1)，§ 7 Rn.7：Busch(Fn.2)，§ 40 Anm.7.2：Ule/Laubinger，Verwaltungsverfahrensrecht，4.Aufl.Rn.26; 專門就警察法和秩序法領(lǐng)域進行的區(qū)分，vgl.Rachor，Das Polizeihandeln，in：Lisken/Denninger(Hrsg.)，Handbuch des Polizei-und Ordnungsrecht，2.Aufl.1996，Rn.F 55：Schenke，Polizei-und Ordnungsrecht，in：Steiner(Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht，5.Aufl.1995，Rn.1167 ff。這一區(qū)分是有意義的，因為存在僅僅設(shè)定一個決定裁量(規(guī)定特定、但選擇做出的法律后果)的規(guī)范，也相對較少地存在僅設(shè)定一個選擇裁量的規(guī)范。在最經(jīng)常出現(xiàn)的二者相結(jié)合的情形中，這一區(qū)分就暴露了弱點。[注]考慮到《行政程序法》第36條向行政機關(guān)賦予的為非羈束決定設(shè)定附款的(裁量)權(quán)限，大部分這樣的情形可能表面上屬于純粹的決定裁量，但實際上是一種組合形態(tài)：《行政程序法》第36條列出的并分階排布的各種常見法律后果的可能性——當(dāng)然并非在所有的情形中均是如此——必須被歸入選擇裁量這一形式之中。盡管在此種情形中也能在觀念中保留此種區(qū)分，但這種區(qū)分在實踐中就不再有意義，因為如果不考慮具體的行動可能性，[注]G?tz的看法與之類似。他因而強調(diào)裁量決定的一體性。他指出，在“是否”和“如何”問題之外，“何時”問題也是裁量決定的一個重要構(gòu)成部分，而這一問題通常為人忽略，G?tz，Allgemeines Polizeit-und Ordnungsrecht，12.Aufl.1995，Rn.349。事實上關(guān)于“何時”問題的決定是行使裁量權(quán)的一個不可分割的要素，其在個案中可能會具有極為重要的意義。然而，只有鑒于被具體考慮的行動可能性，“何時”問題才能獲得有意義的解決。因而“何時”行動問題與“是否”和“如何”是密不可分的。G?tz的看法也是如此。選擇行動時間的自由本身并不是裁量規(guī)范決定性因素，否則實在行政法教義學(xué)賴以為基礎(chǔ)的羈束行政和裁量決定之間的界限就不存在了。人們必須承認的是，即便是在羈束行政的情形之中，行政機關(guān)在此方面也擁有一定的自主余地。人們無法對“是否”介入做出合理的正確決定。

就進行審查的法院的角度而言，這種情況在課予義務(wù)之訴(Verpflichtungsklage)中表現(xiàn)得最為明顯：如果法院做出一個課予義務(wù)判決，也就是說法院認定行政機關(guān)必須以特定方式采取行動，那么顯而易見的是，只有考慮到公民追求的“如何”介入，且排除一切其他行動可能性，才有可能做出關(guān)于“是否”介入的課予義務(wù)判決。如果法院做出一個確認判決，原則上為行政機關(guān)設(shè)定介入義務(wù)，但并未確認行政機關(guān)做出公民追求的具體的行政行為的義務(wù)。在表面上看，此種判決僅就“是否”介入，而未就“如何”介入做出決定。進一步的觀察則表明，即便在此情形中對于二者進行清楚區(qū)分也是不可行的：在駁回公民提起的義務(wù)訴請的同時認可行動的義務(wù)的前提為，其他的行動可能性已在法院的考察之中，且在其享有的審查密度的框架中，法院對這些其他行動可能性在“是否”介入方面的能力的評價不是負面的。即便是在撤銷之訴的情形中，其爭議對象僅為某一特定的行政行為，此種情況也是顯而易見的，特別是在合比例性的審查框架中，法院必須考慮是否存在更為溫和的替代性手段。

基于上述的思考，應(yīng)該同時可以看到，對行政機關(guān)行動自由所做的“是否”和“如何”裁量的區(qū)分問題以及司法審查問題已經(jīng)涉及裁量收縮問題。對此，下文還會做進一步的探討。

三、裁量收縮的概念、過程和種類

在前文中，裁量規(guī)范在法律后果方面的局部開放性，以及由此導(dǎo)致的決定權(quán)限向行政機關(guān)的轉(zhuǎn)移，被認為是裁量規(guī)范的主要特征，而裁量收縮現(xiàn)象的主要特點則為裁量規(guī)范原本賦予的個案自主余地的(至少部分地)消失。裁量收縮概念[注]在文獻和司法裁判中被使用的“裁量的收縮化”(Ermessensreduzierung)[Busch (Fn.2)，§ 40，Anm.10.3.2; Wolff/Bachof/Stober (Fn.2)，§ 31 Rn.55; Finkelnburg/Ortloff，?ffentliches Baurecht，Bd.II：Bauordnungsrecht，Nachbarschutz，Rechtsschutz，3.Aful.1994，S.215]或者“裁量限縮化”(Ermessensschrumpfung)[usch (Fn.2)，§ 40，Anm.10.3.2; Wolff/Bachof/Stober (Fn.2)，§ 31 Rn. 55; Stelkens，Das Verwaltungsverfahren，1991，Rn.452]概念在此被理解為同義語。的內(nèi)容因而是所有出現(xiàn)于個案中的立法者賦予的行政機關(guān)自主空間的窄化。

故而，在裁量收縮的情形中，規(guī)范針對不特定多數(shù)情形賦予的自主余地并非在抽象—一般的層面被收回。規(guī)范在個案中的適用是否會出現(xiàn)裁量收縮現(xiàn)象，對于規(guī)范本身設(shè)定的自主余地的范圍沒有影響：規(guī)范在所有情形中都是不變?nèi)缫坏摹Ｒ虼?，裁量收縮現(xiàn)象是由裁量規(guī)范之外的法律因素以及個案的特殊情況造成的。后者并不令人意外，因為裁量規(guī)范的目的正在于促成個案正義的實現(xiàn)。在引言中提到的矛盾——規(guī)范原本設(shè)定的自主空間似乎因裁量收縮而被收回——由此得到化解。被賦予的自主空間的收縮并非抽象—一般地針對不特定多數(shù)的個案，[注]A.A.Püttner，Allgemeines Verwaltungsrecht，7.Aufl.1995，S.54.相反，收縮僅基于一個特定個案的特殊情況和僅針對這一個案。[注]相關(guān)文獻一再強調(diào)此點，vgl.z.B.Sarnighausen，NJW 1993，S.1623，1625：Wolff/Bachof/Stober (Fn.2)，§ 31 Rn.55; Maurer (Fn.1)，§ 7 Rn.24; Gern，DVBL.1987，S.1194。

同時可以看到的是，司法裁判在某些情形中進行的具有普遍意義的法定裁量余地的限制，例如原本作為裁量規(guī)定的《聯(lián)邦建設(shè)法》第35條第2款被變通地解釋為羈束規(guī)定[注]BverwGE 18，247，250 f.; 25，161，162; Hoppel/Grotefels，?ffentliches Baurecht，1995，§ 8 Rn.78.對此持批評態(tài)度的，Ortloff，Ermessen in § 35II BauGB-Hat das Gesetz doch Recht?，NVwZ 1988，S.320 ff。關(guān)于《手工業(yè)法》第16條第3款的司法觀點與之相似，行政法院認為裁量在此情形中一般基于授權(quán)的目的收縮至零，例如VGH Kassel，NVwZ 1991，S.280。，以及借助目的裁量(intendiertes Ermessen)這一法學(xué)型構(gòu)(Rechtsfigur)實現(xiàn)的“可以—規(guī)定”轉(zhuǎn)換為“應(yīng)該—規(guī)定”[注]BverwGE 72，1，6; 91，82，90; BverwG，NVwZ 1987，S.601; BverwG，NJW 1987，S.1564，1565.這一司法觀點因其在職權(quán)上造成的廣泛實際影響而為多數(shù)意見批評，vgl.z.B.Maurer (Fn.1)，§ 7 Rn.12; Peine，Allgemeines Verwaltungsrecht，2.Aufl.1995，Rn.69; Stelkens，Die Rolle der Verwaltungsgerichte bei der Umsetzung der Verwaltungsverfahrensgesetz，NWVBL.1989，335，339; ders.(Fn.18)，Rn.396; ders.，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 39 Rn.26; Sacchs，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 40 Rn.15。關(guān)于目的裁量詳細的批判觀點，Volkmann，Das intendierte“ Verwaltungsermessen，D?V 1996，S.282 ff。的變通性解釋，不能歸入裁量收縮現(xiàn)象之中，[注]這種區(qū)分在學(xué)理上和裁判中并非總是得到遵循，vgl.etwa Di Fabio，VerwArch 86 (1995)，S.214，229，und OVG Koblenz，GewArch 1994，S.203，204。因為上述現(xiàn)象會不受個案的影響而直接觸及規(guī)范賦予的自主空間的范圍。

裁量收縮程度最強及其最重要和最令人感興趣的情形——尤其就審查的角度而言——是所謂的“裁量收縮至零”。在此情形之中，在無瑕疵裁量(ermessensfehlerfrei)的意義上，只有唯一的一種行動可能性是合法的，而其他的可能性均表現(xiàn)為有裁量瑕疵的。[注]Kopp (Fn.2)，§ 40 Rn.11; Sachs，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 40 Rn.32; Stelkens (Fn.18)，Rn.452; OVG Münster，NJW 1984，883; Wolff/Bachof/Stober (Fn.2)，§ 31 Rn.55.因此，裁量收縮至零的顯著特點是行政機關(guān)在個案中應(yīng)予做出決定的別無選擇性(Alternativenlosigkeit)。[注]Gerhardt關(guān)于此點的意見殊值贊同，Gerhardt，in; Schoch/Schmidt-A?mann/Pietzner (Hrsg.)，Verwaltungsgerichtsordnung (Losblatt)，1996，§ 114，Rn.27。由此，不再存在行政機關(guān)的自主決定，[注]學(xué)理上和司法中的主流觀點認為《行政程序法》第46條和《行政法院法》第113條所涉的情形為羈束決定，vgl.Kopp (Fn.2)，§ 46，Rn.31，m.w.N.; Ule/Laubinger (Fn.15)，§ 58 Rn.23，m.w.N.; Kopp，Verwaltungsgerichtsordnung，10.Aufl.1994，§ 113，Rn.86，m.w.N。盡管鑒于此種情形中出現(xiàn)的裁量的收縮此種觀點是令人信服的，但絕非理所當(dāng)然：假如就上述規(guī)范而言，在認定羈束決定和非羈束決定的時候以授權(quán)基礎(chǔ)為準(zhǔn)，那么必須看到，授權(quán)規(guī)范在抽象—一般的層面依然保有其作為裁量規(guī)范的屬性(持此見者，Meyer/Borgs-Maciejewski，Verwaltungsverfahrensgesetz，2.Aufl.1982，§ 40 Rn.7)。其自主決定的自由真實地收縮“至零”(auf Null)，而非“至一”(auf eins)[注]持此見者，Menger/Erichsen，H?chstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht，VerwArch 1967，179。，因為在只有一種合法的行動可能性的情形中，不是存在一種自主余地，而是沒有自主余地。[注]Menger/Erichsen錯誤地使用了“裁量收縮至一”的概念，Menger/Erichsen，a.a.O.收縮涉及的是裁量，而非剩余行動可能性的數(shù)目。在此種決定自由的完全喪失、而非部分窄化的情形中，使用“裁量收縮至零”的概念才是合適的。

那么，在什么樣的情形中會出現(xiàn)裁量收縮至零？為處理這一問題，必須首先回到?jīng)Q定裁量和選擇裁量的區(qū)分上來。如果一個規(guī)范僅僅賦予了決定裁量，那么行政機關(guān)在具體情形中應(yīng)該[注]Vgl.z.B.BVerwGE 54，54(中止妊娠許可令的做出); 61，105(居留許可的做出);BverwG，NJW 1990，S.1059(星期日營業(yè)禁令方面的特許);BVerwGE 95，15(關(guān)于承認某一教育機構(gòu)作為傳授事故地點急救措施和急救事物教學(xué)機構(gòu)的資質(zhì))。或者不得[注]Vgl.z.B.BVerwGE 59，112; 61，32; 62，215; 81，155(關(guān)于驅(qū)逐令的不合法性)。實現(xiàn)法律規(guī)定的法律后果之時，裁量便已收縮至零。如果規(guī)范表現(xiàn)為選擇裁量和決定裁量的組合形態(tài)，問題較為復(fù)雜。在此情形中，只有如前面所述那樣相互聯(lián)結(jié)的兩種自主余地均完全消失，人們才能言及裁量收縮至零。一方面鑒于決定裁量和選擇裁量的關(guān)聯(lián)，另一方面鑒于只存在一種行動可能性的情形中才得以認定裁量收縮至零的存在，人們有理由主張，在組合形態(tài)的情形中，對于認定裁量的完全限縮而言具有最終決定意義的是選擇裁量的消失。行政機關(guān)有義務(wù)介入、但依然可以自主決定手段[注]Vgl.z.B.BVerwGE 11，95，97; BverwGE，VerwRspr 20，S.588，589.的這種在學(xué)理上和裁判中通常被認為是裁量收縮至零的情形，雖然毫無疑問是裁量收縮的情形，但絕非裁量收縮至零的情形。[注]在學(xué)理上有人一攬子將把警察法上的介入義務(wù)認定為裁量收縮至零的情形，說明此種差異并沒有受到足夠的遵循，vgl.z.B.Ossenbühl (Fn.1)，§ 10 Rn.21 und Maurer (Fn.1)，§ 7 Rn.24。

四、裁量收縮的決定因素

在闡明裁量收縮的概念、過程和種類之后，應(yīng)予分析的具有根本性意義的問題則為，到底是什么因素導(dǎo)致了裁量的收縮。

(一)事實與法律因素的結(jié)合

前文的論述至少表明，個案的特殊情況對于認定裁量收縮具有(協(xié)同)決定性意義。然而，此種情況本身只是一種純粹的事實條件，不足以說明裁量收縮這一法律現(xiàn)象。超越了收縮了的裁量余地的決定是有裁量瑕疵的，因而是違法的。因此，同步出現(xiàn)的必然還有法律上的因素，其與個案情況的結(jié)合導(dǎo)致了法律賦予的行政裁量余地的收縮的必要性。

依據(jù)一個可回溯至聯(lián)邦行政法院相當(dāng)早的判例、[注]BVerwGE 11，95，97; ?hnlich BverwG，DVBL.1969，586.由此聯(lián)邦行政法院采納了民事法院在關(guān)于國家責(zé)任的司法裁判中業(yè)已確定的路線，vgl.RG，JW 1939，S.239，240; RGZ 162，273，275; BGH，VerwRspr 11，S.462; 14，S.830，831。且在學(xué)理上[注]G?tz (Anm.17)，Rn.354; Schoch，Grundf?lle zum Polizei-und Ordnungsrecht，JuS 1994，755，758; Schenke (Fn.15)，Rn.II 70; Maurer (Fn.1)，§ 7 Rn.24; Martens，Wandlungen im Recht der Gefahrenabwehr，D?V 1982，S.89，97 f.; Hoppe/Grotefels (Fn.21)，§ 15 Rn.88，§ 17 Rn.68; Finkelnburg/ Ortloff (Fn.18)，S.213.關(guān)于早期文獻的指引，Drews/Wacke/Vogel/Martens (Fn.3)，S.399。和司法裁判中[注]明確表述這一標(biāo)準(zhǔn)的，OVG Berlin，NJW 1980，S.2484; VG Berlin，NJW 1981，S.1748，1749; OVG Münster，NVwZ 1983，S.101，S.102; VGH Kassel，NJW 1984，S.2305。關(guān)于早期的司法裁判，Drews/Wacke/Vogel/Martens (Fn.3)，S.399。這一標(biāo)準(zhǔn)在某些判決中并未明確得到表述，但顯然是以其為依據(jù)的，OVG Münster，GewArch 1991，S.185; BayVGH，BayVBL.1991，S.759; VGH Mannheim，VBLBW 1992，S.103，104 und VBLBW 1992，S.148，149。獲得廣泛認可的觀點，在風(fēng)險防范領(lǐng)域中，[注]在其他領(lǐng)域中，可能應(yīng)該采用由其事項本身特性所決定的其他的標(biāo)準(zhǔn)。對此詳盡的論證，OVG Münster，NWVBL.1995，S.160，162(關(guān)于鐵路建設(shè)承包人土地占有提前指定的強制執(zhí)行的裁量收縮的例子)。但這只是極為罕見的情形。大多數(shù)風(fēng)險防范領(lǐng)域之外的情形都可以通過針對相關(guān)領(lǐng)域的特點、模仿這個標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展出來的標(biāo)準(zhǔn)得到解決，正如行政機關(guān)的自我約束的例子所展現(xiàn)的那樣。裁量收縮出現(xiàn)于嚴重威脅重要法益的情形中。[注]對局限于重要法益持不同意見的：OVG Berlin，NJW 1983，S.777，778(其所反對的裁判：VG Berlin，NJW 1981，S.1748，1749); Wilke (Fn.4)，S.831，834，838 ff。此外，在建設(shè)法的領(lǐng)域中有時也會采用要求較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)，下文對此有更為詳盡的論述。

這一表述隱含了前述對于出現(xiàn)裁量收縮具有決定性意義的事實和法律因素的結(jié)合。“嚴重的威脅”這一要件是指向各個案件的事實情況的；與之相對，“重要法益的威脅”則涉及法律因素。后一方面的問題還需進一步地研究：在教義學(xué)上，特別是結(jié)合行政法和憲法現(xiàn)有的教義學(xué)上的型構(gòu)，如何解釋主要是某些特定的法益在這一問題上是有決定意義的？它們分別是哪些法益？它們在何時如此重要，以至于能夠限制乃至剝奪行政機關(guān)的自主行動余地？

(二)決定性的法律因素

1.行政法的規(guī)范目的

在行政法教義學(xué)的層面上，就各個相關(guān)法律的目的所進行的目的論論證為此提供了一個參考因素，畢竟在行使裁量權(quán)的框架內(nèi)法律目的具有重要的引導(dǎo)功能(參見《行政程序法》第40條、《行政法院法》第114條)。就警察法上的干預(yù)授權(quán)的問題而言——如前所述，這一授權(quán)的行使經(jīng)常會出現(xiàn)裁量收縮問題——可以明確的是，通行觀點認為，此種授權(quán)通過指涉“保護公共安全”這一目的回溯至法益，更確切地說，回溯至那些由裁量規(guī)范之外的法律所保護的法益。就給付行政(Leistungsverwaltung)而言，裁量規(guī)范的目的一般也與涉法的益(rechtlichrelevante Güte)密切相關(guān)。在行政法的層面上因而可以明確的是，作為裁量收縮的法律因素的向各個法定目的關(guān)涉的法益的回溯基本上是與裁量決定的屬性相適應(yīng)的。當(dāng)然，在“特定——在警察法上的一般授權(quán)中甚至可能是所有的——法益在裁量決定的框架中一般而言具有一定作用”之外，這并沒有更多的說明作用。仍然沒有得到說明的是，哪些法益以什么方式導(dǎo)致了裁量的收縮。

2.憲法法益

前述表述以法益的重要性為準(zhǔn)繩。然而，這一要件并不明確，需要為法律上的標(biāo)準(zhǔn)所充實。法益的重要性的一個指征是其在法律層級(Rechtshierarchie)內(nèi)的位置。

(1)考量憲法法益的必要性

最為重要的法益是那些處于憲法法律層級之中的法益，因為依據(jù)《基本法》第20條第3款憲法規(guī)范具有最高效力，立法者、行政機關(guān)和司法機關(guān)均受其約束。[注]關(guān)于憲法至上原則，Starck，in：Starck/Weber (Hrsg.)，Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa，Bd.1，1986，S.11 ff.; 現(xiàn)在也載于ders.，Der demokratische Verfassungsstaat，S.33 ff.; Starck，Verfassung und Gesetz，in：ders.(Hrsg.)，Rangordnung der Gesetze，1995，S.29 ff。如果立法者——通過重要決定實現(xiàn)憲法規(guī)范的具體化的任務(wù)主要由其承擔(dān)——通過法律后果裁量的設(shè)置將針對具體個案的進一步的決定權(quán)限移交給行政機關(guān)，行政機關(guān)在其(裁量)決定行為中也應(yīng)遵守憲法。由此至少可以確定，在憲法規(guī)范之中得到保護的法益是重要的法益，在裁量決定之中應(yīng)得到重視，在可能的個案之中可能會造成裁量的收縮。[注]毫無疑問不可排除的是，被憲法以下的規(guī)范保護的法益在個案之中可能也是重要的。然而，此類法益大多都體現(xiàn)為憲法法益的具體化。關(guān)于憲法上的保護義務(wù)領(lǐng)域中憲法法益與一般法律法益之間的關(guān)系，vgl.Hain，Das Unterma?verbot in der Kontroverse，ZG 1996，S.75，77 f。其所反對的意見為Dietlein，Das Unterma?verbot，ZG 1995，131，136 ff。在憲法規(guī)定的層面上，特別是在基本權(quán)利規(guī)定的層面上，基于臆想的較低的“重要性”完全排除受特定憲法規(guī)范所保護的憲法法益作為裁量收縮的決定因素，以前面的論述來衡量是不正確的，因為憲法的至上性涉及所有憲法規(guī)范，它們均以相同的方式約束行政機關(guān)。

就基本權(quán)利而言，在影響行政決定的程度方面，充其量能夠根據(jù)各個限制保留(Schrankenvorbehalt)各異的設(shè)置進行區(qū)別對待。限制保留盡管主要是針對立法者的，但只要其中表達了對基本權(quán)利的價值的預(yù)先衡量，其在行政決定之中也應(yīng)予遵循，假如行政機關(guān)被賦予了自己的自主余地。然而，就個案的特殊情況而言，通過嚴格的限制保留對某一基本權(quán)利的優(yōu)待，并不必然會導(dǎo)致受到如此優(yōu)待的基本權(quán)利的優(yōu)先性，以及出現(xiàn)以此優(yōu)待本身為根據(jù)的裁量收縮。此外，基本權(quán)利可限制性的程度這一面向并不能在所有的情形中都能引出令人滿意的結(jié)果：例如，依據(jù)《基本法》第2條第3款，生命和身體的不可侵犯性的基本權(quán)利只被規(guī)定了簡易的限制保留，但其毫無疑問保護了一項特別重要的法益，[注]Vgl.BVerGE 49，24，53; ferner BVerGE 39，1，36; 88，203; Hermes，Das Grundrecht auf Schutz von Leben und Gesundheit，1987，passim.且依據(jù)通行的觀點絕對能夠為裁量收縮提供理由。一般而言，較之后續(xù)的基本權(quán)利，人的尊嚴保障應(yīng)該在更強的程度上得到遵循，畢竟依據(jù)《基本法》第79條第3款其效力是不得變更，且被通行觀點看作最高憲法法益。[注]Vgl.z.B.BVerfGE 5，85，204; 6，32，36，41; 32，98，108; 50，166，175; 54，341，357; 72，155，170; 75，369，380; 79，256，268; Hain，Rundfunkfreiheit und Rundfunkordnung，1993，S.59 f.; Jarass/Pieroth (Fn.8)，Art.1 Rn.2; Schlette，Kunstfreiheit contra Feiertagsschutz-ein Anwendungsfall der Lehre von den verfassungsimmanenten Schranken，JA 1996，955，957; Stern，Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland，Bd.III/1，1988，S.27.由于生命權(quán)作為“人之尊嚴的活力基礎(chǔ)”(vgl.BVerfGE 39，1，42; 49，24，53; Pieroth/Schlink，Staatsrecht II，11 Aufl.1995，Rn.428 )已被《基本法》第1條第1款第1句同時保護，上面提到的涉及生命權(quán)的問題也可以通過《基本法》第1條第1款第1句得到解決。通過這種方式，生命權(quán)的特殊意義能夠得到合理的照顧。

考慮到憲法至上性和由此決定的在進行裁量決定時必須遵守其規(guī)定的必要性，行政裁量的收縮總是不斷地且主要是以憲法規(guī)范的介入——特別是基本權(quán)利——為依據(jù)，[注]Vgl.etwa OVG Münster，DVBL.1992，S.1316 (Art.1 I GG); VGH Mannheim，NVwZ 1993，S.122.(Art.1 I GG); BVerwG，NJW 1979，S.561(Art.3 I GG); BVerwG，NJW 1990，S.1059 (Art.5 I GG); BVerwGE 95，15，19 f.(Art.12 I GG); BVerwGE 47，280，283 (Art.21 I，38 I GG).可能并不會令人感到意外。以憲法法益為基礎(chǔ)的裁量收縮因而展現(xiàn)了法律后果裁量的一個特點：在決定權(quán)限方面——為授權(quán)性所決定，裁量規(guī)范在法律和決定層級中下移了一個層次，而在法律上的決定標(biāo)準(zhǔn)方面升入一個較高的法律層級。

(2)憲法、特別是基本權(quán)利教義學(xué)上的接入點

1)憑借認定憲法法益的“重要性”和行政機關(guān)在決定行為中對其予以尊重的義務(wù)尚不足以完全解決裁量收縮問題。自此只是闡明了憲法對此問題具有意義，憲法保障的法益何時以及在什么程度上能夠?qū)е虏昧康氖湛s，仍待說明。此外，由于回溯憲法層面的無可回避性，這一問題也必然同時與憲法教義學(xué)問題，特別是基本權(quán)利教義學(xué)問題密切關(guān)聯(lián)。

在回答待解答問題之時，正如馬上將會展示的那樣，首先應(yīng)該進行如下區(qū)分：裁量收縮是指向一個(特定的)作為還是不作為。其原因在于，基本權(quán)利教義學(xué)存在防衛(wèi)權(quán)的、對抗國家行為的自由權(quán)的維度[注]其為基本權(quán)利的經(jīng)典功能，siehe BverfGE 7，198，204 f.; 50，290，337; Starck，Grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee，in：Isensee/Kirchhof(Hrsg.)，Handbuch des Staatsrechts，Bd.II，1987，§ 29 Rn.16 f; jetzt auch abgedruckt in：ders.，Der demokratische Verfassungsstaat，1995，S.161 ff.，168 f.; Starck，Die Verfassungsauslegung，in：Isensee/Kirchhof (Hrsg.)，Handbuch des Staatsrechts，Bd.VII，1992，§ 164 Rn.34，43 ff.，47。和所謂的基本權(quán)利上的保護義務(wù)的區(qū)分，后者為國家設(shè)定積極進行保護的義務(wù)[注]基本權(quán)利的這一維度近來得到較多的關(guān)注，vgl.insbes.Isensee，Das Grundrecht auf Sicherheit，1983; ders.，Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht，in：Isensee/Kirchhof(Hrsg.)，Handbuch des Staatsrechts，Bd.V，1992，§ 111; Robberts，Sicherheit als Menschenrecht，1987; Hermes (Fn.40); E.Klein，Grundrechtliche Schutzpflichten des Staates，NJW 1989，1633; Dietlein，Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten，1992; H.H.Klein，Die grundrechtliche Schutzpflicht，DVBL.1994，489; Starck，Grundrechtliche Schutzpflichten，in：ders.，Praxis der Verfassungsauslegung，1994，S.46 ff.; Unruh，Zur Dogmatik der grundrechtlichen Schutzpflichten，1996，均含有眾多范圍廣泛的司法裁判的指引。近來，因嘗試通過“不足禁令”這一法學(xué)型構(gòu)對審查的密度進行明晰化，聯(lián)邦憲法法院的第二次墮胎判決(BVerfGE 88，203，254 f.)尤為值得關(guān)注。。然而，基本權(quán)利是否以及在什么程度上含有——在可能的情形中個人得以訴求的——保護義務(wù)依然是一個聚訟紛紜的問題。[注]Starck對此持批判意見，Starck (Fn.44)，S.46 ff。根據(jù)這一區(qū)分，防衛(wèi)權(quán)意義上的基本權(quán)利毫無疑問可以作為裁量收縮至行政機關(guān)的不行為[注]Vgl.etwa BVerwGE 59，112; 62，115，關(guān)于因《基本法》第2條第1款而不采取驅(qū)逐措施。有疑問的是，《基本法》第6條第1款能否阻止對已婚外國人的驅(qū)逐(關(guān)于此類案件，vgl. BverwGE 61，32，34; 81，155，162)。如果此間涉及的不是《基本法》第6條第1款中明確提到的保護功能，而是防衛(wèi)維度，那么驅(qū)逐就表現(xiàn)為一個干預(yù)(Eingriff)；vgl.dazu E.M.v.Münch，in：v.Münch/ Kunig (Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar，Bd.1，4.Aufl.1992，Art.6 Rn.12。——此時方出現(xiàn)收縮至零——或者收縮至不為特定行為的基礎(chǔ)；相反，裁量收縮至(特定的)作為只能由憲法上的保護義務(wù)導(dǎo)致，然而裁量于此并不必然收縮至零。盡管在很多情形中，從保護義務(wù)之中可以導(dǎo)出行政機關(guān)的作為義務(wù)，但依然存在履行保護義務(wù)的多種行動可能性。聯(lián)邦憲法法院曾多次——涉及立法者的保護義務(wù)——強調(diào)后一點。[注]Vgl.nur BVerfGE 39，1，44; 46，160，164; 56，54，80 ff.; 88，203，254.作為其例外情形，在文獻中有關(guān)于立法者基于《基本法》第2條第2款第1句而被課予的一個義務(wù)——將腦死亡標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為法定死亡標(biāo)準(zhǔn)——的討論。Vgl.Klinge，Todesbegriff，Totenschutz und Verfassung，1996，S.183 ff.，insbes.S.191.這意味著立法者在“是否”和“如何”兩個方面均受到約束。如果立法者通過法律后果裁量的賦予將部分自身的行動自主空間移交給行政機關(guān)，且行政機關(guān)在此自主空間之內(nèi)的決定行為必須受到與立法者所遵守的同樣的憲法標(biāo)準(zhǔn)的衡量，那么可以認為，即便適用此種憲法標(biāo)準(zhǔn)于行政機關(guān)的個案之中，原則上依然留有行動的——盡管是因決定和審查的較多的具體入手點而較小的——自主空間，此自主空間僅極為例外地因極為特殊的個案情況基于裁量收縮而消失。根據(jù)這一層考慮在此可以指出，必須嚴格對待裁量收縮這一法學(xué)型構(gòu)，特別是其收縮至零的情形。

2)人們可能會產(chǎn)生這樣一種印象：對裁量因保護義務(wù)而收縮至行為與裁量因防衛(wèi)權(quán)而收縮至不作為所做的區(qū)分實際上并無意義。進一步而言，假如裁量收縮的成立僅僅取決于從憲法之中提煉的法益，那么相關(guān)憲法規(guī)范以什么樣的特殊的功能保護相關(guān)法益是一個沒有意義的問題，只要援引作為憲法規(guī)范的客觀法內(nèi)容( objektiv-rechtlicher Gehalt)且為其所保護的法益便已足夠，憲法法益基于《基本法》第1條第3款、第20條第3款在此種屬性上對整個法秩序均有約束力。針對此種觀點，人們可以從兩個方面提出質(zhì)疑：

a.此種觀點首先會導(dǎo)致法律救濟上的問題。如此一來，如同學(xué)界中一部分觀點所認為的那樣，對于個人行政訴訟法律救濟必要的主觀法成分(subjektiv-rechtliche Komponent)(參見《行政法院法》第42條第2款)必須[注]Vgl.insbes.Pietzcker，JuS 1982，106，108 f; Dietlein，DVBL.1991，686，689，關(guān)于風(fēng)險防范法的一般條款。存在于普通法上的裁量規(guī)范本身。根據(jù)在主流觀點看來在此問題上具有決定性意義的保護規(guī)范理論(Schutznormtheorie)[注]Vgl.dazu nur Hufen，Verwaltungsproze?recht，2.Aufl.1996，§ 14 Rn.94 ff.; Kopp (Fn.26)，§ 42 Rn.48 ff.; Sachs，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 40 Rn.72; Wolff/Bachof/Stober (Fn.2)，§ 43 Rn.12，jeweils m.w.N.，單個裁量規(guī)范本身——或者在某些情形中通過結(jié)合《行政程序法》第40條——能否被解釋為主觀法的規(guī)范，是存在很多疑問的。[注]人們在這一點上承認，并非所有裁量規(guī)范都向個人提供主觀的無瑕疵的裁量權(quán)行使請求權(quán)，只有裁量規(guī)范的解釋表明其也是服務(wù)于具體到個人的利益的，才能認為存在此種請求權(quán)。Vgl.Maurer (Fn.1)，§ 8 Rn.15; Sachs，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 40 Rn.78 ff.，m.w.N.; Pietzcker，JuS 1982，106，108 ff.; Busch (Fn.2)，§ 40 Anm.10.2 m.w.N。例如以“公共安全”為準(zhǔn)繩的警察法上的一般授權(quán)本身——也就是說不援引該規(guī)范之外的具體到個人的法益——并不能被解釋為主觀法規(guī)范。[注]So aber Dietlein，DVBL.1991，685，689.此外，如前文所述，抽象—一般的裁量規(guī)范本身統(tǒng)一地為所有情形授予同樣的自主余地。這一層認識不支持裁量收縮的成立僅依據(jù)裁量規(guī)范本身而無需援引裁量規(guī)范之外的具體到個人的法益的觀點，同時也使得裁量規(guī)范作為能夠引起裁量收縮的請求權(quán)基礎(chǔ)的功能令人生疑，即便個別裁量規(guī)范本身可能具有主觀法屬性。因此從根本上講，只有與諸如基本權(quán)利那樣的主觀法規(guī)范相結(jié)合，裁量規(guī)范才有可能成為行政法上的請求權(quán)基礎(chǔ)。

僅僅援引客觀法內(nèi)容——這在防衛(wèi)權(quán)的維度上是毫無必要的，但就保護義務(wù)的維度而言似乎是有吸引力的——也會使依據(jù)《聯(lián)邦憲法法院法》第93條第1款第4a項和《聯(lián)邦憲法法院法》第13條第8a項、第90條以下提起憲法訴愿的應(yīng)予許可性的論證變得困難。盡管聯(lián)邦憲法法院認為客觀法內(nèi)容奠定的保護義務(wù)與公民要求保護的主觀權(quán)利相應(yīng)，[注]Vgl.BVerfGE 49，89，141 f; 53，30，57; 56，54，73 m.w.N.; 77，180，214; 77，381，402 f; 79，174，201 f.; siehe auch Isensee (Fn.44)，§ 111 Rn.8.但Starck認為這樣的觀點缺乏有力的論證，因為正如該法院自身就此指出的那樣，[注]Dazu bereits deutlich BVerfGE 7，198，LS 1.; 50，290，337，在這些判決中，防衛(wèi)維度的優(yōu)先性得到了強調(diào)；vgl.auch Hain (Fn.41)，S.68 ff。作為個人權(quán)利的基本權(quán)利的首要意義在于防衛(wèi)國家的干預(yù)。[注]Starck (Fn.44)，S.46，64，71.

b.另外一種因素也不利于此種消弭保護面向和防衛(wèi)面向之分的對基本權(quán)利的客觀法上的憲法法益的提煉：正如業(yè)已點出的那樣，為論證裁量的收縮，僅從憲法之中提煉法益，而不考慮保護這些法益的憲法規(guī)范的特殊功能，是行不通的。在進行裁量決定之時，如果必須回溯至憲法層面，那么各個對某種法益進行規(guī)制的憲法目的也必須得到尊重，否則就會有可能違背制定憲法規(guī)范之時所追求的目的。

因此可以堅定地認為，在通過援引憲法規(guī)范推導(dǎo)裁量收縮至不作為和收縮至作為方面，防衛(wèi)功能和保護功能之間的區(qū)分是有意義的。

3)出于周全性的考慮有必要最后提到的是，行政裁量的窄化也可能由平等權(quán)的規(guī)范性面相造成。學(xué)理上和司法裁判中長久以來討論的行政機關(guān)的自我約束的情形就屬于此類。[注]詳見下文論述。

五、裁量“是否”及“如何”收縮

基于前面論述的憲法和行政法的交叉現(xiàn)象，現(xiàn)在有必要在行政裁量收縮的出現(xiàn)及其范圍問題上對憲法教義學(xué)和行政法教義學(xué)進行同步化處理。在此必須特別留意的是，這一問題與權(quán)力分立領(lǐng)域中的司法審查密度問題是密切關(guān)聯(lián)的。[注]就裁量問題泛泛地強調(diào)此點的，Pieroth/Keimm，JuS 1995，780; Starck (Fn.1)，S.16; Schlette (Fn.9)，S.111。下面的論述一方面以業(yè)已闡述的憲法和行政法的關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，另一方面以憲法上尊重和保護義務(wù)之間的區(qū)分以及裁量收縮至作為和裁量收縮至不作為之間的區(qū)分為基礎(chǔ)。

以此為基礎(chǔ)，一個因防衛(wèi)權(quán)潛在的有利于相對人的作用而使行政機關(guān)負擔(dān)不作為義務(wù)或者不得采取特定措施的義務(wù)的裁量收縮(至零)，僅當(dāng)行政機關(guān)的行為違反了受到廣泛認可的作為審查國家權(quán)力干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)的廣義的比例原則[注]Dechsling，Das Verh?ltnism??igkeitsgebot，1989; Hirschberg，Der Grundsatz der Verh?ltnism??igkeit，G?ttingen 1981; Hain (Fn.41)，S.75 ff.; Herzog，in：Maunz/Dürig，Grundgesetz，Bd.2，Art.20，Abschn.VII，Rn.71 ff.; Lerche，übermass und Verfassungsrecht，1961; Starck，in：v.Mangoldt/Klein，Grundgesetz，3.Aufl.1985，Bd.1，Art.1 Rn.178 ff.之時，才能被認為成立。因此，前文業(yè)已介紹的在學(xué)理上和司法裁判中關(guān)于風(fēng)險防范法的廣被適用的表述[注]盡管這個表述是針對“介入義務(wù)”這一問題發(fā)展出來的，但亦可適用于此處討論的情形。意義上的能夠引起裁量收縮的對憲法法益“嚴重的威脅”成立的前提為，當(dāng)一個(特定的)行為從比例原則的角度上看是過度的。

一個因憲法上的保護義務(wù)而迫使行政機關(guān)作為或者采取特定作為可能性的裁量收縮(至零)成立的前提為，若不如此行動憲法上的保護義務(wù)便無法履行。在第二次墮胎判決[注]BVerfGE 88，203，254 f; 針對這一判決的批判意見，vgl.Starck，Der verfassungsrechtliche Schutz des ungeborenen Lebens，in：ders.，Praxis der Verfassungsauslegung，S.85 ff。之中，為厘定立法者的憲法上的——確切地說基本權(quán)利上的——保護義務(wù)的范圍，聯(lián)邦憲法法院在這個問題上采納了首先在學(xué)界中出現(xiàn)[注]Canaris，Grundrechte und Privatrecht，AcP 184 (1984)，S.202，228; ders.，Grundrechtswirkungen und Verh?ltnism??igkeitsprinzip in der richterlichen Anwendung und Fortbildung des Privatrechts，JuS 1989，161 (163 f.); Isensee (Fn.44)，§ 111，Rn.165; G?tz，Innere Sicherheit，in：Isensee/Kirchhof(Hrsg.)，HdStR，Bd.III，Heidelberg 1988，§ 79，Rn.30 f.; H.H.Klein，DVBL.1994，489 (495).的“不足禁令(Unterma?verbot)”這一型構(gòu)。依據(jù)該院的論述，立法者有義務(wù)提供合理且本身有效的保護。如果不欲違反不足禁令，保護措施的設(shè)置必須滿足最低限度的要求。根據(jù)前面已經(jīng)得出的結(jié)論，[注]參見本文第四(二)部分。這一關(guān)于立法者的保護義務(wù)及其由此產(chǎn)生的行動義務(wù)的論述也適用于行政機關(guān)。與之相應(yīng)，在保護義務(wù)的情形中，對憲法法益嚴重的威脅成立的前提為，行政機關(guān)不采取(特定)行動便不足以滿足最低限度的對憲法法益的保障。采用最低限度標(biāo)注符合嚴格對待裁量收縮這一法學(xué)型構(gòu)的要求。

下面將會進一步闡明這一觀點，并在接下來也會深入討論平等權(quán)角度上的問題。

(一)保護的角度

聯(lián)邦憲法法院針對保護義務(wù)依據(jù)不足禁令提出了本文使用的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，就此需要特別指出的是，在最經(jīng)常出現(xiàn)的尊重義務(wù)和保護義務(wù)的沖突情形中[注]如果一個公民的保護請求權(quán)與另一個公民的防衛(wèi)請求權(quán)陷入緊張關(guān)系，就會產(chǎn)生此種沖突。當(dāng)然可能也存在履行保護義務(wù)并不必然干預(yù)第三人的權(quán)利的情形。關(guān)于不足禁令在此類情形中的意義，vgl.Hain，ZG 1996，75，82。，不足禁令并不具備獨立的教義學(xué)上的功能。這一點在學(xué)理上已經(jīng)獲得認可。[注]Starck (Fn.44)，S.46 (81 f.)，85 (88 f); Hain，Der Gesetzgeber in der Klemme zwischen überma?-und Unterma?verbot?，DVBL.1993，982，983 f; ders.，ZG 1996，75; Unruh (Fn.44)，S.83 ff; Stern，Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland，Bd.III/2，1994，S.84 III 10，關(guān)于合宜性(Geeignetheit)標(biāo)準(zhǔn)，Schlette，Die Verfassungswidrigkeit des Ozon-Gesetzes，JZ 1996，327 (333)。在個案中，兩種相互沖突的義務(wù)的范圍問題事實上是通過廣義的比例原則確定的，該原則從干預(yù)的角度上表現(xiàn)為過分禁令，從保護的角度上表現(xiàn)為不足禁令。此外還可以看到，沖突情形之中的裁量收縮問題必然是在尊重義務(wù)和保護義務(wù)之間進行權(quán)衡的問題。

然而，不足禁令的獨立的教義學(xué)功能的缺乏及其從屬于廣義比例原則的屬性并不能使憲法司法對最低限度保護意義上的保護義務(wù)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)的表述變得無的放矢。需要討論的是，最低限度何時未能滿足？對個案特殊情況的考察于此并無作用，處理這一問題需要規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。如果在教義學(xué)的層面上能夠找出一個統(tǒng)一的尺度，鑒于各種具體的實際情況，能夠據(jù)此尺度判斷是否存在行政機關(guān)的不作為(或者不為特定的行為)導(dǎo)致的不能滿足最低限度的保護意義上的憲法法益的“嚴重威脅”，那將會帶來極大的便利。

然而，人們只能從含有保護義務(wù)的規(guī)范之中找到規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。如果在基本權(quán)利規(guī)范之中尋找規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，問題顯得較為復(fù)雜，因為人們從各個基本權(quán)利中找到的標(biāo)準(zhǔn)可能是互有差異的。考慮如下問題對此可能是有助益的：人的尊嚴是所有基本權(quán)利共同的核心，[注]Vgl.n?her Dürig，Der Grundrechtsschutz von der Menschenwürde，A?R 81 (1956)，S.117，121 ff.; Hain (Fn.41)，S.48 ff.，m.w.N.Siehe auch Unruh (Fn.44)，S.35.人的尊嚴條款實質(zhì)上對人的自由和平等提供了全面的根本性保護，[注]BVerfGE 5，85，205; Dürig，in：Maunz/Dürig，GG，Bd.1 Art.1 Rn.10 ff.，18; Art.3 Rn.3 ff.; Stern，Menschenwürde als Wurzel der Menschen-und Grundrechte，F(xiàn)estschrift für Hans Ulrich Scupin，1983，S.627，640 f; Starck (Fn.57)，Art.1 Rn.7; Hain (Fn.41)，S.60 ff.m.w.N.《基本法》第1條第1款第2句第2項明確規(guī)定了相關(guān)保護義務(wù)。從中可以找出一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：就個案的情況而言，如果行政機關(guān)不作為或者不為特定行為會導(dǎo)致基本權(quán)利的人的尊嚴之核受到損害，那么就存在收縮行政機關(guān)的裁量余地、迫使其(或以特定方式)介入的、不滿足最低保護限度意義上的“嚴重威脅”。

然而有疑問的是，此種繞回基本權(quán)利上的人的尊嚴保護義務(wù)的(曲折)方法是否有必要。這一問題的回答取決于基本權(quán)利到底是否含有保護義務(wù)。如果人們認為，保護義務(wù)只存在于客觀法內(nèi)容的層面，正如業(yè)已論述的那樣[注]參見本文第四(二)2.(2)2)部分。，那么以主張裁量收縮至介入為目的的憲法訴愿的主觀資格和個人依據(jù)《行政法院法》第42條第2款的主觀起訴資格均無法成立。人們甚至認為，除了《基本法》第6條第1款、第6款明確規(guī)定的幾種例外情形，基本權(quán)利根本不含有——甚至是客觀法意義上的——保護義務(wù)，其中僅僅存在防衛(wèi)權(quán)。[注]也有人在學(xué)理上嘗試將保護義務(wù)處理為主觀防衛(wèi)權(quán)的一個子集，Murswiek，Die Staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik，1985，S.107 ff.; Schwabe，Probleme der Grundrechtsdogmatik，1977，S.213 ff.; 持反對意見的，Starck (Fn.44)，S.46，73 f。這些觀點的依據(jù)為基本權(quán)利規(guī)范的生成歷史、字面意思和實證法體系。[注]Starck令人信服地闡明了這一點，但并未認可本文提到的從純防衛(wèi)權(quán)解釋之中導(dǎo)出的結(jié)論，Starck (Fn.44)，S.46，74。關(guān)于議會委員會的規(guī)制目的，Hermann v.Mangoldts，Abschnitt I，Die Grundrechte，in：Schriftlicher Bericht zum Entwurf des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland，Anlage zum stenographischen Bericht der 9.Sitzung des Parlamentarischen Rates am 6.Mai 1949，Bonn 1949，S.5 f.Siehe auch Hain (Fn.41)，S.63 f。因此，裁量收縮至介入不能直接以基本權(quán)利為依據(jù)。相反，具體到個人的法益一般而言只能以《基本法》第1條第1款第2句第2項為依據(jù)，畢竟此處明確地規(guī)定了“保護”。[注]在這里必須指出的是，援引人的尊嚴并不會因其在各種形式的自由和平等上的廣泛的事項范圍而使保護義務(wù)在事項上的覆蓋范圍受到限制，這一援引僅涉及審查密度。這種以人的尊嚴為依據(jù)的做法也能解決行政訴訟的起訴資格和憲法訴愿資格問題，因為主流意見認為人的尊嚴條款含有主觀權(quán)利。[注]Starck (Fn.57)，Art.1 Rn.18; Zippelius (Drittbearb.)，in：Bonner Kommentar，Art.1 Abs.1 u.2 Rn.24 ff.; Klinge (Fn.47)，S.217 m.w.N.; a.A.Dürig，A?R 81(1956) S.117，119.將人的尊嚴作為裁量收縮的決定性因素的原因還在于，《基本法》79條第3款強調(diào)人的尊嚴在現(xiàn)行憲法秩序的框架之中是不得侵犯的，其要求在任何情形中——基于《基本法》第20條第3款在所有行政決定之中——都必須得到遵守。

(二)防衛(wèi)的角度

基于保護義務(wù)的裁量收縮的情形應(yīng)該直接援引人的尊嚴，基于防衛(wèi)角度的卻并非如此。防衛(wèi)權(quán)本身就能為裁量收縮至不作為(或者不采取特定措施)提供法律基礎(chǔ)，且比例原則是與之相應(yīng)的審查尺度。因而防衛(wèi)權(quán)的情形及其法律基礎(chǔ)與保護的情形有很大區(qū)別。

就裁量收縮的范圍而言，這里也應(yīng)該注意到，《基本法》第2條以下的自由權(quán)是從人的尊嚴條款派生出來的——除了個別明確規(guī)定的例外(例如《基本法》第6條第4款)，且是以尊重義務(wù)(《基本法》第1條第1款第2句第1項)為基礎(chǔ)而實證化的。由此可以看出，“顯著的威脅”問題在此種情形中也可以依據(jù)基本權(quán)利的人的尊嚴核心標(biāo)準(zhǔn)解決。因此，裁量收縮在防衛(wèi)的情形中成立的前提原則上為，若非如此便不足以滿足人的尊嚴為防衛(wèi)權(quán)的保障設(shè)定的最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。如此一來，比例原則作為過分禁令在防衛(wèi)的角度上發(fā)揮著保障達到前述最低限度的作用。如果制憲者或者修憲者為個別基本權(quán)利較之所有基本權(quán)利共同的根源——人的尊嚴——進行了更為細致的規(guī)范性安排，在很多特殊的基本權(quán)利之中均應(yīng)認可這一點，尤其是那些具有嚴格的法律保留規(guī)定的，在解釋相關(guān)基本權(quán)利的規(guī)定時可能會存在較大的限制，這些限制往往會更多地造成裁量收縮的出現(xiàn)。[注]例如由風(fēng)險防范法上的一般授權(quán)賦予的裁量余地被《基本法》第13條——尤其被其第3款規(guī)定嚴格的保留——造成的顯著的收縮的表現(xiàn)為，會對住房的不可侵犯性造成干預(yù)的風(fēng)險防范措施只在極為嚴格的條件下才是被許可的。在制定關(guān)于進入和搜查住房的風(fēng)險防范法上的一般授權(quán)的過程中，這一點應(yīng)該得到重視。從中可以看出，在保護和尊重義務(wù)處于沖突關(guān)系的情況中，可能會出現(xiàn)不對稱的現(xiàn)象。這種可能性本身便已使得基于保護義務(wù)的裁量收縮至作為和基于防衛(wèi)權(quán)的裁量收縮至不作為之間的區(qū)別必須得到堅守。

(三)平等的角度

平等權(quán)角度下的裁量收縮的切入點是先前的一個行為或者不作為(尤其是業(yè)已存在的合法的行政實踐做法[注]較新的相關(guān)判決，vgl.BVerwGE 91，135，137 f.; BVerwG，NJW 1989，S.1446，1447; VGH Mannheim，NVwZ 1987，S.253，254; OVG Münster，NJW S.1990，1684; VGH Mannheim，NVwZ 1991，S.1199。以及指引此種實踐的行政規(guī)定[注]Vgl.bereits BVerwGE 34，278，280f.; 35，159; 較新的判決，BVerwG，BayVBL.1988，S.25; BVerwG，DVBL.1995，S.627; OVG Münster，NWVBL.1990，S.128; weitere Nachweise bei Kopp (Fn.2)，§ 40 Rn.26 und Redeker/v.Oertzen，Verwaltungsgerichtsordnung，11.Aufl.1994，§ 42 Rn.149; 專門針對風(fēng)險防范法的，vgl.Drews/Wacke/Vogel/Martens (Fn.3)，S.393 ff。)，因而人們一般將此現(xiàn)象稱為行政機關(guān)的自我約束。[注]Vgl.z.B.Di Fabio，VerwArch 86 (1995)，215，223 f.; Maurer (Fn.1)，§ 7 Rdnr.235，§ 11 Rdnr.51，65，§ 24 Rdnr.21 f.; Kopp (Fn.2)，§ 40 Rn.95; Busch (Fn.2)，§ 40 Anm.9.5.1ff.; Ossenbühl (Fn.1)，§ 10 Rn.20 Redeker/Oertzen (Fn.73)，§ 42 Rdnr.149; Sachs，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 40 Rn.55; 專門針對風(fēng)險防范法的，vgl.Drews/Wacke/Vogel/Martens (Fn.3)，S.385 ff.(包含對較早文獻的指引)Wilke就這一點所言的“基于不正當(dāng)?shù)南麡O性的裁量收縮”有失偏狹，他忽略了裁量收縮至不作為這一方面。平等權(quán)的規(guī)范性意涵既可以導(dǎo)致裁量收縮至行為，也能導(dǎo)致其收縮至不作為。在這一點上，此處的裁量收縮的情形也可以進行與自由權(quán)方面的防衛(wèi)的情形和保護的情形之間的區(qū)分相類似的區(qū)分，盡管防衛(wèi)權(quán)和保護義務(wù)與平等原則在出發(fā)點上存在差異。[注]防衛(wèi)權(quán)和保護義務(wù)通常是在相互對立的法益的緊張關(guān)系中被激活，而平等原則涉及的是有可比性的兩種法律地位之間的關(guān)系。

依傳統(tǒng)的觀點，平等原則中含有“本質(zhì)上相同的不得恣意地不同對待，或者本質(zhì)上不同的不得恣意地同樣對待”的禁令[注]Vgl.BverfGE 4，144，155; 27，364，371 f.; 78，104，121; Gubelt，in：v.Münch/Kunig，GG，Bd.1，4.Aufl.1992，Art.3 Rn.11，m.w.N.因這一表述的不確定性而持批評意見的，Starck (Fn.57)，Art.3 Rn.11; W.B?ckenf?rde，Der allgemeine Gleichheitssatz und die Aufgabe des Richters，1957，S.49 ff。。聯(lián)邦憲法法院第一庭于1980年提出了所謂的“新表述”(neue Formel)，依據(jù)這一表述，如果與其他規(guī)范相對人相比，一個規(guī)范相對人群體受到了不同的對待，但二者之間存在的差異的種類或者差異的重要性不足以為區(qū)別對待提供正當(dāng)化理由，那么就違反了《基本法》第3條第1款。[注]BVerfGE 55，72，82; 此裁判意見此后得到一再確認，vgl.etwa BverfGE 67，231，236; 74，203，217; 82，60，86; 85，238，244.含有大量新近裁判指引的，Koenig，Die gesetzgeberische Bindung an den allgemeinen Gleichheitssatz-Eine Darstellung des Prüfungsaufbaus zur Rechtssetzungsgleichheit，JuS 1995，313，315。該院第二庭于1995年也采納了這一“新表述”。[注]BVerfGE 92，277，318.這個判決表明“新表述”得到完全的貫徹，vgl.Schmitz，Verfassungsrechtsprechung; Bundesrepublik Deutschland，1995，European Review of Public Law.Vol.8 (1996)，Nr.4。針對此種新的裁判意見，相關(guān)文獻提出了“審查密度強化”的說法。[注]例如Gubelt (Fn.76)，Art.3 Rn.14，m.w.N。

就這一問題，本文既不可能也無必要深入探究：毫無疑問，先前的行為原則上能夠約束行政機關(guān)。但同樣可能的是，盡管具備很多相似性，新的案情可能在特定重要細節(jié)上存在自身特點，因而行政機關(guān)可以據(jù)此采取其他反應(yīng)措施。這表明，案情的可比性或者不同性——行政機關(guān)的行為是否會導(dǎo)致自我約束正是以之為基礎(chǔ)的——問題是決定性的，而且這一問題的判斷含有評價性的因素。[注]關(guān)于這一問題，vgl.Starck (Fn.57)，Art.3 Rn.12 ff。針對此種評價進行的司法審查，前面業(yè)已指出的人的尊嚴與基本權(quán)利之間的關(guān)聯(lián)——特別是與平等原則的關(guān)聯(lián)[注]參見本文第五(一)部分?！軌蛱峁┙鉀Q問題的依據(jù)。依據(jù)這一關(guān)聯(lián)可以認為，以平等原則為依據(jù)的裁量收縮成立的前提為，若非如此人的尊嚴條款針對平等對待或者不平等對待在實質(zhì)的理由方面設(shè)定的最低限度的要求便無法滿足。[注]就《基本法》第3條第3款意義上的特殊的平等規(guī)范而言，包含于這一規(guī)定之中的歧視禁令已經(jīng)表現(xiàn)為鑒于人的尊嚴必須保證的最低限度的平等的進一步規(guī)定。由于這一歧視禁令強制性地規(guī)定了必須保障的最低限度的平等，其適用會自動引起裁量的收縮。然而，性別歧視禁令并不針對那些對于解決問題必須采取的區(qū)別對待，有些問題就其性質(zhì)而言可能僅僅出現(xiàn)于男性或者僅僅出現(xiàn)于女性。

六、結(jié)論：作為認定裁量收縮之尺度的最低限度標(biāo)準(zhǔn)

(一)最低限度標(biāo)準(zhǔn)在個案中的運用

正如前文所述，必須嚴格對待裁量收縮(至零)這一型構(gòu)。原則上而言，以(主觀法上的)憲法規(guī)范為依據(jù)的(完全的)裁量窄化成立的前提為，若無行政機關(guān)的(特定的)作為或者不作為，為相關(guān)憲法規(guī)范所保護的法益得不到最低限度的保護。而不滿足最低限度標(biāo)準(zhǔn)的前提為，人的尊嚴在保護義務(wù)的情形中被侵犯，或者基本權(quán)利的尊嚴核心在防衛(wèi)的情形中被侵犯。

是否存在不滿足最低限度要求的情形，只能根據(jù)個案的情況判斷。個案的實際情況于此有意義，是由裁量決定促成個案正義實現(xiàn)的性質(zhì)決定的。[注]參見本文第二(一)部分。人們也承認，只能根據(jù)具體情境確定人的尊嚴對于法律決定意味著何種要求。[注]BVerfGE 30，1，25; BVerfG NJW 3315; Kunig，in：Münch/Kunig，GG，Bd.1，Art.1，Rdnr.22; H?fling，in：Sachs，GG，Art.1，Rdnr.12; Klinge (Fn.47)，S.221 f.m.w.N.然而，最低限度標(biāo)準(zhǔn)及其與人的尊嚴的結(jié)合至少能夠為個案中關(guān)于裁量收縮的決定提供一個指導(dǎo)思想。遵循這一指導(dǎo)思想不僅能夠保障個案中行政決定和司法決定的一貫性，也能夠在職權(quán)法的角度上確保行政機關(guān)的自主余地不被程度過強的司法審查壓縮。[注]眾所周知的是，關(guān)于裁量收縮的司法審查范圍過廣。針對裁量收縮的認定，Sachs，in：Stelkens/Bonk (Fn.1)，§ 40 Rn.32; Stelkens (Fn.18)，Rn.452。下面將在幾個方面點明，最低限度標(biāo)準(zhǔn)對于個案都能提出何種要求。

應(yīng)予保障最低限度的自由、平等以及原則上為人的尊嚴所保護的自由、平等的物理上的、實質(zhì)上的前提條件是否要求裁量收縮至(特定的)行為或者不作為，取決于如無(特定的)作為或者不作為上述法律地位在個案中會受到多強的損害。如果損害如此之強，以至于對所涉憲法法益的損害本身就應(yīng)被視為對最低限度要求的違反，那么僅基于此點即可認定裁量收縮的存在。[注]例如，如果正在進行的暴力行為對受害人造成了現(xiàn)時的生命危險，警察必須介入。

在此種不滿足最低限度標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)的事前階段，可能存在違反憲法要求的最低限度的威脅，這也可能會導(dǎo)致裁量收縮。因即將出現(xiàn)的不滿足最低限度標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，一個對憲法法益較輕的損害就有可能強迫行政機關(guān)作為或者不作為，假如不存在或者僅存在以對立性法益為依據(jù)的較弱的理由。[注]反之可見：在沖突情形中，對憲法法益的損害越強，以對立憲法法益為依據(jù)的對抗裁量收縮的論據(jù)必須更為重要。由此可以看出，G?tz[注]G?tz，Die Entwicklung des allgemeinen Polizei-und Ordnungsrechts (1981 bis 1983)，NVwZ 1984，211，216; 作為其后繼者：Drews/Wacke/Vogel/Martens (Fn.3)，S.400.描述的缺乏無裁量瑕疵地拒絕被欲求的措施的理由的情形，并非獨立的、需依照異于本文提出的標(biāo)準(zhǔn)進行判斷的裁量收縮的情形，此種情形需要依據(jù)本文意義上的最低標(biāo)準(zhǔn)的不滿足予以判斷。在此需要強調(diào)的是，即便是在完全缺乏阻止行政機關(guān)(進行特定的)作為或者不作為的理由的情形中，裁量收縮的認定也必須以值得重視的、顯著的對憲法法益損害為基礎(chǔ)。

此處需要再次強調(diào)的是，僅在行政機關(guān)的不作為或者某種十分確定的行為對于保障相關(guān)憲法法益受到最低限度的尊重或保護是絕對必要的情形中，才能認定裁量收縮至零的存在。對具體情形中的憲法法益進行最低限度的保障假如存在多種同樣合適的可能性，行政機關(guān)可以依據(jù)不受司法審查的目的標(biāo)準(zhǔn)做出決定。

此外，前面的論述再次表明，在保護權(quán)和防衛(wèi)權(quán)相互沖突的情形中，審查裁量收縮問題必須顧及所有沖突中的權(quán)利，并通過權(quán)衡——需要注意到保護義務(wù)與防衛(wèi)權(quán)之間存在的潛在的不對稱性——做出決斷。[注]本文采納的人的尊嚴(保護義務(wù)的情形中)以及基本權(quán)利的尊嚴核心(防衛(wèi)的情形中)從表面上看與將判斷過程描述為權(quán)衡是有矛盾的。人的尊嚴基于其不可侵犯性從表面上看是不得權(quán)衡的。然而需要注意的是，人的尊嚴保護所有人的自由(以及平等)，因而在自由權(quán)的方面對人的尊嚴的損害僅在以下情形之中才能認為存在：當(dāng)國家權(quán)利可能造成損害的作為或者不作為無法通過同樣為尊嚴保障所保護的他人的自由獲得正當(dāng)化。然而，此種權(quán)衡并非完全可被司法審查，否則，人們努力探索得來的憲法規(guī)范對裁量決定的要求僅為最低限度的認識將被毀于一旦。在立法者對基本權(quán)利和保護義務(wù)進行具體化的方面，即使是聯(lián)邦憲法法院也通過承認立法者的“評估專權(quán)”(Einsch?tzungspr?rogativ)限制了司法審查的密度。[注]對于防衛(wèi)情形具有根本性意義的：BVerfGE 50，290，332 ff.; 針對保護義務(wù)的：BVerfGE 88，203，262 f.，這個判決援引了前一判決，由此可以看出，該憲法法院認為在防衛(wèi)和保護的情形中專權(quán)的范圍是一致的。本文持有的最低限度觀點(既在保護義務(wù)的方面，也在防衛(wèi)權(quán)的方面)由此獲得了承認。如果說由于立法者自身在抽象—一般的層面沒有或者沒有完全對憲法權(quán)利進行具體化，具體化這些權(quán)利的任務(wù)由行政機關(guān)在個案中完成，那么行政機關(guān)同樣也享有評估專權(quán)，確切地說，不僅僅在構(gòu)成要件的方面，也在裁量上的法律后果方面。[注]法律后果方面的評估專權(quán)涉及的主要是各種可見的行動可能性可能的后果，以及行政機關(guān)的不作為對于業(yè)已存在的危險情況的發(fā)展的影響。因此，相關(guān)評估可進行司法審查的地方在于其有理由性(Vertretbarkeit)。[注]持有此見的關(guān)于立法者的判決：BVerfGE 88，203，262。這一點也相應(yīng)地適用于適用平等原則時所需進行的對案情可比性和差異性的判斷。

當(dāng)然，與立法者調(diào)整的抽象—一般的情形相比，個案的一般而言更為具體的情況能夠為有理由性審查提供更多或者更為細密的審查著眼點。但需要注意的是，行政機關(guān)在進行決定的時候處于什么樣的時段，行政機關(guān)在這樣的時段之中可能做出的評估是什么。因此，對于個案中的決定不能依據(jù)相對人或者法院在事后才能獲得的認識，或者對于行政機關(guān)而言只能通過細致、但極耗時間的研究才能獲得的認識進行審查。在需要快速做出反應(yīng)的情形中，不能在事后用過于嚴格的標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機關(guān)的評估。然而，鑒于個案的特殊情況而表現(xiàn)為緊急狀況的情形中，對憲法法益的最低限度的前提潛在的威脅通常是不利于裁量收縮的認定的。最后還需要指出的是，如果裁量收縮使得行政機關(guān)負擔(dān)了事實上不可能的行為，那么就不能認為存在裁量收縮。對于行政機關(guān)這也是適用的：任何人只在自身可能的范圍內(nèi)負擔(dān)義務(wù)(nemo ultra posse obligatur)。[注]Vgl.dazu n?her Di Fabio，VerwArch 86 (1995)，S.214，231.

(二)后果：以建設(shè)法為例

前面的論述表明，對裁量收縮的認定必須保持謹慎的態(tài)度，尤其是對于收縮至零而言。因此，出現(xiàn)中等程度的侵擾情形便已存在一般警察法和秩序法上的介入義務(wù)的主張，[注]持此見者：Drews/Wacke/Vogel/Martens，(Fn.3)，S.401?；蛘哚槍λ写祟惏讣患臃謩e地認為裁量于此情形中“一般”收縮至零，均是行不通的。[注]例如在前注〔21〕里提到的情形。如前所言，這些情形涉及的并不是(針對個案的)裁量收縮，而是抽象地將裁量規(guī)范轉(zhuǎn)換性地解釋為羈束性的權(quán)限或者應(yīng)為—規(guī)定(Soll-Vorschrift)。在司法裁判中[注]OVG Münster，NJW 1984，S.883 (“為了受損害的鄰居而介入的義務(wù)是常態(tài)，不采取干預(yù)措施是例外情形，且需要特別的理由?！?; OVG Münster，BRS 25 Nr.194; OVG Münster，BRS 39 Nr.178; OVG Münster，VBLBW 1986，S.23;OVG Lüneberg，BRS 48 Nr.191; OVG Berlin，BRS 50 Nr.206; OVG Saarlouis，NVwZ 1983，S.685; VG Saarlouis，DVBL.1969，S.595.Vgl.a.die Darstellung bei Sarnighausen，NJW 1993，S.1623 ff.，此處還引用了大量未公開發(fā)表的判例。和在學(xué)理上[注]Finkelnburg/Ortloff (Fn.18)，S.215 f.; Peine，?ff.Baurecht，2.Aufl.1993，S.275.得到廣泛認可的一種觀點在這一點上特別令人憂慮。此種觀點認為，在建設(shè)秩序法之中，在針對一個因違反保護相鄰人的規(guī)定而(實質(zhì))違法的建設(shè)項目的介入問題上，在如下情形中一般會出現(xiàn)裁量收縮：行政機關(guān)有義務(wù)命令清除違法建設(shè)項目，而且這不僅僅適用于違章建筑的情形，也適用于相鄰人已經(jīng)通過司法途徑實現(xiàn)了違法的建設(shè)許可的撤銷的情形。[注]例如此處的介紹：Finkelnburg/Ortloff (Fn.18)，S.214 f.，m.w.N。這里絕對不應(yīng)存在一個行政機關(guān)的決定的——大概是從基于先前被撤銷的違法建設(shè)許可而產(chǎn)生清除后果義務(wù)思想中推導(dǎo)出的[注]前面引用的判決就持有此見：OVG Münster，BRS 25 Nr.194; OVG Münster，BRS 39 Nr.178; ?hnlich OVG Lüneburg，BRS 48，Nr.191?！詣訖C制。令人實在難以想象的是，在對相鄰人僅有較小的侵害(而且拆毀可能會給業(yè)主帶來顯著的財產(chǎn)上的負擔(dān))的情形中，到底是基于何種理由行政機關(guān)有義務(wù)頒布清除命令，而在一般警察法中的有可比性的情形中，行政機關(guān)可以保持不作為，況且，相鄰人針對侵害也可以通過民事訴訟的途徑主張權(quán)利；另外，建設(shè)法上的相關(guān)授權(quán)性規(guī)范根本不能為此種行政機關(guān)的裁量的收縮提供任何依據(jù)。

從本文提出的以憲法規(guī)范為依據(jù)的處理裁量收縮問題觀點之中，可以為克服此種過分的對行政自主空間的限制提供額外的論據(jù)。盡管就此處討論的情形而言，僅僅是普通法上的規(guī)定，而非憲法規(guī)范在裁量收縮問題上是相關(guān)的。然而，這一領(lǐng)域中相關(guān)相鄰人保護規(guī)范一般而言包含的不是獨立的、不依賴于憲法法益的能夠造成裁量收縮法益。事實上，在這些規(guī)定的后面一般隱藏著憲法法益，而建設(shè)法上的保護目的恰與其密切關(guān)聯(lián)。舉例而言，在那些確保足夠的通風(fēng)、采光和服務(wù)于消防目的[注]確切地說，既涉及建設(shè)用地本身，也涉及相鄰關(guān)系，vgl.etwa Finkelnburg/Ortloff (Fn. 18)，S.23; Peine (Fn.97)，S.256; Oldiges，Baurecht，in：Steiner (Hrsg.)，Bes.Verwaltungsrecht，5.Aufl.1995，Rn.290：OVG Berlin，DVBL.1993，S.120。的規(guī)定之后，存在著諸如生命、健康和所有權(quán)等憲法法益，它們在防衛(wèi)權(quán)的角度上為《基本法》第2條第2款第1句和第14條所保護，其核心是《基本法》第1條第1款第2句第2項意義上的保護義務(wù)的對象?；趹椃ㄉ媳槐Ｗo的法益的決定性，本文以這些法益為基礎(chǔ)提出的關(guān)于裁量收縮的觀點在上述情形中應(yīng)該得到采用，尤其是其中包含的最低限度標(biāo)準(zhǔn)。因此，人們在這一領(lǐng)域之中應(yīng)該持有的觀點為，僅當(dāng)相鄰人持久性地受到侵害且行政機關(guān)的不作為違反了保護和尊重[注]顯而易見的是，在違章建筑情形中相鄰人主張了其保護請求權(quán)，而在由行政機關(guān)做出的建設(shè)許可被撤銷之后的行政機關(guān)的介入問題上，人們很難輕易斷言相鄰人是否在其基本權(quán)利上的防衛(wèi)權(quán)利上受到侵害，或者說此種情形(基于原則上的建設(shè)自由和建設(shè)許可作為羈束決定的屬性及其僅為開展建設(shè)的形式上的前置條件)也牽涉到保護義務(wù)的維度。由于——正如業(yè)已論述的那樣——無論是在防衛(wèi)權(quán)還是在保護義務(wù)的情形中都必須以較之文章征引的觀點更為嚴格的態(tài)度認定裁量收縮的成立，本文出于篇幅原因?qū)Υ藛栴}不下定論。然而，被本文批判的觀點已在一個較低的門檻上認可了裁量收縮的成立，而在這個門檻上，本文前面在審查密度方面對保護義務(wù)和防衛(wèi)權(quán)的情形所做的區(qū)分根本無法被考慮在內(nèi)。的最低限度時，[注]這并不是說行政機關(guān)在沒有充足理由的情況下可以任意地容忍違反建設(shè)法的狀態(tài)以及不必采取任何措施。在司法裁判中和在學(xué)理上一個與本文相似的嚴格主義的路線已隱約可見，但并未如本文那樣在憲法的層面對其進行論證，vgl.VGH München，BRS 40 Nr.237; VGH München，BRS 48，Nr.174，175; Battis，?ffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht，3.Aufl.1992，S.277.hnlich wohl auch Hoppel/Grotefels (Fn.21)，§ 15 Rn.88，§ 17 Rn.68。才有可能造成裁量的收縮。

(三)結(jié)語

前面的論述表明，裁量收縮問題只有同時考慮到行政法和憲法上的因素才能得到解決，但這一認識在學(xué)理上和在司法裁判中到目前為止并未得到充分的貫徹。

盡管憲法介入這一主要在行政法的視野內(nèi)考慮的問題會導(dǎo)致行政法上的法學(xué)型構(gòu)同時負擔(dān)憲法上的尤其是基本權(quán)利教義學(xué)上的問題的后果。但這是不可避免的，假如人們認真對待憲法的規(guī)范性的話。此外，與憲法產(chǎn)生關(guān)聯(lián)以及對行政法和憲法上的規(guī)定進行同步化加工，能夠通過引入關(guān)于認定裁量收縮的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)克服這一問題上的決疑法式的裁判上的分裂現(xiàn)象，并促成更大的裁判的一貫性。而且，本文持有的最低限度標(biāo)準(zhǔn)也能在行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系中促成平衡，并能夠在合理的程度上克服司法機關(guān)對立法者賦予行政機關(guān)的自主空間的過分的干預(yù)。對于應(yīng)予嚴格對待的作為例外情形的裁量收縮(至零)現(xiàn)象，Ehmke的呼吁極為正確：審查的極大化并不意味最優(yōu)化。

在文末還應(yīng)指出的是，在本文的框架中，涉及的是以開放的(例如基本權(quán)利的[注]Ehmke，Ermessen“ und unbestimmter Rechtsbegriff“ im Verwaltungsrecht，1960，S.47.)憲法規(guī)定為基礎(chǔ)的裁量收縮的情形。本文所持的嚴格主義正是以此為根據(jù)的。相反，人們也應(yīng)該看到，立法者絕對也有可能在普通法的層面上為保護特定的憲法法益為行政機關(guān)和審查法院制定更為細致的規(guī)范性尺度[注]然而立法者在保障對立的憲法權(quán)利方面不得違反應(yīng)該遵守的最低限度?！缤ㄟ^規(guī)定羈束性的權(quán)限、應(yīng)為規(guī)定(Soll-Vorschriften)以及針對選擇裁量的更為細致規(guī)定——，只要這些尺度在抽象—一般的層面是能夠規(guī)定的，且立法者不必因個案正義的原因而應(yīng)該放棄它們。