劉曉文

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的根本利益所系。在我國(guó)歷史的發(fā)展過(guò)程中，解決農(nóng)村的民生問(wèn)題必須從土地入手，在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)土地的需求逐年增加，土地征用、土地流轉(zhuǎn)糾紛增多，在一定程度上損害了農(nóng)民的土地權(quán)利。土地確權(quán)在保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面具有關(guān)鍵作用，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，在2013年一號(hào)文件和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中均提出用5年左右的時(shí)間基本完成土地確權(quán)工作。

一、進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)的必要性

土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，它的價(jià)值不言而喻。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求逐年遞增。為規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，國(guó)家提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即在一定區(qū)域內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，其目的是使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。為了貫徹落實(shí)“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)非常必要。

1.有利于實(shí)現(xiàn)土地的合理集約利用：從目前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看土地資源配置的不合理，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小且比較分散，不利于土地的合理利用，確權(quán)是為了更好的統(tǒng)籌，合理配置，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。

2.有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益：做好土地確權(quán)工作，是切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，集約節(jié)約用地的前提和基礎(chǔ)。通過(guò)調(diào)查登記對(duì)國(guó)有土地和集體土地的界線(xiàn)的進(jìn)行界定，能夠減少一些商業(yè)性質(zhì)的用地對(duì)農(nóng)民土地的非法征用，從而減少農(nóng)村集體土地之間的糾紛。更好的保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)：農(nóng)村土地確權(quán)是理清農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本環(huán)節(jié)，農(nóng)民和土地的關(guān)系是農(nóng)村最主要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。也是農(nóng)村穩(wěn)定快速發(fā)展的關(guān)鍵所在。

4.有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制集體所有、統(tǒng)分結(jié)合的土地制度，探索土地經(jīng)營(yíng)新模式以更好地利用土地的制度安排早在黨的十七屆三中全會(huì)就已經(jīng)開(kāi)始，2013年一號(hào)文件指出：要發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)之間相互合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利的新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，十八屆三中全會(huì)提出“建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)化和用途管制前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有土地的平等交換，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

二、農(nóng)村土地確權(quán)存在的問(wèn)題

土地確權(quán)是以法律的形式明確農(nóng)村土地承包權(quán)在承包期內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)能，并作為一項(xiàng)重要內(nèi)容體現(xiàn)在承包合同中，使農(nóng)民能夠以此作為法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，抵制來(lái)自各方面的侵權(quán)行為。目前從我辦事處農(nóng)村土地確權(quán)工作來(lái)看，我辦事處成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)工作的開(kāi)展，并將此項(xiàng)工作納入財(cái)政預(yù)算，確保不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡管我辦事處按照要求開(kāi)展了土地確權(quán)工作，但進(jìn)展緩慢工作的積極性和主動(dòng)性不高，問(wèn)題集中在四個(gè)方面：

1.政府對(duì)確權(quán)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足：農(nóng)村土地權(quán)屬經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)證書(shū)等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定，組織實(shí)施這項(xiàng)工作的是鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)以上人民政府，農(nóng)業(yè)部門(mén)具體承辦確權(quán)工作，但在具體工作中由于政府對(duì)確權(quán)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以確權(quán)工作難以順利開(kāi)展。

2.村民和村干部對(duì)確權(quán)登記存在疑慮：一些村民認(rèn)為，進(jìn)行土地確權(quán)調(diào)查是要重新分配他們承包的土地，思想上不能配合甚至產(chǎn)生抵觸情緒，少數(shù)村干部由于對(duì)土地資源調(diào)配權(quán)的認(rèn)識(shí)不足，所以對(duì)參與確權(quán)工作不主動(dòng)。

3.第二輪承包土地的地塊面積、四至、地類(lèi)和空間位置地名不清。

4.土地權(quán)屬爭(zhēng)議較多：在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和重新分配都成為村集體重要的自治資源，通過(guò)調(diào)整土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)解決由于人口增減帶來(lái)的農(nóng)村就業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地的保障作用，增強(qiáng)村集體的凝聚力，但長(zhǎng)期不變的土地政策和農(nóng)村人口的變化之間的矛盾使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的糾紛日益增多，影響了確權(quán)工作的順利進(jìn)行。

三、進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)的原則

1.依法規(guī)范的原則：嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律政策規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

2.確保穩(wěn)定的原則：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是對(duì)原有二輪承包關(guān)系的規(guī)范和完善，不是打亂重分更不是推到重來(lái)，要在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以二輪承包合同簽訂的土地承包合同和以頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)為基礎(chǔ)，做到原有土地承包關(guān)系不變、二輪土地承包合同的起止年限不變和不影響正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。嚴(yán)禁借機(jī)違法調(diào)整和收回農(nóng)戶(hù)承包地。

3.確地為主的原則：堅(jiān)持以確地方式確定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益，凡是土地已經(jīng)承包到戶(hù)的，原則上都要確權(quán)到地到戶(hù)。

4.實(shí)事求是的原則：對(duì)二輪承包以來(lái)，農(nóng)戶(hù)之間承包地互換、轉(zhuǎn)讓等因土地流轉(zhuǎn)造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變化的要及時(shí)變更；對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地實(shí)際面積與賬證不符的要結(jié)合實(shí)際，依據(jù)有關(guān)法律政策記入賬證，實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”和“五到戶(hù)”，即：承包地面積與座落、承包合同、登記簿、證書(shū)相統(tǒng)一；承包地分配到戶(hù)、承包地邊界四至登記到戶(hù)、承包合同簽訂到戶(hù)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到戶(hù)、承包地塊圖落實(shí)到戶(hù)。

5.尊重歷史的原則：對(duì)于歷史原因造成的實(shí)際耕地面積與賬證不符的，要在登記原有承包面積的同時(shí)，按照現(xiàn)有地塊權(quán)屬范圍內(nèi)實(shí)測(cè)面積登記賬證，并取得發(fā)包方和承包方的認(rèn)可，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)各農(nóng)戶(hù)新確權(quán)的耕地面積總和不得大于集體土地所有權(quán)確認(rèn)的耕地面積。

6.民主協(xié)商的原則：要堅(jiān)持以農(nóng)民群眾認(rèn)可為前提，充分尊重農(nóng)民的意愿，廣泛動(dòng)員農(nóng)民積極參與，發(fā)揮民主決策作用，土地調(diào)查、丈量、確權(quán)、登記等重大事項(xiàng)，嚴(yán)格執(zhí)行公示制度，結(jié)果要得到農(nóng)民同意，不得替農(nóng)民做主、代農(nóng)民決策，搞強(qiáng)行推動(dòng)。

四、開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作的建議

1.各級(jí)政府要高度重視確權(quán)工作：一些地方政府對(duì)農(nóng)村土地資源的管理還不夠規(guī)范，尤其是在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)措施不健全，損害了農(nóng)民的合法權(quán)利。地方政府應(yīng)把土地確權(quán)工作作為維護(hù)農(nóng)民利益的重點(diǎn)工作來(lái)抓，高度重視確權(quán)頒證工作，提高這項(xiàng)工作的責(zé)任感。

2.在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)：土地確權(quán)工作涉及到農(nóng)村各種因土地而產(chǎn)生的利益關(guān)系，為充分保障各利益主體的合法權(quán)利，確保確權(quán)工作的有序、順利進(jìn)行，各級(jí)政府需要制定和完善確定土地權(quán)屬方面的法規(guī)和政策，確定確權(quán)工作規(guī)范和流程，從而有效的推進(jìn)確權(quán)工作。

3.確定土地確權(quán)方式，有效解決土地爭(zhēng)議：對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)可以采用三種方式進(jìn)行：一是：按照農(nóng)民承包土地的數(shù)量和位置進(jìn)行確權(quán)。二是：按照合理調(diào)整后的土地?cái)?shù)量和位置進(jìn)行確權(quán)，即農(nóng)民根據(jù)自愿的原則把分散的土地互換為集中的地塊后進(jìn)行確權(quán)，使承包地較為集中連片。三是：通過(guò)集體土地整治項(xiàng)目確權(quán)，但不確定土地的具體位置和地界。