張玲+王大鵬+李孟楠

一、快速城鎮(zhèn)化存在的土地利用問題

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。在取得巨大成就的同時，也帶來了城市人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難的“城市病”和耕地流失、環(huán)境污染、農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化的“鄉(xiāng)村病”。在土地利用方面主要存在以下問題：

1.工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)、村莊用地“雙增”。長期以來各個地方都把推進城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設(shè)，過分注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴張而忽視了城市人口規(guī)模的集聚，結(jié)果導(dǎo)致了現(xiàn)在比較嚴重的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。隨著越來越多的農(nóng)村人口進入城市居住，原有的住房留在農(nóng)村閑置起來，而留在農(nóng)村生活的人仍需要改善居住條件，雖然農(nóng)村常住人口大量減少，但農(nóng)民住宅卻仍在持續(xù)增多。同時，一方面城鎮(zhèn)建設(shè)用地在快速剛性擴張，另一方面農(nóng)村居民點用地不減反增?！俺擎?zhèn)增人就增地，農(nóng)村減人不減地”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增”態(tài)勢給耕地保護工作帶來巨大壓力。

2、“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，土地利用低效粗放。由于國家稅收體制影響，地方政府想方設(shè)法增加財力，一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。快速城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)戶籍人口和鄉(xiāng)村常住人口快速減少的“雙減少”，農(nóng)村居民點用地并未適時隨之退出，一方面農(nóng)村人均居民點用地仍在增長，另一方面“空心村”越來越多，農(nóng)村居民點土地利用粗放、效率下降，

3、優(yōu)質(zhì)耕地逐漸減少，糧食綜合生產(chǎn)能力下降。隨著城市人口增加，城市外延式發(fā)展必然首先占用城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。雖然國家實行耕地占補平衡制度，在做到耕地數(shù)量平衡的同時，但很難保證新造耕地與被占耕地質(zhì)量平衡。長此下去，耕地的總體質(zhì)量就會下降，糧食綜合生產(chǎn)能力受到影響。

二、土地整治是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手

1、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指明中國特色的新型城鎮(zhèn)化方向。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》在總結(jié)和反思過去30多年城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上提出的，新型城鎮(zhèn)化不等同于快速城鎮(zhèn)化，是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升的城鎮(zhèn)化。通過城鎮(zhèn)化進程，越來越多農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)生活，農(nóng)民收入水平不斷提高，與城市居民共同享受更好的公共服務(wù)，使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放，與此同時也促進城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等固定資產(chǎn)投資增加，從而拉動經(jīng)濟快速發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟發(fā)展的動力。

2、土地整治的主要任務(wù)。土地整治是通過項目實施和建設(shè)用地增減掛鉤等形式，開展田、水、路、林、村綜合整治，實現(xiàn)增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境的目標，促進節(jié)約集約用地，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。土地整治內(nèi)容包括農(nóng)用地整治（含高標準基本農(nóng)田建設(shè)）、土地復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地開發(fā)、建設(shè)用地整治和區(qū)域性綜合整治。其中建設(shè)用地整治包括以農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)相結(jié)合為主要內(nèi)容的農(nóng)村建設(shè)用地整治和以舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、“城中村”改造為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)工礦用地整治。

3、土地整治是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中連接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的紐帶和平臺。新型城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)、人口、建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，資金、技術(shù)向農(nóng)村傾斜的過程。土地整治可以承擔(dān)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的基礎(chǔ)平臺作用。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局和結(jié)構(gòu)；通過城鄉(xiāng)閑置地處置，提高建設(shè)用地利用效率；通過工礦廢棄地復(fù)墾，挖掘土地利用潛力，盤活和調(diào)整建設(shè)用地布局；通過土地開發(fā)整理，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)高標準基本農(nóng)田，可以提高糧食綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

三、促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地整治措施

1、調(diào)整完善各級土地整治規(guī)劃。按照國家“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和城市群、大中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展布局，調(diào)整完善各級土地整治規(guī)劃，進一步拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，提高土地利用節(jié)約集約利用水平，確保國家糧食安全，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2、加強高標準基本農(nóng)田建設(shè)。在劃定基本農(nóng)田保護區(qū)的基礎(chǔ)上，加強高標準基本農(nóng)田建設(shè)。安排和實施土地整治項目，通過田、土、水、路、林、電、技、管8項措施，使現(xiàn)有耕地達到集中連片，田塊平整，配套水、電、路設(shè)施完善，耕地質(zhì)量和地力等級提高，科技服務(wù)能力得到加強，生態(tài)修復(fù)能力得到提升。

3、創(chuàng)新土地整治模式。建立農(nóng)村宅基地退出機制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，讓農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)得以實現(xiàn)。農(nóng)村宅基地通過土地復(fù)墾變?yōu)楦氐?，可以作為建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，到統(tǒng)一的交易平臺買賣，使其財產(chǎn)權(quán)得到應(yīng)有的補償，可以離土離鄉(xiāng)，無后顧之憂。

探索實行“人地掛鉤”試點政策。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，可以形成“農(nóng)民進城、地隨人走、錢從地出、以城帶鄉(xiāng)”的良性循環(huán)，有利于形成產(chǎn)業(yè)支撐有力、人口轉(zhuǎn)移有序、資源集約利用、環(huán)境保護良好、發(fā)展成果共享的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展局面。繼續(xù)實行耕地占補平衡制度。建設(shè)用地占用耕地，實行“占一補一，先補后占，占好地補好地，占水田補水田”，防止占優(yōu)補劣。

完善現(xiàn)有的征地補償制度。制定合理的征用補償標準，提高耕地占用成本，讓農(nóng)民自覺地提高耕地質(zhì)量，質(zhì)量越好補償越高，越有利于耕地保護。

建設(shè)新型村鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)。通過土地綜合整治，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展“一鄉(xiāng)一品，一村一業(yè)”特色產(chǎn)業(yè)，形成新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。根據(jù)各地自然歷史差異，從各地歷史、文化、地域、民族特點出發(fā)，規(guī)劃建設(shè)能夠望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，保持傳統(tǒng)建筑風(fēng)格新型村鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)。使新型村鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)在就業(yè)機會、居住環(huán)境、社會保障等方面與城市接近，讓更多人享受城市生活，實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。