朱曉霞

（集美大學財經(jīng)學院，福建廈門，361021）

我國保障性住房發(fā)展的困境與對策

朱曉霞

（集美大學財經(jīng)學院，福建廈門，361021）

最近幾年，房價飛速上漲，居民收入緩進，使得很多房市剛需者們只能望房興嘆。安居樂業(yè)對普通老百姓來說成了奢侈品。在這種情況下，保障房作為保障居民住房需求的一大民生工具就顯得尤為重要。但由于我國保障房在資金、用地、設計、建設、分配等方面存在的問題，使得保障房存在供應不足、空置率高等方面的矛盾。就保障房發(fā)展存在的困境進行剖析，并提出擺脫困境的對策。

保障性住房；困境；對策

隨著我國商品房價格的一路飆漲，房價已經(jīng)遠遠將人民的收入甩在腦后。一般認為合理的房價收入比為4～6倍［1］，而我國幾乎所有城市都超過了此標準，大部分城市房價收入比超過20，更有甚者房價收入比超過50，最典型的深圳的房價收入比大約為70［2］。這項指標一方面反映我國房價泡沫嚴重，同時也表明普通老百姓購房壓力之大。在這種狀況下，對廣大中低收入者而言，通過購買商品房來實現(xiàn)自己的安居夢想將不可能被照進現(xiàn)實。長此以往將不利于房地產(chǎn)市場的長遠發(fā)展，更不利于我國經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

我國十二五期間規(guī)劃建設保障房3600萬套，其中各年新開工套數(shù)情況為：2011年1000萬套，2012年700萬套，2013年630萬套，2014年700萬套，2015年700萬套［3］，5年共開工建設3710萬套，超額建設110萬套。從供給總額上看保障房供應量相當可觀，但由于保障房在設計、質量、分配等環(huán)節(jié)存在的各種問題，使得保障房的有效供給，相對中低收入者的需求而言依然是杯水車薪。

一、我國保障性住房發(fā)展的困境

最近幾年保障房比較多被人詬病的是已經(jīng)建成的房子大量空置，浪費投資問題。而保障房被大量空置的另一面是更多的中低收入家庭無房可住的殘酷現(xiàn)實，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與政府建設保障房保障中低收入者的初衷完全背道而馳。為什么會有這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要因為保障房存在下面幾個問題。

（一）保障房的分配和退出機制不完善

由于我國的保障房在分配環(huán)節(jié)制度設計不完善，造成了各地均有出現(xiàn)開著豪車住保障房及公務員優(yōu)先取得保障房等社會不公現(xiàn)象發(fā)生。保障房是保障中低收入居民的居住權，體現(xiàn)社會的公平。在分配環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，只會導致更大的社會分配不公，有違保障房的建設初衷。同時，在退出環(huán)節(jié)如果沒有合理的退出機制，可能會使得一些收入條件已經(jīng)改善的居民家庭依舊占著保障房資源，或者在退出過程中發(fā)生激烈的矛盾沖突，要么浪費有限的保障房資源，要么不利于社會的和諧，從長遠來看都不利于保障房的可持續(xù)發(fā)展。保障房在分配和退出中的主要問題表現(xiàn)在：

1.分配機制不盡合理

目前我國各地的保障房分配對象確定主要考量收入因素。居民自己上報自己的收入，然后由社區(qū)初步審核后，交由街道，區(qū)，市進行審核后由房管部門最終確定申請人資格及可以享受的保障面積。但目前居民的收入，房產(chǎn)，稅收是由不同的部門管理，缺乏統(tǒng)一的征信管理體系，使得居民的收入審核難度大。加之保障房沒有專門的管理機構及專業(yè)人員的缺乏，使得很多審核流于形式［4］。最后保障房的分配主要依賴申請者的誠信，在巨大的利益驅動及違規(guī)成本很低的現(xiàn)實情況下就無法杜絕造假及權力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

2.退出機制不健全

在保障房資源嚴重短缺的情況下，一套完善的退出機制是非常重要的。對保障房的享用者而言，家庭收入一旦提升，不符合保障房居住條件就應該退出原來居住的保障房，將保障房讓給符合條件的申請者，有利于保障房市場的有序健康發(fā)展。但我國目前各地的保障房管理規(guī)定對保障房何時退出、怎樣退出、退出后如何管理都缺乏細致的規(guī)范。

（二）保障性住房的有效供給不足

供給嚴重不足是我國保障性住房非常突出的問題。有效足夠的供給才能改善人民的生活條件，滿足公眾對住房的需求。保障性住房的供給不足是由多方面因素造成的，但資金缺乏和土地供應不足是制約保障房供給的最重要因素。

1.資金投入不足

由于保障房的公益性特點，目前我國保障房的資金供給主體是政府投入。但是，由于很多地方政府未按國家要求從土地出讓凈收益中提取不低于10%的廉租房保障房資金，少提現(xiàn)象非常普遍致使保障房建設資金匱乏。同時，保障房資金被大量挪用及對已經(jīng)籌集到的保障房資金的實際利用率低使本就短缺的保障房資金雪上加霜［5］。

輔助的資金供給包括銀行貸款及其他渠道融資。銀行貸款方面，由于商業(yè)銀行經(jīng)營性屬性與保障房貸款的政策性屬性存在一定的矛盾。具體表現(xiàn)在：一是保障房貸款參照商品房貸款，條件比較嚴格。多數(shù)商業(yè)銀行將保障房項目視同房地產(chǎn)開發(fā)項目，采取同樣的貸款標準，且貸款額度一般不高于15億元，無法滿足大規(guī)模公共租賃住房建設的資金需求。二是缺少對公共租賃住房建設和運營的長期貸款支持。公共租賃住房的投資回收期長，而目前銀行貸款多為短期資金。三是利率優(yōu)惠和貼息政策難落實。由于上述障礙的存在，致使銀行貸款資金供給相對巨額的保障房資金需求而言只是九牛一毛。在其他融資渠道方面，債券融資規(guī)模有限，發(fā)行和監(jiān)管均有難度；信托融資要求回報率高，用于公共租賃住房建設較少；吸引企業(yè)參與公共租賃住房建設存在一定的困難。

2.土地供應不足

由于房地產(chǎn)市場經(jīng)過多年的短抑長揚式發(fā)展，全國地價基本都是一路飆漲。而保障房用地主要以劃撥方式供應，在目前的土地財政激勵下，地方政府缺少劃撥保障房用地的動力。政府通過拍賣土地不僅能得到土地收入，而且還能得到在土地上建設的其他稅收收入。在目前的分稅制情況下，各地方稅收渠道相對較窄，土地收入就成了地方政府最大宗的收入來源。而保障房的建設任務是中央層層下達到地方的任務，中央劃撥給地方的財政補貼資金相對于保障房建設資金而言杯水車薪，因而地方政府對建設保障房的積極性不高。

（三）保障房的設計缺陷

1.保障房選址缺乏合理性

由于保障房建設用地主要是政府劃撥用地。劃撥用地包括無償使用和有償使用兩種方式，無償使用對政府而言就沒有土地使用收入，有償使用盡管有一定的收入但相對土地拍賣收入而言就是九牛一毛。因此，很多地方政府基于財政收入考量，往往不愿將配套設施完善的地段拿來建保障房，而將保障房建在比較偏僻，生活設施不完善，土地價值不高的地段。而中低收入家庭的構成主要包括老年人家庭、危重病患者家庭、剛出社會的年輕人家庭等。對這些家庭而言，要么因為家中老人行動不便，要么因為家中病人治病，要么因為幼兒讀書，對生活的便利性及住房周圍的配套性要求更高。因此，對他們而言居住在根本沒配套或者配套不健全的荒僻地段，還不如蝸居在城中心。正是因為這個原因，導致大量中低收入家庭放棄了申請保障房，使得大量保障房被空置，浪費了本就緊張的保障房建設資金。

2.保障房設計和定價不盡合理

保障房的供給量不足，而分配方式是政府對申請者進行搖號定向分配，所以申請者只有有限的選擇權，因此成了皇帝女兒不愁嫁。就是上述原因的存在使得保障房在戶型設計上過于粗糙；要么只考慮實用性而不考慮舒適性，比如把40多平米的住房面積設計成2房1廳，60多平方米的住房面積設計成3房1廳，由于總面積本身不大而被分成的功能區(qū)太多，導致每個功能區(qū)都面積狹小，臥室往往只能放一張床，客廳只能放一張小沙發(fā)，基本沒有人能活動的空間，這樣的住房基本就是一個能睡覺的籠子，根本沒有考慮住戶住在其中的心理感受；要么房間的各個空間布局不合理，臥室很大、客廳很小，或者客廳很大、臥室很小，廚房衛(wèi)生間沒有采光，或者房間整體采光通風差，或者房間挑高低于國家標準等等不一而足。

保障房的定價也不盡合理，保障房的價格一般確實低于同區(qū)域的商品房價格。但由于建設保障房的目的是為了保障中低收入居民家庭的住房，保障房的定價應該充分考慮中低收入家庭的支付能力。現(xiàn)在很多地區(qū)的保障房定價并不是基于中低收入家庭的收入情況，而是參照同區(qū)域的商品房價格，在周邊商品房的價格基礎上，下調(diào)一定幅度就形成了保障房的價格。而我國的現(xiàn)實是商品房的價格對普通老百姓來說本就是空中樓閣。因此，基于商品房價格定價的保障房對普通正常收入家庭就偏高，對中低收入家庭而言更是高高在上。

二、我國保障性住房發(fā)展的應對策略

就我國保障性住房的長遠發(fā)展而言不僅要建立保障房建設資金的長效機制，更需從國家層面立法來約束保障房的分配和退出，還需監(jiān)管部門承擔更大的責任使保障房能真正保障中低收入人群的居住權。

（一）加快立法與監(jiān)管

1.加快保障性住房立法

目前我國保障房的分配和退出，基本依據(jù)各地出臺的行政管理條例進行管理，由于各地制定的標準不同，往往出現(xiàn)同事不同罰的情況［6］。同時，由于各地自己制定管理細則和處罰標準，而任何管理制度都不可能盡善盡美，對當?shù)禺敊嗾叨裕菀渍页鲋贫鹊穆┒?，或者對自己有可能違背制度的地方制定更低的處罰標準，這樣為自己提供更大的權力尋租空間。

如果全國制定統(tǒng)一的保障性住房法律，對全國而言，同樣的保障性住房違規(guī)行為就需承擔同樣的后果，保證了保障性住房管理的嚴肅性和穩(wěn)定性。同樣在保障性住房的分配和退出環(huán)節(jié)也能有力地遏制當權者的權力尋租行為。特別是在當前管理更為困難的保障房退出環(huán)節(jié)，有了國家法律做保障，對住進了保障房但經(jīng)濟條件已經(jīng)大為改善，必須退出保障房的老賴就有了用強制手段，強制其退出的法律后盾。

2.加強保障性住房的監(jiān)管

首先，需要建設專門的監(jiān)管機構。目前我國的保障房的主要管理機構是各地的房管部門，但由于保障房的建設量大及保障房管理事務復雜，各地房管部門人手不足，致使保障房的管理參與部門眾多，使政出多頭，有時候還會出現(xiàn)相互矛盾的政令，使執(zhí)行者無所適從。最后直接的結果就是保障房推出難，分配亦難。建立專門的監(jiān)管機構不僅可以避免政出多頭，也可以避免出問題時各部門相互推責［7］。不僅有助于國家統(tǒng)一問責，也有助于保障房日?；墓芾?。

其次，需要嚴格保障房的管理。目前對保障房的騙購者，騙租者及權力尋租者等都基本處罰力度較輕，與巨大的獲利而言，更多人愿意選擇鋌而走險。如果加大懲處力度，如對騙購者輕則沒收其住房并沒收其全部購房款；對騙租者輕則沒收其住房并處罰其房租的20倍租金；對權力尋租者輕則處以所得利益20倍罰金并且開除其公職；對所有違規(guī)行為重則入刑，讓違法、違規(guī)者付出沉重代價也有利于遏制在分配及退出環(huán)節(jié)中不良行為的發(fā)生。

（二）提高保障房的有效供應量

充足的資金和土地供給是保證保障房足量建設的必要條件，但充足的資金和土地供給從根本上需要改善政府管理體系和加強外部監(jiān)管來實現(xiàn)。

1.改善政府治理體系

首先，從政府的績效考核上應該改變過去一味追求經(jīng)濟增長的考核方式，加大對改善民生指標的考核。而保障房作為改善民生的一個重要工具，應在民生指標中占較大權重，提高地方政府建設保障房的積極性。其次，完善財稅分權制。對地方稅收渠道或額度較少的地方，應從中央稅種中放權一些給地方，或者從中央稅中補貼一些地方稅。這樣做可以一箭雙雕，一是可以加大地方政府的財政收入，為地方政府加大保障房建設提供了資金基礎；二是減少地方政府對土地財政的依賴，為地方政府加大土地供給提供了條件。

2.加強對保障房建設的監(jiān)督

在保障房的建設中應該允許外部機構對政府在保障房的資金和土地使用情況上進行監(jiān)督。首先保證保障房建設資金能按國家規(guī)定足額提??；其次保證保障房資不被挪用至其他項目；再次保證保障房資金有效使用；最后保證保障房建設土地不僅能按國家要求足量提供，而且土地供應的有一定的質量。

（三）研究中低收入者的住房需求

為了避免現(xiàn)在各地普遍出現(xiàn)的保障房大量被閑置，浪費投資現(xiàn)象的再發(fā)生，研究中低收入者的住房需求是關鍵。對保障房而言，合理的選址和定價及合乎建設規(guī)范的工程質量是保障房申請者最為關心的。因此，保障房建設也應主要從這三方面來考量。

1.合適的地段

保障房在選址過程中應充分考慮中低收入者收入低，在交通工具的選擇上除了相對便宜的公共交通之外，并無太多選擇這一特點，將保障房選在公共交通相對方便的地段。同時，也應考慮保障房的申請者中老，弱，病，殘相對較多這一問題，應將保障房建設在配套相對完善的地段或者盡管目前配套不完善，但政府有完善配套措施的地段。

2.合理的設計和定價

保障房在建設過程中不僅需要考慮房子的實用性，還需適度考慮居住者的舒適性。目前全國各地的保障房基本都是都是通過搖號產(chǎn)生，在建設過程中，可以事先對各層每套面積進行規(guī)定，設計時每套直接設計成大通間，待申請者搖號之后根據(jù)各家的需求情況，再對套內(nèi)進行分割簡裝，提高房子的實用性。

保障房的定價應該充分考慮申請者的收入狀況，對收回成本較高的保障房政府應適度加大財政補貼，使保障房的申請者能住的起，住的上。而不是一面大量建設，一邊大量閑置，造成投資和土地的浪費。

總之，保障房的發(fā)展在我國還有很長的路要走，需要邊走邊摸索經(jīng)驗，但也不能閉門造車，也要積極借鑒發(fā)展比較成熟的我國香港地區(qū)及新加波等其他地區(qū)的經(jīng)驗，減少走彎路，盡快走上良性發(fā)展的道路。

［1］賈生華，戚文舉.國外“房價收入比”研究：起源、測量與應用［J］.重慶大學學報：哲學社會科學版，2010（2）.

［2］楊晃，楊朝軍.基于房價收入比的中國城市住宅不動產(chǎn)泡沫測度研究［J］.軟科學，2015，（4）.

［3］“十二五”期間我國保障性住房建設進展與思考［EB/ OL］.http：//www.dss.gov.cn/News_wenzhang.asp? ArticleID=367342

［4］黎民，陳峙臻.保障房供給中的“負保障”現(xiàn)象及其消除——兼議我國“十二五”期間的保障房供給［J］.武漢大學學報：哲學社會科學版，2012（1）.

［5］王根賢.財政分權激勵與土地財政、保障性住房的內(nèi)在邏輯及其調(diào)整［J］.中央財經(jīng)大學學報，2013（5）.

［6］張書美.社會保障性住房法律制度研究［D］.上海師范大學，2014.

［7］張琪.發(fā)達國家保障房分配的做法與啟示［J］.經(jīng)濟縱橫，2015（3）.

F287

A

朱曉霞（1974-），女，碩士，講師，研究方向為投資經(jīng)濟。