楊秀珠

摘 要：隨著我國(guó)工業(yè)化及城市化進(jìn)程的加快，空氣污染的重災(zāi)區(qū)已經(jīng)不再局限于大城市，中小城市的污染程度甚至超過大型城市。在不斷加大環(huán)境管理機(jī)制以及進(jìn)一步完善管理力度的前提下，加強(qiáng)環(huán)境管理體制的有效改革，對(duì)于改善我國(guó)環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。本文在環(huán)境管理體制改革的基礎(chǔ)上，探討如何更好地保障環(huán)境質(zhì)量改善，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制；環(huán)境質(zhì)量；改革體制；改善措施

中圖分類號(hào)：X312 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2017）02-0013-03

對(duì)于環(huán)境管理體制而言，其實(shí)際上就是指一種制度，一般都是通過我國(guó)的國(guó)家環(huán)境管理機(jī)構(gòu)去設(shè)制定，其內(nèi)容涉及到組織機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，換將保護(hù)監(jiān)督檢查權(quán)力的分配以及運(yùn)行等。一般具體而言，作為一整套系統(tǒng)的規(guī)則以及制度問題，其必須要涵蓋四大板塊，分別是相關(guān)法律保障、權(quán)力組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置結(jié)構(gòu)以及職權(quán)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于我國(guó)而言，當(dāng)前的環(huán)境管理體制來源于我國(guó)的當(dāng)前的環(huán)境形勢(shì)，其制定的基本根據(jù)是按照我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)九十年通過并開始的施行《環(huán)境保護(hù)法》中的第7條的規(guī)定。制定環(huán)境管理體制的初衷就是解決我國(guó)面對(duì)的日益復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，同時(shí)還需要處理一些國(guó)外環(huán)境事件等等。但是，必須要指出的是當(dāng)前的環(huán)境管理體制亟待進(jìn)一步完善，因而對(duì)于體質(zhì)的改革已經(jīng)迫在眉睫。近些年，我國(guó)政府在十八大報(bào)告當(dāng)中就明確的提出“要不斷加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”，同時(shí)在黨的十八屆三中全會(huì)中，我國(guó)政府按照十八大報(bào)告的總體要求，明確了要進(jìn)一步深化生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境體制改革，明確的規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的改革時(shí)間表和路線圖，同時(shí)也提出了要開展省以下的環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的管理，這體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的重視，是一項(xiàng)重大的環(huán)保制度改革決策，推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境管理體制的進(jìn)一步改革。

1 目前環(huán)境管理體制存在問題

在目前的情況下，環(huán)境管理體制顯示了一定的弊端，例如立法落后，缺乏足夠的科學(xué)性和合理性，沒有明確的對(duì)組織機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃分，因而在部分地區(qū)出現(xiàn)一種環(huán)境保護(hù)分割現(xiàn)象，各部門之間出現(xiàn)了互相推諉責(zé)任的情況。這就意味著當(dāng)前的這一環(huán)境管理體制已經(jīng)不能充分的適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)環(huán)境的發(fā)展要求。所以，盡管我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到重視環(huán)境保護(hù)的重要意義，同時(shí)部分相關(guān)的法律制度也逐步的發(fā)展起來，但相當(dāng)多的治理環(huán)境的效果卻無法取得的令人滿意的成效。具體來說，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境管理體制存在如下幾方面問題：

1.1 中央和地方的環(huán)境管理職責(zé)不清

當(dāng)前中央政府在環(huán)境管理這一方面同時(shí)存在著管理缺位以及管理越位的問題。這主要是由于中央和地方的環(huán)境保護(hù)部門缺乏明確的責(zé)任劃分，從而使得中央政府沒有能夠形成對(duì)于地方政府環(huán)境保護(hù)部門的強(qiáng)制力。由于受到一定的地方保護(hù)主義的影響，使得國(guó)家出臺(tái)的一些環(huán)境政策不能夠在地方得到真正的貫徹和落實(shí)。另外一些地方環(huán)保組織，在人事、資金等方面過度的依附地方政府的管理，從而導(dǎo)致了在環(huán)境管理方面缺乏一定的獨(dú)立性。實(shí)際上對(duì)于地方環(huán)境保護(hù)而言，其效果的高低在一定程度上都受到地方政府觀點(diǎn)的影響。中央政府在環(huán)境管理這一方面，存在明顯的缺位問題，也就是說分權(quán)明顯的傾向于地方，這就引起跨區(qū)域的環(huán)境管理非常復(fù)雜。另外中央環(huán)境管理也有越位情況，也就是過多的管理權(quán)限，甚至是過度的干涉地方環(huán)境保護(hù)的具體工作，而不能體現(xiàn)出其自身的統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)以及監(jiān)督的作用。

1.2 環(huán)境保護(hù)管理制度不完善

當(dāng)前，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行管理制度缺乏完事性，而且存在管理部門重復(fù)設(shè)置的問題，甚至是部分地區(qū)出現(xiàn)了多個(gè)互相重復(fù)的環(huán)境立法內(nèi)容，甚至偶爾出現(xiàn)了不同的法規(guī)的交叉以及矛盾問題。再加上由于環(huán)境管理部門之間可能出現(xiàn)一定的權(quán)限沒有明確界定的現(xiàn)象，也就是說，當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)制度并沒有明確的規(guī)定了各個(gè)部門之間怎樣進(jìn)行具體的協(xié)作，很容易引發(fā)不同的部門由于著眼于本部門的利益而出現(xiàn)一些不正當(dāng)?shù)男袨椋瑢?duì)一些影響自身利益的環(huán)境保護(hù)的事務(wù)以及責(zé)任相互推諉。實(shí)際上來說，環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)一般都涉及多個(gè)部門，例如監(jiān)測(cè)、檢查、監(jiān)督等，但目前往往存在缺乏一定的協(xié)調(diào)配合的情況，時(shí)常發(fā)生職能交叉以及重復(fù)管理，這就大大的降低了環(huán)境保護(hù)管理的效率，出現(xiàn)浪費(fèi)大量的資源的現(xiàn)象。導(dǎo)致各方面的環(huán)境保護(hù)管理部門之間缺乏相互配合，而由于環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制的不完善，可能阻礙了環(huán)境保護(hù)管理工作開展的有效性，甚至是降低了相關(guān)人員進(jìn)行工作的積極性。目前由于環(huán)境管理制度方面的法律體系仍需要繼續(xù)完善，這就使得目前的環(huán)境管理的監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制仍然存在一定的漏洞，尤其是在對(duì)于環(huán)境管理制度的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范方面也缺乏一定的明確規(guī)定。

1.3 環(huán)境保護(hù)管理意識(shí)淡薄

目前部分地區(qū)政府的環(huán)境管理意識(shí)比較淡薄，甚至有的地區(qū)還存在一定的官僚作風(fēng)，這就與環(huán)境管理健康發(fā)展形成了明顯的矛盾。一般來講，環(huán)境管理意識(shí)淡薄具體表現(xiàn)在多個(gè)方面：例如，有的環(huán)境保護(hù)管理者常常以領(lǐng)導(dǎo)者自居，經(jīng)常是憑借自己的經(jīng)驗(yàn)去開展日常的環(huán)境管理工作，不重視環(huán)境保護(hù)人員的服務(wù)需求；還有的管理者忽視了環(huán)境管理工作的重要性，沒有以執(zhí)法者的心態(tài)開展實(shí)際的環(huán)境管理工作。另外，環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)投入不足，缺乏財(cái)力、人力、技術(shù)和執(zhí)法手段支持。由于受到我國(guó)當(dāng)前的政府運(yùn)行管理的體制的影響下，對(duì)于環(huán)境保護(hù)部門，其實(shí)際上屬于是比較弱勢(shì)的管理部門，不管是在人力方面、財(cái)力方面、亦或是技術(shù)以及執(zhí)法方面等都存在一定的缺點(diǎn)，不能充分的適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的實(shí)際要求。特別是財(cái)力方面更加明顯，所以說對(duì)于環(huán)境保護(hù)部門，其必須要提高財(cái)力的支持力度。除此之外，現(xiàn)在的環(huán)境管理體制在基層層面被大大的削弱，這主要是由于地方財(cái)政對(duì)其的影響，畢竟在我國(guó)的基層地方，存在明顯的基層環(huán)境管理部門發(fā)展不平衡的問題，在貧窮地方，其環(huán)保部門的力量一般都比較薄弱。再加上國(guó)家不是進(jìn)行統(tǒng)一撥款，作為基層環(huán)保部門，其發(fā)展規(guī)模以及執(zhí)法力量大多受到所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況以及當(dāng)?shù)卣^點(diǎn)的限制。所以說，作為基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展以及環(huán)保執(zhí)法力量必須要得到進(jìn)一步支持。

2 環(huán)境管理體制問題原因分析

2.1 缺乏高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

首先導(dǎo)致出現(xiàn)如下情況的原因就是我國(guó)當(dāng)前缺乏足夠一定級(jí)別的環(huán)境管理協(xié)調(diào)組織。在上個(gè)世紀(jì)末期我國(guó)進(jìn)行了政府部門機(jī)構(gòu)大調(diào)整，取消了原來負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院多個(gè)部門職能協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，也就是以前的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，這一組織具有較強(qiáng)的關(guān)鍵協(xié)調(diào)職能，而且直接作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的顧問組織。但是，這一部門裁撤之后，一直到目前為止，環(huán)境保護(hù)部不能具體的負(fù)責(zé)高級(jí)別的法律授權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。對(duì)于環(huán)境保護(hù)來說，起一般要多個(gè)不同的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，但是由于當(dāng)前的體制影響，導(dǎo)致了只能由環(huán)境保護(hù)部去進(jìn)行一定的協(xié)調(diào)職能工作，但是其開展工作時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)與其他部門具有同等的法律地位，再加上其屬于一個(gè)弱勢(shì)部門，所以無法充分的發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。實(shí)際上這就是體現(xiàn)了由于當(dāng)前的現(xiàn)行法律并沒有明確的規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)的“統(tǒng)管部門”，而模糊的定位再加上本身全國(guó)范圍的環(huán)境問題就具有一定的復(fù)雜性以及綜合性的問題，導(dǎo)致了當(dāng)前沒有高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因而出現(xiàn)了一定的跨部協(xié)調(diào)工作時(shí)難以開展，這在一定程度使得我國(guó)的環(huán)境保護(hù)制度不完善。

2.2 一些地方不重視環(huán)境管理制度的建設(shè)

現(xiàn)在一部分的省份環(huán)境管理部門對(duì)于自身的環(huán)境管理制度建設(shè)戰(zhàn)略都缺少有效的執(zhí)行監(jiān)督與控制。以往的環(huán)境管理制度，在管理目標(biāo)方面缺乏一定的包容性，無法較好的體現(xiàn)出基本的環(huán)境管理的新型要求。由于在環(huán)境管理制度實(shí)際的運(yùn)行以及管理的過程中才能夠突出環(huán)境管理的真正價(jià)值，但是以往的環(huán)境管理的思維比較局限，采取的方式是把環(huán)境管理具體過程進(jìn)行分割，使其成為較多的部分內(nèi)容，這種形式的環(huán)境管理模式忽視了管理期間的不同階段之間的關(guān)系，導(dǎo)致了不同的管理部門的工作目標(biāo)不協(xié)調(diào)，所以不能滿足先進(jìn)的環(huán)境管理的基本要求。另外以往的管理人員一般是在環(huán)境管理某一具體階段之后采取考慮管理問題，而且一般比較看重環(huán)境的局部利益，從而導(dǎo)致了環(huán)境管理的整體價(jià)值降低，也就不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的總體價(jià)值。甚至部分單位在制定自己的執(zhí)法計(jì)劃時(shí)，經(jīng)常忽視了環(huán)境管理制度建設(shè)方面的計(jì)劃目標(biāo)，即便意識(shí)到環(huán)境管理制度建設(shè)時(shí)往往都忽視了其長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃。另外還有的單位在進(jìn)行環(huán)境管理制度建設(shè)規(guī)劃時(shí)，沒有及時(shí)調(diào)查地方的實(shí)際環(huán)境情況，缺乏有效的預(yù)測(cè)和調(diào)研，沒有認(rèn)識(shí)到對(duì)于環(huán)境管理制度方面的人才的培養(yǎng)。還有部分雖然認(rèn)識(shí)到環(huán)境管理制度的重要的作用，但是缺乏較好的執(zhí)行力，只注重表面工作，工作僅僅是單純的流于形式，缺乏執(zhí)行和落實(shí)，也缺乏較好的監(jiān)督措施，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 加強(qiáng)環(huán)境管理體制的改革的措施

3.1 增強(qiáng)廣大民眾的參與環(huán)境管理，意識(shí)加強(qiáng)環(huán)境管理的法制建設(shè)

普通老百姓在環(huán)境管理體制的改革過程中具有非常重要的作用，所以有必要提高廣大民眾的參與意識(shí)，提高他們對(duì)環(huán)境管理的意義認(rèn)識(shí)，只有在政府部門以及普通民眾的共同努力的情況下，才能夠促進(jìn)我國(guó)環(huán)境管理體制改革的實(shí)際效果，從而最終進(jìn)一步改善我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量。另外在進(jìn)行環(huán)境管理體制改革的情況下，還需要進(jìn)一步的加強(qiáng)環(huán)境管理的法律建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境管理以及環(huán)境質(zhì)量規(guī)范化，加強(qiáng)我國(guó)的具有中國(guó)特色的環(huán)境管理法律體系。

3.2 加強(qiáng)各基層地區(qū)環(huán)境管理部門的改革進(jìn)程

加強(qiáng)各基層地區(qū)的環(huán)境管理部門的改革進(jìn)程，提高環(huán)境保護(hù)具體工作的科學(xué)性。一是，要改善環(huán)境保護(hù)工作日常會(huì)議質(zhì)量；二是，提高環(huán)境保護(hù)人員的辦事能力，以各種各樣的方式做好并解決好環(huán)境保護(hù)人員比較關(guān)心的個(gè)人發(fā)展培訓(xùn)方面。三是，優(yōu)化基層環(huán)境保護(hù)組織的團(tuán)隊(duì)。特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的收入以及工作績(jī)效，進(jìn)行公開公示，確保環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人員在廉政建設(shè)上不出紕漏。讓一般的辦事人員完全信任和依靠。四是，要使基層的環(huán)境保護(hù)組織公開的工作內(nèi)容完全真實(shí)，使得各地的企業(yè)等都了解基層環(huán)境保護(hù)組織的工作內(nèi)容、討論環(huán)保工作內(nèi)容、積極的參與環(huán)保工作內(nèi)容、最終降低企業(yè)的污染排放，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)的和諧，實(shí)現(xiàn)基層地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙贏局面。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境管理人事組織的制度改革

掌握開展環(huán)保工作的靈活性是發(fā)揮基層環(huán)境管理部門能動(dòng)性以及做好基層環(huán)境保護(hù)人員的日常工作的必要方法。抓好環(huán)境管理人員的職業(yè)技能是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵途徑，在工作過程中基層環(huán)境管理部門能夠靈活的激發(fā)員工的能動(dòng)性，才能做好他們的業(yè)務(wù)工作，才能使得他們?cè)谝粋€(gè)公平合理的環(huán)境下為當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)做出更多的貢獻(xiàn)。在現(xiàn)有發(fā)揮基層環(huán)境管理部門能動(dòng)性開展人事組織改革工作中，部門領(lǐng)導(dǎo)要注意把表?yè)P(yáng)及批評(píng)相平衡，精神認(rèn)可及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相平衡，這些方法是在發(fā)揮基層環(huán)境管理部門能動(dòng)性，做好人事組織工作時(shí)常發(fā)生的事情，基層環(huán)境管理部門要根據(jù)實(shí)際具體狀況，靈活地選用可用的方法途徑，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理人員的個(gè)人發(fā)展和專業(yè)素質(zhì)的提高。

3.4 實(shí)施基層環(huán)境管理責(zé)任制

對(duì)環(huán)境管理等相關(guān)部門的管理人員等實(shí)施環(huán)境管理責(zé)任制能夠有效地調(diào)動(dòng)各參與者的工作積極性，將環(huán)境管理的作用發(fā)揮到最大，對(duì)于我國(guó)的環(huán)保工作的順利展開提供了堅(jiān)實(shí)的保障。落實(shí)責(zé)任制需要各管理人都對(duì)自己所負(fù)責(zé)的環(huán)境管理等進(jìn)行全面的負(fù)責(zé)。責(zé)任制管理的好處在于它能夠激勵(lì)管理人員全力以赴的去完成環(huán)境管理工作，當(dāng)管理人員在環(huán)境管理工作中被發(fā)現(xiàn)有違反管理制度的行為，那么就必須對(duì)其不負(fù)責(zé)而導(dǎo)致的后果負(fù)責(zé)，并且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4 結(jié)語(yǔ)

從當(dāng)前看，我國(guó)目前實(shí)行的環(huán)境管理體制是一種將監(jiān)督以及管理統(tǒng)一化的方式，同時(shí)結(jié)合分級(jí)以及分部門互相監(jiān)督管理的方式。這一種環(huán)境管理體制曾經(jīng)有效的加強(qiáng)了我國(guó)的社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)，有效地保障了生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的和諧發(fā)展，具有一定的積極意義。總之，完善的環(huán)境管理體制除了要求一支具有專業(yè)素質(zhì)的團(tuán)隊(duì)，還需要加強(qiáng)我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革，深化環(huán)境管理體制。按照一定的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化去建設(shè)制度，改善環(huán)境監(jiān)管的能力，建立起一支高素質(zhì)的環(huán)保隊(duì)伍，從而為開展生態(tài)文明建設(shè)提供了有效的體制保障。只有這樣才能夠完善環(huán)境治理的基礎(chǔ)制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理體系的統(tǒng)一性、權(quán)威性以及有效性，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的有效改善。

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