宋江

摘 要： 改革開放后，隨著經濟的快速發(fā)展，農民收入大幅增加，農村地區(qū)無序建房大量產生，成了近年來土地管理者和學術界關注的熱點問題。文章通過對農村無序建房的現狀進行分析，從外因和內因兩個方面對農村無序建房大量產生的原因進行深入剖析，分別從確立農村建房宜疏不宜堵的工作方針，創(chuàng)新農村宅基地獲取和退出機制，防止管理者不作為和亂作為，以及大力發(fā)展經濟徹底解決農村無序建房問題等四個方面提出了規(guī)范農村建房秩序的政策建議。

關鍵詞： 無序； 農村建房；對策研究

1. 農村無序建房的現狀分析

農村建房包括合法建房和違法建房兩類。合法建房是指依據《中華人民共和國土地管理法》及實施條例等法律法規(guī)，按照先報批，后修建的法定順序，依據經批準的規(guī)劃修建的質量合格的農房。違法建房包括違法用地和違法建設，是指未經批準占用土地擅自建房的行為和沒有取得建設工程規(guī)劃許可證或者違反建設工程規(guī)劃許可證核定的建房行為。

農村違法建房相比其他違法行為具有獨特性：顯然是違法的行為，但可以大量的、長期的存在，公開挑戰(zhàn)法律的權威，甚至在征地拆遷時還能夠得到補償，最后政府多會通過罰款、補交相關費用等方式，以解決歷史遺留問題的形式幫助其合法化。實踐中存在一方面放任村民隨意建房，另一方面進行違法查處，以罰代法的現象。這種現象值得思考該項法律規(guī)定是否還有存在的必要，以及大量的建房行為和法律法規(guī)相悖的矛盾應該如何解決。

農村建房最突出特點：無序。改革開放之前，農村貧窮落后，村民依靠種地為生，防御能力弱，村民建房都會考慮到盡量少占良田，聚而居之。改革開放后，農民通過外出務工等大幅度增加了收入，但受到當前土地制度和戶籍制度的限制，不能順利成為城市居民，于是開始在家鄉(xiāng)建房，形成了中國歷史上最大的建房潮，很多村民一家建有多幢房屋，形成“一戶多宅”。但是，長期以來農房修建缺少規(guī)劃，建筑質量缺少監(jiān)管，使用年限短，安全隱患嚴重，甚至還有不少專門針對國家建設項目征地拆遷的“對口建筑”，給國家重點項目建設增加了成本和難度。

從表象上看，現代農村得到了長足的發(fā)展，基礎設施越來越完善，新建、改建房屋規(guī)模大、速度快。從農村常住人口方面來看，多數是老年人和兒童，常住人口少，青壯年基本都到經濟較好的地方務工，且很多人已經在城鎮(zhèn)購房。農村地區(qū)新建房屋數量不降反升，與不斷推高的城鎮(zhèn)化率不相適應。從利用率來開，農村房屋空置率高，利用率低，人均建筑面積大，且還有較大面積的附屬設施用地。從農房的價值上看，按照目前的制度，不具備保值增值和金融功能。

2. 農村無序建房大量產生的原因剖析

農村無序建房大量產生既有規(guī)劃滯后和執(zhí)法不嚴等原因，也有經濟不夠發(fā)達，城市化水平不高的原因，是內因和外因共同作用的結果。

2.1 外部原因

一是村民建房需求和國家最嚴格的耕地保護政策之間存在矛盾，缺乏具有可行性的處理政策。2003年，中共中央十六屆三中全會提出了在全國實行最嚴格的耕地保護政策，保護糧食安全。但現實表現為政策的嚴格性和浪費的嚴重性并存。一方面，村民有強烈的意愿將房屋搬遷至生產生活條件較好的平壩地區(qū)，另一方面，平壩地區(qū)基本上是基本農田，受《基本農田保護條例》限制，可建設區(qū)域相對較小，私下買賣土地，無序建房成了他們最直接有效的解決方式。

二是農村跨農民集體經濟組織建房需求和法律禁止買賣農民集體經濟組織土地用于非農建設的矛盾日益突出。按照目前的法律規(guī)定，一般情況下不允許跨集體經濟組織獲取宅基地，無形中把村民建房的范圍限定在本集體經濟組織之內。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是交通及治安管理的發(fā)展，家庭的經濟收入不依賴于種地，農民建房不完全是為了生產和防衛(wèi)，交通方便、風景優(yōu)美、人居環(huán)境好等成為新的宅基地選址標準。由于有了此類需求，就滋生了此類市場，盡管《土地管理法》六十三條規(guī)定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，但是私下跨農民集體經濟組織買賣宅基地的現象仍然非常普遍。

三是村民合理的建房需求和滯后的鄉(xiāng)村規(guī)劃之間存在矛盾，導致無序狀態(tài)的發(fā)生。經濟發(fā)展刺激了村民的建房需求，按照“法無規(guī)定即可為”的法治思想，法律規(guī)定不準許建房的區(qū)域不能建房，沒有規(guī)定不可建房的區(qū)域就能建房。這樣，會造成兩類問題，第一類是由于地勢平坦的地方已經基本開墾成農田，不符合建房規(guī)定，村民只能選擇不是農田的地方建房，然而，此類區(qū)域大多地質條件差，坡度大，村民不愿意作為建房選址。第二類是一旦政府放松監(jiān)管，村民就會選擇在平坦的農田里建房，類似的情況成為普遍現象之后，建房者就不再認為將房屋建在農田里是違法的。造成上述兩種無序建房的原因是無有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃，或者鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后，或者規(guī)劃不合理，或者有規(guī)劃但不能貫徹執(zhí)行。國家對農村建房規(guī)劃重視不夠，現有的法律法規(guī)不能得到有效的執(zhí)行，建房的隨意性過大。由于禁止性規(guī)定和引導性規(guī)定不對稱，本來控制建房是為了保護基本農田，最終的結果是村民在基本農田里隨意、無序地建房，建筑面積和附屬設施占地面積都很大，造成了耕地的破碎化及大量浪費。由于缺少規(guī)劃，村民自主選址建房沒有考慮到交通、排污、飲水、供電、燃氣等基礎設施的建設情況，給后續(xù)的基礎設施配套建設工作帶來了巨大的困難。在沒有規(guī)劃或者規(guī)劃滯后的情況下，政府基本上是采取利用《土地管理法》及實施條例實施“堵”的工作方法，結果，逆勢而為的行動沒有達到“堵”的效果，沒有堵住農村的違法建房和無序建房，反而，很多地方陷入了失控的狀態(tài)，中國改革開放以來最大的農村建房潮有序化最后以失敗而告終。

四是村民對行政審批的高效率需求和低效的行政效率之間存在較大矛盾，導致村民不愿意通過正常程序申請建房，而普遍愿意采取先建房、后補辦手續(xù)的方式。村民申請建房，如果走法定的建房審批程序，需要比法定批準時限更長的時間，而這些時間成本的損失很大程度上是行政機關造成的。在不能滿足村民時間要求的情況下，村民會選擇先自行修建，然后再完善手續(xù)的方式建房。造成的后果是大量的違法建房產生，本來是政府的主動行政審批行為，反而變成了被動執(zhí)法行為。

五是套取征地拆遷帶來的高額補償費，從客觀上助推了大量違法建房的產生。近幾年的城市擴張、交通、水利等建設總量很大，國家需要大量征收集體土地和拆遷農房，而拆遷費遠遠大于修建成本，其中有很大的利潤空間。因而，征地拆遷成了村民采取的一種不正當、但很實用的致富方式。在利益的驅動下，村民會采取偷建、搶建等方式快速建房，甚至有公開對抗執(zhí)法人員執(zhí)法的現象發(fā)生。

六是缺乏事前控制，執(zhí)法不嚴的負面影響難辭其咎。一項法律的推行取決于兩個方面的因素，一是法律的規(guī)范對象需要有清晰的法制意識，知道哪些可為，哪些不可為；二是需要執(zhí)法者嚴格執(zhí)法，以國家暴力機關為后盾，維護法律的權威，確保法律的貫徹實施。由于違法建房從短期看社會危害性不大，基本不侵害別人的利益，而且是將房屋建在“自己”的土地上，周圍民眾的關注度不高，一般情況下不會主動舉報。當出現違法建房沒有被及時查處時，別的村民會紛紛效仿，造成所謂“法不責眾”的執(zhí)法難題。而且，村民建房一般會用盡積蓄，乃至會舉債，如在房屋建成后強制拆除，必然會觸及村民的切身利益，極有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定。因此，一般情況下，政府對于村民未審批已建成的住房，不會采取強制拆除措施，而是采取通過罰款后完善手續(xù)等補救措施解決此類問題。另外，由于中國行政體制的特殊情況，政府控制違法建房未能做到常抓不懈，特別是領導更換過渡期，執(zhí)法就會松懈，違法建房就會快速反彈，對政策法律執(zhí)行的效果影響特別大。

七是村民除有剛性的建房需求之外，存在攀比心理也是農村無序建房產生的重要原因。由于人類的本性，普遍存在攀比心理，如一個村子只要有人帶頭修建造型時尚的房屋，其他人會產生從眾心理，在具備條件的情況下，想方設法將建筑面積擴大、樓層建高、院子建大，房屋造型更時尚，這種攀比心理從一定程度上助長了農村建房的大量產生。如果管理不善，無交通、水電、排污、燃氣等配套設施的農房會大量修建，進而會導致無序狀態(tài)的產生，增加環(huán)境的負擔。

八是村民的建房法律意識淡薄，是農村無序建房產生的另一個重要原因。主要表現在兩個方面：一方面是保護耕地的法律意識淡薄。特別是二、三產業(yè)的快速發(fā)展，降低了農民對土地的依賴性，認為沒有了耕地同樣能夠生存和發(fā)展，產生了耕地不重要的誤解，肆意破壞基本農田的現象屢禁不止。另一方面是對房屋的產權證書需求不強烈。房地產權證書對村民來說作用不大，主要作用是通過法律確認該房屋屬于該村民所有，基本不具備金融功能和投資價值，作為農村資產流動性不強。據走訪調查，建房村民在不需要花錢的情況下愿意辦理合法登記，否則，不愿意主動辦理合法登記。根據村民的經驗，農村違法房屋積累到一定的數量以后，政府會以解決歷史遺留問題的形式，統一解決辦理產權證書的問題。

2.2 內部原因

經濟不夠發(fā)達，城市化水平不高，是農村無序建房的內部原因，也是根本原因。從發(fā)達國家的發(fā)展經歷來看，城鎮(zhèn)化率會達到80%以上的水平，而中國2015年的城鎮(zhèn)化率僅52%，農業(yè)區(qū)縣更低。城鎮(zhèn)化水平是衡量一個國家和一個地區(qū)社會經濟發(fā)展水平的重要標志。

經濟發(fā)展程度與農村建房發(fā)展有著內在的聯系。在經濟發(fā)展的初級階段，城鄉(xiāng)之間是一種原始的穩(wěn)定關系，相對固化，城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，貧富差距不大，物質普遍匱乏。這個時期農村建房基本呈現出一種固態(tài)的平衡，自由選址建房，形成村莊。在經濟發(fā)展的中級階段，也就是快速發(fā)展階段，城市率先得到了發(fā)展。由于城市具有經濟發(fā)展增長極的作用，迅速產生了集聚效應，整個社會人口呈現出一種單向流動的狀態(tài)，即大量的農村人口涌向城市，農村先是村莊“空心化”，進城務工農民掙到錢之后，依然無法承擔城市的高房價和無力在城市定居，于是開始大量的在家鄉(xiāng)建房，耕地被占用，農村無序建房開始大量產生。中國作為發(fā)展中國家，正處于這個階段。在經濟發(fā)展的高級階段，也就是后工業(yè)化時代，城鄉(xiāng)之間將會恢復到一種新的穩(wěn)定關系，是一種動態(tài)的平衡關系，城鎮(zhèn)化率高達80%以上，人口可以在城鄉(xiāng)之間自由流動。在這個階段，農村建房將大量減少，農村以產業(yè)化的形式發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃齊備，農村無序建房的問題將得到根本解決。

3. 規(guī)范農村建房秩序的建議

3.1 確立“以疏為主、以堵為輔、疏堵結合”的工作方針

一是具有政策強制性的規(guī)劃導向。規(guī)劃必須要有超前性，長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃之間應該邏輯嚴密，協調規(guī)范，不能因為領導人的變化而隨意變化，應當具有相對的穩(wěn)定性。規(guī)劃必須實事求是、正確、合理、有可行性。在制定規(guī)劃階段，應當把土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通規(guī)劃、退耕還林規(guī)劃等“多規(guī)合一”，避免互相沖突。在規(guī)劃的過程中應當充分征求當地村民的意見，既能滿足建房需求，又能滿足勞作等其他需求。規(guī)劃成果應當在公開的媒體和規(guī)劃區(qū)人流量大的地方公開，讓公眾知曉。如果有了適當的規(guī)劃，對個別不按照規(guī)劃建房的村民應該堅決采取 “堵”的方式，嚴格執(zhí)法。需要注意的是在“堵”的時候必須進行事前控制，不要等到村民的房屋建好之后，采取強制拆除措施，這樣不但會激化村民與政府之間的矛盾，還會抹黑政府形象。規(guī)劃引導要注意時效性，不宜操之過急、大拆大建，因采取逐步實施的策略，無規(guī)劃建設區(qū)的和規(guī)劃建設區(qū)布局不合理的抓緊時間劃定建設區(qū)，已劃定建設區(qū)的嚴格按照規(guī)劃執(zhí)行。

二是具有利益傾向性的投資導向。這種導向發(fā)生在規(guī)劃落地階段。政府應設立農村房屋建設發(fā)展基金，專門用于農村建房管理。政府劃定規(guī)劃建設區(qū)，統一用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導，村集體經濟組織具體管理，為規(guī)劃區(qū)域配套交通、水、電、網絡、污水處理等基礎設施。資金投向之處，必然會進行基礎設施建設，具有比較優(yōu)勢，使得建設區(qū)猶如城市一樣，對建房村民產生吸引力。規(guī)劃區(qū)域內既要注意整體效果，又要尊重村民的個性化需求，重點是通過基礎設施建設，引導村民向規(guī)劃區(qū)集聚。

三是具有工作需求性的就業(yè)導向。容易就業(yè)的區(qū)域對農戶有較大的吸引力，若適當輔以規(guī)劃和基礎設施建設投資，能夠形成以產業(yè)化工人為主的集中居住點。規(guī)劃的農村建設區(qū)應考慮農村產業(yè)規(guī)劃，盡量布局在靠近農場、農產品加工廠及其他農村產業(yè)集中區(qū)域，便于村民就近就業(yè)。

四是具有戰(zhàn)略性的耕地保護導向。首先是通過多種渠道宣傳耕地保護政策，讓其深入人心，貫徹落實國家關于耕地保護、確保糧食安全的相關規(guī)定。其次是嚴格執(zhí)行基本農田劃定相關規(guī)定，通過不允許占用基本農田反過來促使村民只能在規(guī)劃的建設區(qū)建房。規(guī)劃的建設區(qū)如暫時未建設，可作為農用地繼續(xù)耕種，退出的宅基地，通過復墾可作為農用地使用。

3.2 創(chuàng)新農村宅基地獲取和退出機制

規(guī)劃農村房屋建設區(qū)后，附近的居民如何獲取和退出宅基地，如何解決宅基地的無償供給與有償退出之間的矛盾，是一個需要研究的重要課題。根據《土地管理法》及實施條例，農村居民一戶可獲得一處宅基地。應當補充規(guī)定規(guī)劃區(qū)外一律不允許新增宅基地。通過嚴控新增農村宅基地區(qū)域，達到規(guī)范農民建房秩序的目的。農村宅基地應充分供給，保障農民正常的建房要求。因為宅基地為無償供給，結合中國處于市場經濟初級階段，應當盡量弱化宅基地的財產性，強調其社會性、穩(wěn)定性的一面。規(guī)劃建設區(qū)的農村宅基地獲取有兩種形式，一種是新增戶的獲取，應當沿用采取無償取得的獲取方式；另一種是已有宅基地戶的獲取，如果選擇是不進入規(guī)劃建設區(qū)，可在原房屋繼續(xù)居?。蝗绻x擇進入規(guī)劃建設區(qū)，那么就必須將原址全部復墾。

有關宅基地的退出，法律層面尚無明確規(guī)定。從實際操作層面看，國家目前采取的是有償退出機制。重慶市開展的地票制度改革和戶籍制度改革退地工作，在農村宅基地有償退出嘗試方面，走在了全國的前列。通過有償的形式鼓勵村民退出宅基地有兩個方面的作用，一方面宅基地復墾后解決城市用地指標占補平衡的問題，另一方面地票交易后復墾農戶獲得的補償款大幅增加了農民的收入，為進城農民在城市定居奠定了一定的物質基礎。從城鎮(zhèn)化的趨勢看，農村住房規(guī)劃建設區(qū)的規(guī)模會逐漸縮小，盡管規(guī)劃建設區(qū)內的農村宅基地是無償取得，仍然應當采取有償退出的機制。農村宅基地有償退出需要循序漸進，不宜采取大拆大建的方式。對于規(guī)劃區(qū)外無序建設的農房，因采取有償退出和自然退出相結合的方式解決宅基地退出問題。

3.3 嚴格執(zhí)法，防止管理者“不作為”和“亂作為”

嚴格執(zhí)法的客體是建房農戶，執(zhí)法依據是已頒布的法律法規(guī)。對于違法建房，必須堅決制止?！岸隆钡姆绞诫m然不能從根本上解決農村無序建房問題，但可以通過灌輸耕地保護和依照規(guī)劃發(fā)展的思想，有效保護有限的土地資源，保證無序建房不至于造成不可逆轉的后果。

作為執(zhí)法主體的管理者，需從兩個方面規(guī)范執(zhí)法行為，一是防止“不作為”，執(zhí)法不力是不作為的重要表現之一，也是造成法不責眾的不利后果的重要原因。二是防止“亂作為”，即違反公平公正的原則，講人情，不依法行政，甚至參與違法建房行為。提高管理者素質是提高執(zhí)法水平的重要途徑，應當加強執(zhí)法者的業(yè)務培訓。對“不作為”和“亂作為”的管理者，堅決追究責任，從嚴處理，確保土地管理隊伍的純潔性。在對農村建房的監(jiān)督方面，應當引入群眾監(jiān)督機制，一是村民之間互相監(jiān)督，防止違法建設現象發(fā)生；二是監(jiān)督行政管理部門，防止執(zhí)法不嚴的現象產生。

想方設法走出農村違法建房“法不責眾”的困境。農村建房中的違法建房盛行，很大程度上歸結為“法不責眾”思想的影響。造成法不責眾的原因主要有兩個，一是“法”的問題，二是“眾”的問題。從農村建房相關法律法規(guī)上來講，立法保護土地是必需的，但是，法制的不完善、漏洞太多導致了大量違法建房產生，特別是規(guī)劃滯后和落實不力，成了無序建房滋生的根源。歸根到底，農村無序建房的主體責任應歸結為政府疏于管理，而不應歸結為建房者。要解決法不責眾的問題，首先要完善法律法規(guī)，執(zhí)行行之有效的規(guī)劃，堵住法律法規(guī)存在的漏洞；其次是嚴格執(zhí)法，確保法律的順利實施，體現社會公平正義。

3.4 大力發(fā)展經濟，加速城市化進程是規(guī)范農村建房秩序的根本途徑

經濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平具有高度的正相關性。隨著社會的發(fā)展，農業(yè)現代化是大勢所趨，農村需要的勞動力越來越少，大量農民從耕地中解放出來，成為產業(yè)工人。隨著人口的轉移，農村人口的減少，必將導致農村建房需求的減少，因而有助于改善農村無序建房的現狀，最終實現農村建設用地少、房屋少、生態(tài)良好、耕地連片的理想狀態(tài)。發(fā)展經濟是中國執(zhí)政黨最根本的任務，能解決絕大部分的社會矛盾，在規(guī)范農村建房秩序中起決定性作用。如果經濟得不到發(fā)展，農民被禁錮在農村，那么，無序建房的問題終究得不到解決。

經濟發(fā)展狀況既是農村無序建房產生的主要原因，也是解決農村無序建房問題的歸宿。經濟發(fā)展，特別是第二三產業(yè)的發(fā)展拓寬了農民務工的渠道，農民收入增多以后，建房就有了資金，加速了農村地區(qū)農房更新換代的進度，導致無序建房。最終，會由于經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提高，農村建房的數量會減少到與農村人口相適應的水平，輔以適當的規(guī)劃和嚴格的執(zhí)法，可從根本上解決農村無序建房的問題。

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