馬林琳 姚繼軍

高中財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)探析

馬林琳1姚繼軍2

2017年3月，教育部明確提出普及高中教育的目標(biāo)，要求各地完善高中經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。這需要更為科學(xué)地核定高中學(xué)校辦學(xué)成本，確立科學(xué)可行的高中生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，從而使得經(jīng)費(fèi)劃撥更加有章可循。江蘇省作為東部發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，高中教育經(jīng)費(fèi)劃撥水平已達(dá)到基本保障水平，應(yīng)率先建立高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前江蘇省高中教育經(jīng)費(fèi)存在著經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)間經(jīng)費(fèi)差異顯著等問題，需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變財(cái)政保障思路，重視經(jīng)費(fèi)投入與教育需求和產(chǎn)出結(jié)果間的標(biāo)準(zhǔn)，完善教育財(cái)政投入激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步從“基礎(chǔ)保障”走向“充足保障”。

高中；教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政經(jīng)費(fèi)

2017年3月，教育部等四部門出臺(tái)《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017～2020年）》，明確提出普及高中教育的目標(biāo)，并要求各地完善高中經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。高中教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制主要包含成本核定、成本分擔(dān)、經(jīng)費(fèi)劃撥與使用、績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督等幾個(gè)方面。而這其中，科學(xué)核定學(xué)校辦學(xué)成本，確立科學(xué)可行的高中生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，是新形勢(shì)下改革和完善高中教育財(cái)政體制的主要任務(wù)。長期以來，我國一直按照“以收定支”的教育財(cái)政撥款原則來配置教育經(jīng)費(fèi)。這一思路雖然充分考慮了財(cái)政的可支付能力，并在一定程度上保證了在有限的財(cái)政能力下對(duì)教育的保障，但由于沒有充分考慮受教育者的需求，從而無法為學(xué)生獲得充足教育提供相應(yīng)的物質(zhì)保障。所以，如何對(duì)教育財(cái)政保障進(jìn)行“提檔升級(jí)”，實(shí)現(xiàn)由基本保障向充足保障的轉(zhuǎn)型，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的迫切需求，是今后一段時(shí)間內(nèi)教育財(cái)政改革的重要任務(wù)。

一、教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)的含義與測(cè)算方法

為實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政由“以收定支”向“充足保障”的轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)在充分考慮教育結(jié)果和教育質(zhì)量的基礎(chǔ)上，建立以學(xué)生需求為導(dǎo)向的高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)。高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)需要在應(yīng)然層面回答，達(dá)到一定的學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校需要多少資金的問題。這樣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將為政府的教育財(cái)政決策提供科學(xué)合理的依據(jù)，同時(shí)也可以作為教育財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)政府教育發(fā)展責(zé)任的問責(zé)。

那么，什么樣的教育財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)才是“充足”的呢？教育財(cái)政充足理念起源于20世紀(jì)80年代的美國，和以往教育財(cái)政思路不同，教育財(cái)政充足強(qiáng)調(diào)了基于需求與教育結(jié)果的經(jīng)費(fèi)核算與使用思路，倡導(dǎo)為每個(gè)學(xué)生提供充足的教育資源以使其都能達(dá)到特定的教育產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。所謂教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)即意味著達(dá)到某一教育產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)所需投入的財(cái)政資金量。教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，隨著教育產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的變化而變化。

為了測(cè)算這樣一個(gè)充足標(biāo)準(zhǔn)，目前在美國比較常用的測(cè)算方法包括成本函數(shù)法、示范學(xué)校法、專家評(píng)判法和循證法這四種。成本函數(shù)法基于大量與教育成本和教育產(chǎn)出相關(guān)的數(shù)據(jù)，通過計(jì)量模型將這些變量建立關(guān)系從而獲得成本函數(shù)模型，其優(yōu)點(diǎn)是計(jì)算精確，但這種方法對(duì)數(shù)據(jù)的要求很高，過于復(fù)雜的計(jì)算方法不易被政策制定者理解。示范學(xué)校法通過篩選出教育產(chǎn)出結(jié)果符合標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校來估算教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)，該方法的假設(shè)前提是教育投入和教育產(chǎn)出存在一定的聯(lián)系，這種方法計(jì)算簡(jiǎn)單且易于理解，缺點(diǎn)是計(jì)算出的充足標(biāo)準(zhǔn)并不能滿足“非典型”學(xué)校的需求。專家評(píng)判法主要依據(jù)專家組對(duì)“原型學(xué)?！彼璧母黜?xiàng)資源的種類和數(shù)量的判斷，計(jì)算得出一個(gè)原型學(xué)校所需的經(jīng)費(fèi)數(shù)量作為充足標(biāo)準(zhǔn)，這種方法的缺點(diǎn)是依賴專家的經(jīng)驗(yàn)判斷，過于主觀。循證法參考大量被證實(shí)有效的教育策略和學(xué)校模型確定教育資源的種類和數(shù)量，其缺點(diǎn)是存在一定的主觀性。由于各種方法都存在著一些缺陷，因此美國學(xué)者在實(shí)際測(cè)算時(shí)大多采用幾種方法來確定教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)，以克服使用單一方法存在的不足。

針對(duì)美國的方法是否適用中國這一問題，國內(nèi)不少學(xué)者已經(jīng)在理論層面做了論證，梁文艷認(rèn)為缺乏統(tǒng)一的教育產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)以及教育投入要素價(jià)格體系是制約我國教育財(cái)政充足研究的瓶頸。[1]由于這一因素的制約，我國針對(duì)實(shí)踐層面測(cè)算教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)的研究還較少。但我們認(rèn)為，由于我國有相對(duì)權(quán)威的高考制度，這一學(xué)業(yè)水平測(cè)試的結(jié)果可以作為高中教育的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。在省域內(nèi)進(jìn)行教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，也在一定程度上規(guī)避了教育投入價(jià)格不統(tǒng)一的問題。因此，在省域范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙W(xué)生和學(xué)校的需求，參考美國常用的基本測(cè)算方法，探索符合我國國情的高中階段教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)是完全可行的。

二、江蘇省建立高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與挑戰(zhàn)

基于對(duì)江蘇省2014～2015年度公辦普通高中教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)基層報(bào)表和教育統(tǒng)計(jì)基層報(bào)表的分析，我們認(rèn)為，江蘇省率先建立高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)不但可能且具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但與此同時(shí)也面臨一定挑戰(zhàn)。

從經(jīng)費(fèi)的數(shù)量層面來看，2015年江蘇省公辦普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)支出為27837.8元，較2014年的生均24962.5元上升11.5%，2009年江蘇省高中生均教育經(jīng)費(fèi)是10257.4元。[2]這表明不斷普及發(fā)展的高中教育，促使江蘇省高中教育經(jīng)費(fèi)需求在不斷地增長。另一方面，研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省高中教育經(jīng)費(fèi)的省內(nèi)差異十分明顯，高中生均教育支出最高的城市為42991.2元，是最低的城市15306.0元的2.8倍。2015年蘇北地區(qū)生均支出為21720.8元，蘇中地區(qū)為25696.3元，蘇南地區(qū)為37314.1元。生均經(jīng)費(fèi)最低的五個(gè)城市中有四個(gè)屬于蘇北地區(qū)，生均經(jīng)費(fèi)最高的五個(gè)城市均屬蘇南地區(qū)。由此可見，江蘇省高中教育經(jīng)費(fèi)得到基本保障，但省內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的巨大差距應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門的足夠重視，蘇北地區(qū)應(yīng)成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)扶持地區(qū)。

從經(jīng)費(fèi)的整體結(jié)構(gòu)層面來看，江蘇省普通高中人員支出占總支出的58.1%，公用支出占10.1%，基礎(chǔ)建設(shè)支出占28.3%，其他支出占3.3%。一般而言，人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)（包含基礎(chǔ)建設(shè)支出）的合理比例一般應(yīng)在70：30，比值大于上述數(shù)值則代表經(jīng)費(fèi)支出情況不合理。[3]據(jù)此，江蘇省高中教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)整體合理，但數(shù)據(jù)顯示仍有三個(gè)城市的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，人員經(jīng)費(fèi)支出比例過大。在具體的人員支出方面，2015年江蘇省在職教職工平均工資和福利為105276.5元，高出《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒—2016》中江蘇省職工平均工資的67200元和機(jī)關(guān)單位從業(yè)人員在崗職工平均工資的88075元，說明江蘇省高中教師工資待遇有較好的保障，教師工資總體水平較高。但省內(nèi)教師的待遇還是有較大的差距，蘇北地區(qū)教師年平均工資和福利為87690.6元，蘇中地區(qū)為95458.2元，蘇南地區(qū)則高達(dá)128296.4元。公用支出方面，2015年江蘇省財(cái)政廳和教育廳聯(lián)合下發(fā)通知，將省定公辦普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)由原來的全省范圍不低于500元，調(diào)整為蘇南地區(qū)不低于1000元，蘇中地區(qū)不低于900元，蘇北地區(qū)不低于800元。數(shù)據(jù)顯示2015年蘇北地區(qū)生均支出為2143.6元，蘇中地區(qū)為2545.0元，蘇南地區(qū)為3783.8元，均高出上述標(biāo)準(zhǔn)。

此外，為進(jìn)一步驗(yàn)證建立高中充足經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的可能性，我們于近期參考美國相關(guān)的計(jì)算方法，選取南京市38所公辦普通高中作為樣本，運(yùn)用循證法和示范學(xué)校法計(jì)算得出南京市2015年生均普通高中經(jīng)費(fèi)充足標(biāo)準(zhǔn)為33011.7元和35486.0元。根據(jù)美國的一般經(jīng)驗(yàn)，我們將兩種方法計(jì)算結(jié)果的均值34248.9元作為南京公辦高中充足教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，南京市2015年共有18所公辦高中達(dá)到經(jīng)費(fèi)充足標(biāo)準(zhǔn)，20所公辦高中未達(dá)經(jīng)費(fèi)充足標(biāo)準(zhǔn)，充足性經(jīng)費(fèi)缺口約為2.4億元。此外，通過調(diào)研與計(jì)算我們發(fā)現(xiàn)，不論在充足度水平還是生均經(jīng)費(fèi)的數(shù)量方面，南京市公辦普通高中教育經(jīng)費(fèi)的校際差異都十分顯著。這說明，即便是南京市這樣整體經(jīng)費(fèi)投入水平已經(jīng)相對(duì)較高的省會(huì)城市，如何在確保經(jīng)費(fèi)充足的情況下，使經(jīng)費(fèi)在校際之間能夠更為均衡地分配仍是今后工作的重點(diǎn)。

綜上所述，江蘇省在高中教育發(fā)展方面取得了較為突出的成果，且高中教育經(jīng)費(fèi)投入也逐步提高，我們的計(jì)算表明，在當(dāng)前的數(shù)據(jù)條件下，確定需求和結(jié)果導(dǎo)向的高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)，在技術(shù)上是可行的。但另一方面，我省在高中教育經(jīng)費(fèi)均衡和經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)等方面還存在著諸多問題。由于以往“以收定支”的傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)劃撥思維，各地區(qū)的教育投入往往受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，并沒有真正實(shí)現(xiàn)“財(cái)政中立”，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的蘇北地區(qū)教育投入長期低于江蘇省平均水平，從而造成教師工資水平不高、人員經(jīng)費(fèi)占比過大、公用經(jīng)費(fèi)投入不足等問題。如何在經(jīng)費(fèi)保障水平提高的同時(shí)，做到經(jīng)費(fèi)更為公平的分配與使用，仍然需要相關(guān)部門給予進(jìn)一步的重視。

三、關(guān)于實(shí)現(xiàn)江蘇省高中教育充足保障的幾點(diǎn)思考

目前我國從學(xué)生和學(xué)校需求出發(fā)，針對(duì)學(xué)校層面研究教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)的還比較少，高中學(xué)段經(jīng)費(fèi)的研究更是少之又少?！读x務(wù)教育法》和《高等教育法》對(duì)經(jīng)費(fèi)問題做了具體規(guī)定，且確定了義務(wù)教育和高等教育生均經(jīng)費(fèi)劃撥基準(zhǔn)，但針對(duì)高中階段教育經(jīng)費(fèi)的法律文件遲遲仍未出臺(tái)，均由各地方自行制定相應(yīng)的制度和標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，高中階段教育財(cái)政已實(shí)現(xiàn)基本保障，應(yīng)當(dāng)率先運(yùn)用科學(xué)的測(cè)算方法確立地區(qū)高中充足經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)高中教育的充足保障。

首先，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變財(cái)政撥款思路，由“基本保障”走向“充足保障”。[4]傳統(tǒng)的財(cái)政思路強(qiáng)調(diào)“以收定支”，僅是一種保障教育正常運(yùn)行的方法，未能充分考慮學(xué)生和學(xué)校的需求。教育財(cái)政充足理念是由“公平”發(fā)展而來的新思路，強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，因而更加關(guān)注學(xué)生的學(xué)業(yè)產(chǎn)出，是一種結(jié)果導(dǎo)向的財(cái)政保障理念。這要求財(cái)政在配置高中經(jīng)費(fèi)時(shí)，跳出保普及、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全等基本保障的思路，更多地著眼于滿足公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的強(qiáng)烈渴求，進(jìn)一步提高教育財(cái)政保障水平，使每一位受教育者都能在“有學(xué)上”的基礎(chǔ)上“上好學(xué)”，從而使我省的高中教育在基本完成量的普及前提下，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

其次，建立動(dòng)態(tài)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，重視教育投入與教育結(jié)果的評(píng)價(jià)。就美國充足性教育財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)來看，通過建立指向教育結(jié)果的制度化的經(jīng)費(fèi)核算、使用與績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在提高經(jīng)費(fèi)的預(yù)算剛性、使用效率及地方政府投入積極性方面均取得了積極成效。這樣的經(jīng)驗(yàn)顯然對(duì)我省建立并實(shí)施高中教育財(cái)政充足保障具有參考價(jià)值。這要求各級(jí)管理部門對(duì)各類高中的基本辦學(xué)條件、教師崗位設(shè)置、學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等與經(jīng)費(fèi)劃撥相關(guān)的要素進(jìn)行科學(xué)核算，確立高中教育財(cái)政充足標(biāo)準(zhǔn)的核算方式，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。

再次，完善激勵(lì)機(jī)制，將經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況納入政府考核范疇。在地方負(fù)責(zé)體制下，如何激勵(lì)地方政府對(duì)教育投入的積極性成為確保高中經(jīng)費(fèi)充足的關(guān)鍵。這需要改變以往過于重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的績(jī)效考核導(dǎo)向，以教育經(jīng)費(fèi)充足標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)尺，將地方政府對(duì)教育的努力程度也納入政府考核范圍，確保教育經(jīng)費(fèi)在最大程度上得到保障。2015年江蘇省將普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況納入《江蘇省市縣落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障主體責(zé)任綜合獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》考核范圍，對(duì)未達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)要求的市縣，省財(cái)政將從2016年起扣減其綜合獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)。我們認(rèn)為在此基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步加大對(duì)地方教育財(cái)政投入的問責(zé)，厘清各級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)投入上的責(zé)任。省、市政府需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，平衡地區(qū)間由于地方縣級(jí)財(cái)力差異導(dǎo)致的教育經(jīng)費(fèi)不均衡問題，調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)高中教育投入的積極性，確保經(jīng)費(fèi)的充足與均衡。

［1］梁文艷.基礎(chǔ)教育財(cái)政充足：美國經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裼糜谥袊跩］.外國中小學(xué)教育，2008（10）：1-5.

［2］［3］逯瑩瑩.江蘇省高中教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究[D].南京：南京師范大學(xué)，2011.

［4］姚繼軍，馬林琳.“后 4%時(shí)代”財(cái)政性教育投入總量與結(jié)構(gòu)分析［J］.教育發(fā)展研究，2016（5）：17-21.

G467

B

1005-6009（2017）50-0048-03

1.馬林琳，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院（南京，210097）碩士研究生；2.姚繼軍，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院（南京，210097）副教授。