柯 堅，吳雋雅

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

環(huán)境公私協(xié)作：契約行政理路與司法救濟(jì)進(jìn)路

柯 堅，吳雋雅

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

環(huán)境公私協(xié)作通過在公共部門與私人部門之間引入責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險分擔(dān)、互利互倚的合作契約機(jī)制的建立，旨在引入社會資本，推進(jìn)對環(huán)境污染、生態(tài)破壞的治理以及增進(jìn)環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給，它體現(xiàn)了環(huán)境行政從傳統(tǒng)的監(jiān)督管理行政到契約行政的法理拓展與機(jī)制創(chuàng)新。環(huán)境公私協(xié)作契約在法律性質(zhì)上屬于環(huán)境公益目標(biāo)導(dǎo)向下的行政契約，并具有公法性和私法性并存、行政目的性和契約合意性兼具的特點。依據(jù)環(huán)境公私協(xié)作契約中契約合意與行政權(quán)力優(yōu)位順序的差異以及所占比重的不同，可將其類型化為私法性環(huán)境公私協(xié)作契約和公法性環(huán)境公私協(xié)作契約。司法救濟(jì)是環(huán)境公私協(xié)作法治化、規(guī)范化不可或缺的環(huán)節(jié)，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約以傳統(tǒng)的民事訴訟為主要司法救濟(jì)途徑，而公法性環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟(jì)，則可根據(jù)具體糾紛起因而選擇適用行政訴訟或行政附帶民事訴訟。此外，環(huán)境公私協(xié)作契約行政追求的環(huán)境保護(hù)公益目標(biāo)，也為環(huán)境公益訴訟司法救濟(jì)機(jī)制的引入提供了必要性基礎(chǔ)。

環(huán)境公私協(xié)作；契約行政；法律性質(zhì)；類型化；司法救濟(jì)

當(dāng)代社會，隨著公私部門間廣泛的、多層次的、全方位的合作的深入展開，以合意方式創(chuàng)設(shè)行政法權(quán)利義務(wù)的契約行政手段逐漸得以發(fā)展。在契約行政背景下興起的環(huán)境公私協(xié)作(EPPP，Environmental Public-Private Partnership)是指以對環(huán)境污染的治理、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)以及環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給為目的，在公共部門與私人部門間所形成的責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險分擔(dān)、互利互倚的合作關(guān)系[1]。隨著中國財政部第三批PPP示范項目的釋放，政府與社會資本合作示范項目投資總額已達(dá)到1.97萬億元，且涉及環(huán)境綜合整治、污水及垃圾處理等環(huán)保領(lǐng)域的投資項目仍然占據(jù)較大比例，PPP依舊是環(huán)保行業(yè)當(dāng)前最大的投資主體[2]。值得注意的是，環(huán)境公私協(xié)作不僅提升了政府的環(huán)境行政效率，也打破了傳統(tǒng)行政法嚴(yán)格依法行政理念及環(huán)境行政法律關(guān)系中行政主體單方面行政行為的壟斷地位[3]240-242，并對環(huán)境公私協(xié)作的法治化、規(guī)范化提出了理論創(chuàng)新與實踐發(fā)展的要求。于此種背景下，本文試圖透過契約行政的現(xiàn)代行政法視角，分析和探究環(huán)境公私協(xié)作的興起以及環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)及其類型化問題；在此基礎(chǔ)上，從中國環(huán)境公私協(xié)作糾紛解決的現(xiàn)實司法語境入手，對其司法救濟(jì)機(jī)制(訴訟機(jī)制)的建構(gòu)予以探討，以促進(jìn)環(huán)境公私協(xié)作的發(fā)展及其法治化、規(guī)范化建設(shè)。

一、契約行政背景下環(huán)境公私協(xié)作的興起

當(dāng)代社會，隨著社會的普遍聯(lián)系程度及有機(jī)互動需求的極速增強，加之風(fēng)險社會潛在的高度不確定和高度復(fù)雜性，政府的給付行政任務(wù)和服務(wù)行政職責(zé)不斷被增加[4]。深受現(xiàn)代行政民主理念的影響，政府在公共利益維護(hù)及公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給等方面的局限性引起了學(xué)者的普遍關(guān)注。如法國學(xué)者克羅齊·法默爾曾指出，“行政管理的盲目性使其永遠(yuǎn)也不可能對其無法看到的諸種需要做出嚴(yán)肅認(rèn)真的回應(yīng)”[5]。政府職能碎片化的弊端及組織機(jī)構(gòu)膨脹低效問題日益突顯，促使旨在解決這一問題的“新公共管理理論”和“合作國家理論”得以萌生和發(fā)展，并對政府提出借助其他主體優(yōu)勢、充分利用社會資源開展社會治理活動維護(hù)公共利益的要求。

實踐中，現(xiàn)代行政國家在社會法治理念引導(dǎo)下，國家行政任務(wù)不僅強調(diào)“社會秩序和公共安全的維護(hù)”，而且越來越多地關(guān)注到“社會福利和公共服務(wù)的保障”。政府傾向于較少地直接運用行政手段去化解諸如環(huán)境保護(hù)等社會問題，而是更多采用引導(dǎo)的方式去調(diào)動和挖掘社會自身的活力和潛力，并以平等主體地位、通過合作的意愿與其他社會治理主體共同開展社會治理活動[6]。社會福利和公共服務(wù)保障的國家行政任務(wù)使得國家的給付行政與福利行政迅速增加，進(jìn)而促使以匯集社會資本及分散風(fēng)險責(zé)任等優(yōu)勢著稱的契約行政、公私合作行政成為政府縮減環(huán)境行政任務(wù)、提高行政效率、節(jié)省財政開支的重要手段。為了實現(xiàn)分散治理風(fēng)險及提高行政效率，政府借助契約行政、公私協(xié)作的新型行政模式和社會治理模式，不斷從傳統(tǒng)的“唯一給付者”蛻變成“共同合伙人”，由此，傳統(tǒng)的權(quán)力性管制手段因契約等具有私法性質(zhì)的柔性規(guī)制手段的運用而逐漸“異化”，行政任務(wù)的行為主體和履行方式得以豐富和擴(kuò)充，以行政行為為中心建構(gòu)的秩序行政與給付行政逐漸被以行政契約為核心的契約行政和公私合作行政所瓦解甚至替代[3]253。

隨著契約行政、公私合作行政推動國家行政活動方式從“單一、強制、命令”向“多元、協(xié)商、合作”延伸，行政行為所遵循的傳統(tǒng)行政法理論及行政體系也受到了強烈的沖擊，行政契約制度成為公共部門與私人部門合作完成行政任務(wù)、實現(xiàn)社會治理的重要方式[7]。伴隨著社會資本向公共領(lǐng)域的引入，社會治理參與主體多元化及涉及利益日趨復(fù)雜化。著名社會資本理論家羅伯特·普特南認(rèn)為，任何涉及公共利益的公共生活及社會活動，均面臨著“集體行動之困境”和“公地悲劇之風(fēng)險”。不可避免，“參與決策和執(zhí)行的人數(shù)增加，決定了決策和執(zhí)行時需要加以考慮的觀點和問題也顯著增多，要完成任何一項任務(wù)，都需要與為數(shù)眾多的、各種不同的群體和組織進(jìn)行協(xié)商[8]。

為了降低行政任務(wù)因行為主體的擴(kuò)充而面臨的決策風(fēng)險和執(zhí)行困難，盡可能地避免決策與執(zhí)行的遲緩或復(fù)雜化，政府需要豐富行政任務(wù)的履行方式以適應(yīng)具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會需求。而行政任務(wù)履行方式的豐富，最直接的表現(xiàn)即是賦予政府處理公共事務(wù)的行政活動方式的選擇自由[9]，除了傳統(tǒng)的命令型行政活動方式，契約式行政活動因具有協(xié)商性、激勵性等彈性優(yōu)勢而在規(guī)制行政和給付行政中得以適用并日益發(fā)揮重要作用，進(jìn)而促進(jìn)了契約行政和公私合作行政的興起和發(fā)展。正如有學(xué)者指出的，公私協(xié)作的社會需求萌生了以自愿、平等、合意等為基礎(chǔ)理念的契約行政，而契約行政的興起和迅速發(fā)展，又為行政領(lǐng)域內(nèi)契約手段之運用乃至公私合作法律關(guān)系之形成提供了廣闊的空間[3]240-244。

環(huán)境公私協(xié)作是公私協(xié)作以及契約行政、公私合作行政理論和實踐在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體運用?；诂F(xiàn)代行政國家環(huán)境保護(hù)實踐和政府履行環(huán)境保護(hù)行政任務(wù)的實踐需要，作為環(huán)境污染、生態(tài)破壞治理以及環(huán)境公共服務(wù)供給的新思路、新方法和新手段，環(huán)境公私協(xié)作在環(huán)境法的理論和實踐中逐漸受到重視。可以說，一方面，行政法治國家契約行政、公私合作行政的推行為環(huán)境公私協(xié)作的興起奠定了法律基礎(chǔ)和前提；另一方面，環(huán)境保護(hù)又是現(xiàn)代行政法治國家推行契約行政、公私合作行政的關(guān)鍵和典型領(lǐng)域。

實踐中，環(huán)境公私協(xié)作與政府環(huán)境保護(hù)行政職能的迅速擴(kuò)張有著密切的關(guān)系。隨著國家環(huán)境保護(hù)行政任務(wù)的日益擴(kuò)張以及環(huán)境保護(hù)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)行政的拓展，環(huán)境公共利益的維護(hù)和增進(jìn)不僅要求政府履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的行政職責(zé)，承擔(dān)環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等安全保障義務(wù)，而且要求其有效地防控各種各樣的環(huán)境風(fēng)險、積極主動地供給和保障環(huán)境公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。顯然，傳統(tǒng)的、單一的環(huán)境行政監(jiān)督管理的權(quán)力手段已無法應(yīng)對日趨多樣化的環(huán)境行政任務(wù)，環(huán)境公共行政部門需要靈活運用行政權(quán)力、適時拓展行政職能，特別是通過與私人部門充分、有效的合作并有效利用社會資源，才能有效地履行環(huán)境行政任務(wù)，確保環(huán)境公共利益的實現(xiàn)。

同時，現(xiàn)代國家的環(huán)境保護(hù)公共事業(yè)需要大量的資金、專業(yè)化的技術(shù)以及人力、物力的投入，國家行政機(jī)構(gòu)往往難以依靠一己之力予以保障和供給。環(huán)境公私協(xié)作的關(guān)鍵作用在于，政府通過契約行政、公私合作行政，引入并利用私人部門的資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，通過社會合作來完成環(huán)境行政任務(wù)，特別是環(huán)境行政公共產(chǎn)品、公共服務(wù)任務(wù)。環(huán)境公私協(xié)作在引入私人部門和社會資源，縮減政府環(huán)境行政任務(wù)、節(jié)省政府財政開支及提高環(huán)境行政效率的同時，也使得環(huán)境行政法律關(guān)系擺脫了傳統(tǒng)環(huán)境法理論和實踐所關(guān)注的以“命令―控制”為特征的單純的行政主體與行政相對人的“命令―服從”型的縱向法律關(guān)系，通過行政主體與社會主體或私人部門之間的溝通、對話、協(xié)商以及合意的達(dá)成，塑造了行政主體與社會主體或者私人部門之間的以“主導(dǎo)―合作”為特征的橫向法律關(guān)系，并形成了彼此之間以維護(hù)、增進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共利益為基本目的的“風(fēng)險分擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)與互利共贏”的環(huán)境合作契約法律關(guān)系。

二、環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)與類型化

當(dāng)代社會，公共部門與私人部門的協(xié)商和合作日趨盛行，行政契約憑借其特有的強調(diào)合意、注重平等而被廣泛運用于社會治理活動中，進(jìn)而促進(jìn)了公共利益與個人利益之間具有互利性的契約行政法律機(jī)制的形成和發(fā)展[10]。環(huán)境公私協(xié)作是契約行政、公私合作行政的重要體現(xiàn)，作為促進(jìn)政府威權(quán)與社會資本有效結(jié)合的一種創(chuàng)新性機(jī)制，它為國家履行環(huán)境保護(hù)公共行政任務(wù)、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境公共服務(wù)以及在環(huán)境治理過程中實現(xiàn)公共利益、民主參與、平等協(xié)商、合作互助等價值追求提供了新思路、新方法和新手段。環(huán)境公私協(xié)作建立在推行“民主行政與合作行政”的社會法治國家語境之中，環(huán)境公私協(xié)作契約的法律規(guī)制和司法救濟(jì)，需要兼顧公法原理與規(guī)則、私法契約精神與規(guī)范。探究環(huán)境公私協(xié)作契約的法治化、規(guī)范化的制度路徑和司法救濟(jì)進(jìn)路，首先必須對其法律性質(zhì)進(jìn)行合理的定位，并使其能夠形成有效的類型化。

(一)環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)

公私協(xié)作契約，因合意主體的多元性、涉及利益的復(fù)雜性及行政權(quán)力的主導(dǎo)性、優(yōu)益性，兼具有契約性(私法屬性)和行政性(公法屬性)[11]。正如行政法學(xué)者所指出的，“契約理念具有廣泛的適應(yīng)性和強勁的滲透力，它早已跨越了私法的界限并延展至所有的法律體系。在公法領(lǐng)域也處處閃現(xiàn)著契約的身影，只是它作為一種公法現(xiàn)象，在時間上遲于私法而已”[12]。環(huán)境公私協(xié)作是政府契約行政、公私合作行政在國家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體展開，它直接體現(xiàn)了契約理念與權(quán)力理念交融、契約性手段與權(quán)力性手段共存的國家契約行政理念和實踐。

環(huán)境公私協(xié)作在推動環(huán)境行政從秩序行政向契約行政延展的同時，打破了傳統(tǒng)行政法嚴(yán)格依法行政理念及環(huán)境行政法律關(guān)系中行政主體單方面行政行為的壟斷地位。在環(huán)境公私協(xié)作過程中，雖然政府仍然肩負(fù)環(huán)境行政職責(zé)和行政權(quán)能，但私人部門的介入及其權(quán)利性行為的協(xié)商性和互動性，要求政府反思行政行為運行模式的單向性及強制性，促使政府重新審視行政主體與行政相對人的關(guān)系，特別是通過環(huán)境行政契約的締結(jié)，承認(rèn)和尊重行政主體與行政相對人間相互獨立、相互合作的平等主體地位和自由協(xié)作合意，進(jìn)而實現(xiàn)政府威權(quán)與社會資本有效且充分的結(jié)合，滿足現(xiàn)代環(huán)境行政任務(wù)完成的行政法治實踐需求。所以說，環(huán)境公私協(xié)作契約的形成和發(fā)展，既是實質(zhì)的法治主義理念與社會福利法治國家觀念的必然導(dǎo)向，也是私法治理因素滲透于公法理念的具體體現(xiàn)[13]553。

契約行政契合了國家履行行政任務(wù)的現(xiàn)實需要，它試圖利用私法上契約自由與合意規(guī)制行政以實現(xiàn)行政效率與行政民主的雙重兼顧。中國行政法學(xué)界主流觀點認(rèn)為，公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)屬于行政契約，是政府為實現(xiàn)以行政任務(wù)為目的的雙方行政行為(行政法律關(guān)系)[14]。換言之，雖然公私協(xié)作契約呈現(xiàn)行政性和契約合意性、公法性和私法性兼顧的特點，但基于契約目的的行政性和交涉標(biāo)的的公益性，其根本屬性仍然是政府的權(quán)力性行為，是政府行政行為的特殊表現(xiàn)形式[15]。最為明顯的表征之一是為了確保社會公益的保護(hù)和行政任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，公私協(xié)作契約在賦予私人部門達(dá)成合意及履行契約的充分自由的同時，仍然保留了公共部門諸如(以利益受損的私人部門獲得合理補償為基礎(chǔ)的)合同履行的單方指揮權(quán)、單方面變更合同權(quán)、單方面解除合同權(quán)等“特殊權(quán)利”，這些極具政府威權(quán)色彩的“行政介入權(quán)”即是行政自由裁量權(quán)(力)的具體表現(xiàn)。披上私法性權(quán)利外衣的公權(quán)力(權(quán)力保留)，為行政主體與行政相對人之間建立互相信任和協(xié)商合作提供了條件，亦為政府在雙方行政行為過程中有效利用社會資源掃除了障礙。協(xié)作契約以實現(xiàn)契約合意的充分保障和契約目的有效實現(xiàn)為平衡點，既最大限度地維護(hù)了契約自由和契約當(dāng)事人的地位平等，又兼顧實現(xiàn)了行政主體在行政民主中“契約當(dāng)事人”及“公益代表人”雙重身份的切換自由。

根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為，環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)，可定位為以環(huán)境保護(hù)公益目標(biāo)為導(dǎo)向的環(huán)境行政契約。首先，環(huán)境公私協(xié)作契約是以環(huán)境保護(hù)公益目的為基本價值導(dǎo)向的，它強調(diào)協(xié)作契約的內(nèi)容設(shè)定和權(quán)責(zé)分配必須以實現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)、環(huán)境公共產(chǎn)品或者服務(wù)目標(biāo)為核心。在契約行政和公私合作行政不斷推進(jìn)的理論和實踐背景下，雖然環(huán)境行政任務(wù)的完成引入了契約行政的方法和公私協(xié)作的機(jī)制，但是，其行政根本目的卻沒有改變，環(huán)境公私協(xié)作的正當(dāng)性理由及其締約根本目的仍然在于維護(hù)環(huán)境公共安全、增進(jìn)環(huán)境公共利益，并通過與私人部門自愿、平等達(dá)成協(xié)作合意，以協(xié)作契約的法律形式完成雙方主體間權(quán)利義務(wù)的分配、責(zé)任及救濟(jì)手段的落實。

其次，環(huán)境公私協(xié)作契約具有行政性，它強調(diào)協(xié)作契約的法律本質(zhì)是行政契約，尤其強調(diào)了公權(quán)力的適當(dāng)保留。公共部門與私人部門的協(xié)作關(guān)系，決定了契約當(dāng)事人中有且只有一方是行政主體，只是行政主體與行政相對人的關(guān)系從傳統(tǒng)“服從―命令”的對抗關(guān)系轉(zhuǎn)為“協(xié)商―合作”的伙伴關(guān)系，環(huán)境行政任務(wù)的目標(biāo)從環(huán)境公益的“一元性”維護(hù)擴(kuò)展至個人利益與公共利益的“多元性”保障。同時，行政主體的活動方式呈現(xiàn)從單方行政行為向雙方行政行為的轉(zhuǎn)變或交替狀態(tài)，行政主體的行政優(yōu)益權(quán)仍然在環(huán)境公私協(xié)作中發(fā)揮著提高環(huán)境行政管理效率、保障環(huán)境公益和規(guī)范個體逐利行為的基礎(chǔ)性、保障性作用。

最后，環(huán)境公私協(xié)作具有私法合意性，它強調(diào)協(xié)作契約的意思自治和當(dāng)事人的平等地位。雖然環(huán)境公私協(xié)作契約是環(huán)境行政事務(wù)的實現(xiàn)手段，但協(xié)作契約以公共部門與私人部門的合作合意為創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)。換言之，行政主體和行政相對人均享有高度的意思自由，協(xié)作契約需要雙方當(dāng)事人相互表示意思一致而成立，行政主體與行政相對人處于平等法律地位，行政主體的自由裁量權(quán)只能在競爭、協(xié)商、溝通等私法秩序的框架內(nèi)能動性地行使，并受到保護(hù)行政相對人私益的公法規(guī)則和私法契約規(guī)范的嚴(yán)格規(guī)制。

(二)環(huán)境公私協(xié)作契約的類型化

受具體環(huán)境行政任務(wù)的履行方式和實現(xiàn)目標(biāo)的影響，契約合意與行政權(quán)力兩個變量在不同的環(huán)境公私協(xié)作契約中有著不同的優(yōu)位順序，各自所占的比重往往也具有較大的差別。因此，可以以合意與權(quán)力的不同優(yōu)位排序及其比重差異為界分標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境公私協(xié)作契約劃分為私法性環(huán)境公私協(xié)作契約和公法性環(huán)境公私協(xié)作契約。其中，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約是“契約合意優(yōu)位”的柔性行政契約，多運用于環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的環(huán)境公私協(xié)作活動之中，它一般建立在國家的誘導(dǎo)性政策基礎(chǔ)之上，并往往通過靈活共治的方式實現(xiàn)行政目標(biāo)和多元利益的共贏；公法性環(huán)境公私協(xié)作契約則通常以實現(xiàn)嚴(yán)格的行政任務(wù)目標(biāo)為契約目的，強調(diào)對環(huán)境公益的傾斜保護(hù)(優(yōu)位保護(hù))，行政權(quán)力色彩濃厚，多運用于實現(xiàn)嚴(yán)格環(huán)境治理目標(biāo)的環(huán)境公私協(xié)作之中，是一種“行政權(quán)力優(yōu)位”的剛性行政契約。

私法性環(huán)境公私協(xié)作契約以完成環(huán)境行政任務(wù)、實現(xiàn)環(huán)境公共利益為契約目標(biāo)，具有明確的環(huán)境公益目標(biāo)導(dǎo)向性，與民法中的私法契約存在一些明顯的區(qū)別。首先，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約的范圍和內(nèi)容以“公共利益優(yōu)位于個體利益”為準(zhǔn)則。盡管契約雙方主體的法律地位平等，且均享有充分的締約自由，但協(xié)作契約必須以保障環(huán)境公共利益、高效完成環(huán)境行政任務(wù)為基本前提，一旦協(xié)議契約的內(nèi)容或履行出現(xiàn)個體利益危及公共利益的現(xiàn)實或可能，即便協(xié)作契約所涉及的個體利益具有合法性和正當(dāng)性，仍然需要犧牲該個體利益維護(hù)公共利益。其次，私法性協(xié)作契約的一方主體必須為行政主體(包括行政機(jī)關(guān)和得到行政授權(quán)的社會機(jī)構(gòu)或社會組織)，且該行政主體享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，諸如協(xié)作契約發(fā)起權(quán)。雖然協(xié)作契約基于雙方主體意思表示一致而創(chuàng)設(shè)，但自愿、合意所最終致力完成的行政任務(wù)是由行政主體依其法定職權(quán)預(yù)先設(shè)定的。最后，私法性協(xié)作契約中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先遵循私法原則和規(guī)范，最大程度發(fā)揮私人部門的優(yōu)勢作用，保護(hù)其合法權(quán)益。當(dāng)私法性協(xié)作契約的締結(jié)、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛時，優(yōu)先適用私法救濟(jì)程序與機(jī)制。

通過私法性環(huán)境公私協(xié)作契約，環(huán)境行政部門賦予私人部門特定的權(quán)利(如產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán))或資源(如土地資源)，以充分利用私人部門的資金、技術(shù)等優(yōu)勢。典型的私法性環(huán)境公私協(xié)作契約包括環(huán)境特許經(jīng)營合同(BOT&TOT，Build-Operate-Transfer & Transfer-Operate-Transfer)、環(huán)境融資出讓合同(PFI, Private Finance Initiative)等。相比而言，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約中，環(huán)境行政任務(wù)的履行方式和權(quán)責(zé)分配具有更大的靈活性以及可協(xié)商自由度，只要能夠保障環(huán)境公共利益、完成環(huán)境行政任務(wù)，私人部門的個體利益可得以最大化保障，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約中雙方主體的利、權(quán)、責(zé)的分配具有較強的能動性。

一般而言，為了避免國家利用私人完成行政任務(wù)轉(zhuǎn)嫁其責(zé)任或損壞社會公共利益，尤其是涉及重大公共安全及國家利益等核心領(lǐng)域的“國家保留”任務(wù)，不允許行政主體隨意交付于私人部門(即“保留國家親自執(zhí)行”)[16]。國家對行政任務(wù)之全面管轄權(quán)，決定了公權(quán)力行使之壟斷性和私人行使受限之必然[17]。雖然公法性環(huán)境公私協(xié)作契約是由行政主體及行政相對人基于充分合意、自由協(xié)商所締結(jié)的契約，并一定程度上實現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)國家行政任務(wù)的轉(zhuǎn)移，但是，這種契約的公權(quán)力色彩更為濃厚，往往因所涉標(biāo)的的重要性而賦予行政主體更多的單方性權(quán)利，且私法中契約自由意志觀念不能完全適用于該種環(huán)境公私協(xié)作法律關(guān)系[18]，這也是行政性協(xié)作契約與私法性協(xié)作契約的最大差異所在。因而，在公法性環(huán)境公私協(xié)作契約的締結(jié)、履行、變更和終止主要適用公法救濟(jì)程序和機(jī)制。當(dāng)然，在一些特殊情況下，為了充分保障私人部門的合法權(quán)益，也不能完全排除私法救濟(jì)程序與機(jī)制的適用。

典型的公法性環(huán)境公私協(xié)作契約包括環(huán)境委托合同(DBT & DBMM, Design-Build-Transfer & Design-Build-Major Maintenance)、環(huán)境執(zhí)行合同(O&M, Operate-Maintenance)等。政府環(huán)境保護(hù)公共部門通過行政性協(xié)作契約將諸如污染限期治理、環(huán)境污染源清除、區(qū)域環(huán)境污染治理、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)等環(huán)境行政任務(wù)部分交由特定環(huán)境保護(hù)管理資質(zhì)的私人部門，共同執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)嚴(yán)格的環(huán)境管理或者環(huán)境治理目標(biāo)。

三、環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟(jì)進(jìn)路

在行政任務(wù)日益繁重的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，現(xiàn)代國家契約行政法治理論和實踐的發(fā)展，既為環(huán)境公益目標(biāo)導(dǎo)向下兼具行政性和私法性的行政契約在環(huán)境公私協(xié)作中的運用提供了合法性依據(jù)，又使環(huán)境公私協(xié)作契約的締結(jié)、履行、變更和終止面臨著一系列法治化、規(guī)范化的問題。正如有學(xué)者指出，契約行政的自由性與依法行政的羈束性的天然沖擊，在豐富了公私協(xié)作實現(xiàn)方式的同時，也突破了傳統(tǒng)行政法對行政主體有限行為形式的法律保留原則(依法行政原則)[13]510-513。同時，由于實現(xiàn)環(huán)境公共利益的終極目標(biāo)與均衡多元主體利益訴求的現(xiàn)實需求之間緊張關(guān)系的存在，環(huán)境公私協(xié)作契約的法律規(guī)制和司法救濟(jì)面臨較大的法治化壓力和規(guī)范化挑戰(zhàn)。

司法救濟(jì)不僅是環(huán)境公私協(xié)作糾紛的解決機(jī)制，而且還是法律規(guī)范的解釋和填補機(jī)制(制度的生成機(jī)制)。契約是環(huán)境公私協(xié)作的法律依據(jù)，對于環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟(jì)是環(huán)境公私協(xié)作社會實踐活動法治化、規(guī)范化不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，在現(xiàn)行司法語境下，秉持公私法二元界分的司法救濟(jì)機(jī)制并未對環(huán)境公私協(xié)作糾紛及訴訟類別作出清晰的識別和必要的規(guī)定。公法與私法在理論和實踐中的嚴(yán)格界分，是現(xiàn)行司法機(jī)制難以有效對環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛提供法律救濟(jì)的根本原因。傳統(tǒng)行政法的結(jié)構(gòu)和旨趣，在于檢討行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何受到約束，以保護(hù)公民的基本權(quán)利。與此對應(yīng)，糾紛的解決多以行政相對人與行政主體之間的行政訴訟為歸宿性司法救濟(jì)手段。當(dāng)代社會，隨著秩序行政向給付行政變遷、自由法治理念向社會法治理念過渡，傳統(tǒng)行政法型式化行政行為理論及司法救濟(jì)程序已難以有效規(guī)范和解決政府日趨多樣化的行政手段及其引發(fā)的行政糾紛。

審視公法與私法的差異，二者的界分建立在不同的規(guī)范旨趣之上。換言之，私法以個體的意思自治為出發(fā)點，規(guī)制對象包括法律關(guān)系的雙方主體，旨在解決當(dāng)事人間權(quán)利沖突問題；公法則著重依據(jù)合法性(依法行政原則)僅將行政主體作為規(guī)范對象，強調(diào)限制和規(guī)范行政權(quán)力的合法性、正當(dāng)性行使，旨在救濟(jì)受損的公共利益或者私人利益。環(huán)境公私協(xié)作契約屬于環(huán)境公益導(dǎo)向下的行政契約，依據(jù)傳統(tǒng)行政法和行政訴訟理論，行政訴訟無疑是環(huán)境公私協(xié)作糾紛解決的根本性司法救濟(jì)選擇。然而，隨著私法理念在行政活動中的逐漸滲透和擴(kuò)張，公私協(xié)作契約的契約性不斷被放大并得到重視，以公益為必要而排除私法適用的學(xué)術(shù)主張和實踐做法逐漸被揚棄[19]。

在前文對環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)識別及類型化區(qū)分的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛的司法救濟(jì)包括公法性訴訟救濟(jì)機(jī)制(行政訴訟與行政附帶民事訴訟)、私法性訴訟救濟(jì)機(jī)制(民事訴訟)和公益性訴訟救濟(jì)機(jī)制(環(huán)境公益訴訟)三種。其中，公法性訴訟救濟(jì)機(jī)制和私法性訴訟救濟(jì)機(jī)制分別適用于公法性環(huán)境公私協(xié)作契約和私法性環(huán)境公私協(xié)作契約主體之間的糾紛解決，公益訴訟救濟(jì)機(jī)制則適用于公民、社會團(tuán)體和社會公眾對于環(huán)境公私協(xié)作契約的司法監(jiān)督。

(一)行政訴訟與行政附帶民事訴訟：公法性環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟(jì)

環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)決定了行政訴訟是其糾紛解決的根本性司法救濟(jì)選擇。然而，傳統(tǒng)的行政訴訟機(jī)制僅強調(diào)將行政主體作為規(guī)范對象，并著重依據(jù)合法性(依法行政原則)對行政主體的單方行政行為予以司法審查，規(guī)范行政權(quán)力的合法正當(dāng)行使，進(jìn)而實現(xiàn)對受損的公共利益或者私人利益的救濟(jì)。相比而言，環(huán)境公私協(xié)作契約的公法性救濟(jì)圍繞行政主體的雙方行政行為展開，它不僅需要對政府的行政職能行為予以司法審查，還需對協(xié)作契約的有效性進(jìn)行審查[20]。很多情況下，環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛呈現(xiàn)“以行政爭議為主、附帶交叉民事爭議”的特征，具有行政案件、民事案件的交叉屬性。因此，行政附帶民事訴訟亦成為環(huán)境公私協(xié)作契約不可缺少的公法性司法救濟(jì)機(jī)制，且以規(guī)范環(huán)境公私協(xié)作契約中行政優(yōu)益權(quán)的正當(dāng)行使為主要審查對象。

公法性環(huán)境公私協(xié)作契約中，為了確保環(huán)境行政目標(biāo)的實現(xiàn)或者環(huán)境行政任務(wù)的完成，其條款中往往包含行政優(yōu)益權(quán)的約定，協(xié)作契約的合法性審查因此成為公法性司法救濟(jì)的核心內(nèi)容，它主要包括對于行政主體的職權(quán)合法性司法審查、內(nèi)容合法性司法審查和程序合法性司法審查等內(nèi)容。職權(quán)合法性的司法審查，著重審查行政主體的行政權(quán)限是否合法，包括行政事務(wù)管轄權(quán)限、行政事務(wù)內(nèi)容及范圍、行政事務(wù)履行方式和條件等均需符合行政法的規(guī)定；內(nèi)容合法性審查，主要是對于協(xié)作主體的自由裁量權(quán)行使予以司法審查，即審查環(huán)境公私協(xié)作契約內(nèi)容是否符合國家法律，防止行政主體濫用自由裁量權(quán)損害國家利益、其他社會公共利益或第三方主體利益；程序合法性審查，則是對于環(huán)境公私協(xié)作契約的締結(jié)過程是否遵循行政性程序予以審查，如是否采取公開招標(biāo)等合法競爭公開方式，是否依法登記、備案或?qū)徟?與協(xié)作契約的職權(quán)違法跟內(nèi)容違法不同，單純的程序違法并不必然導(dǎo)致協(xié)作契約的無效?？梢罁?jù)新《行政訴訟法》第74及76條之規(guī)定，作出確認(rèn)合同違法的判決并判決行政主體采取相應(yīng)的補救措施或提供賠償以保護(hù)行政相對人的信賴?yán)?，實現(xiàn)“促進(jìn)合作”之救濟(jì)目的。。

另外，行政附帶民事訴訟與行政訴訟的區(qū)別適用，主要取決于環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛的具體訴求，即以環(huán)境公私協(xié)作契約之履行為訴求的案件適用行政訴訟，而以環(huán)境公私協(xié)作契約之撤銷、確認(rèn)違法為訴求的案件適用行政附帶民事訴訟。前者仍然以環(huán)境公私協(xié)作的修復(fù)和運行為主要救濟(jì)目的，借助司法力量督促行政主體履行合同義務(wù)和履行行政職責(zé)；而后者則以環(huán)境公私協(xié)作的終止、違法等為條件，尋求受損的私人部門利益之救濟(jì)。

(二)民事訴訟：私法性環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟(jì)

民事訴訟是私法性環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛解決與司法救濟(jì)的基本方式。作為私法性的司法救濟(jì)機(jī)制，民事訴訟建立在以個體的意思自治保障為出發(fā)點的私法性規(guī)范基礎(chǔ)之上，故而適用于環(huán)境公私協(xié)作契約救濟(jì)的民事訴訟，不僅其適用對象包括法律關(guān)系的雙方主體，而且，它賦予公共部門與私人部門平等的民事訴訟主體資格。環(huán)境公私協(xié)作契約民事訴訟的司法救濟(jì)目的在于解決當(dāng)事人間權(quán)益沖突，并采取對損害予以賠償或者補償，恢復(fù)原狀，糾正不法行為等民事救濟(jì)手段。環(huán)境公私協(xié)作契約民事訴訟既有助于規(guī)范和約束私人部門不當(dāng)履行契約、不當(dāng)追逐個體利益最大化并損害環(huán)境公益的行為，也有利于保障私人部門的合法權(quán)益，因而，它具有“在實現(xiàn)利益衡平的基礎(chǔ)上規(guī)范私權(quán)性主體行為”的司法導(dǎo)向色彩。值得注意的是，與一般民事合同糾紛的司法救濟(jì)不同，適用于解決環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛解決的民事訴訟，仍然需要強調(diào)以“促進(jìn)合作”為救濟(jì)目的，以避免環(huán)境公益目標(biāo)的落空以及社會資本的損失。

民事訴訟主要通過一些具體的私法性救濟(jì)原則和私法性救濟(jì)方法得以適用。具體地講，私法性救濟(jì)原則包括有損害即有救濟(jì)原則、恢復(fù)原告地位原則、保護(hù)善意原則。私法性救濟(jì)方法則包括確認(rèn)性救濟(jì)(確認(rèn)判決)、返還救濟(jì)和損害賠償救濟(jì)(給付判決)。換言之，通過司法權(quán)威方式確認(rèn)環(huán)境公私協(xié)作契約中雙方主體所處的法律地位，確認(rèn)糾紛爭議的利益保護(hù)或損害救濟(jì)，并有選擇性地強制被告履行義務(wù)或補救責(zé)任。

實踐中，環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛適用民事訴訟，以下幾點必須予以特別關(guān)注：其一，鑒于私法性訴訟救濟(jì)的對象是因不法行為或不當(dāng)行為而受到損害的權(quán)利，在環(huán)境公私協(xié)作契約的締結(jié)及履行過程中，公共部門與私人部門的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任分配不同，一旦出現(xiàn)一方不當(dāng)使用權(quán)利、不當(dāng)履行義務(wù)的行為，即可適用且應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用民事訴訟以化解糾紛。其二，當(dāng)一方主體意圖通過民事訴訟尋求司法救濟(jì)時，“促進(jìn)合作”的救濟(jì)目的便要求及時恢復(fù)利益受損主體的法律地位，包括原告因不當(dāng)行為所遭受損失的補償和有失衡平的法律地位的恢復(fù)。當(dāng)然，若環(huán)境公私協(xié)作因契約的提起終止而失敗時，民事訴訟則主要傾力于受損利益的補償，主要是可計算的金錢補償。其三，司法救濟(jì)以保護(hù)善意作為維護(hù)誠信的司法價值體現(xiàn)，即若原告的行為有悖善意，私法性司法救濟(jì)便應(yīng)當(dāng)有所保留，反之若被告的行為缺乏善意，即使其致害行為具有合法性或正當(dāng)性，仍然應(yīng)當(dāng)對原告給予賠償或補償。

(三)公益訴訟：環(huán)境公私協(xié)作契約的司法監(jiān)督

環(huán)境公私協(xié)作在促使公共部門與私人部門合作以及促進(jìn)社會資本進(jìn)入環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)方面具有積極的作用。與此同時，環(huán)境公私協(xié)作也蘊含著公共部門與私人部門“不當(dāng)合意”，甚至“非法合謀”的風(fēng)險，即公共部門與私人部門存在著通過單獨尋租、聯(lián)合尋租以及利益交換，共謀損害環(huán)境公共利益換取部門私利的可能性。故而，可以考慮引入環(huán)境公私協(xié)作的公益訴訟機(jī)制，從而借助契約外的司法監(jiān)督機(jī)制確保環(huán)境公私協(xié)作契約的環(huán)境公益性目標(biāo)及其實現(xiàn)。當(dāng)然，環(huán)境公益訴訟的適用，需要對起訴主體、訴因、訴前程序等方面予以明確的規(guī)定和限定，以防止司法過度介入造成環(huán)境公私協(xié)作的效率低下與功能癱瘓。

目前，中國新修訂的《民事訴訟法》第55條與《環(huán)境保護(hù)法》第58條為依法設(shè)立的社會團(tuán)體作為適格原告提起環(huán)境公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)。由于環(huán)境公私協(xié)作契約締結(jié)或履行致使環(huán)境公益性受損符合環(huán)境公益訴訟的訴因條件，可以考慮在有相關(guān)證據(jù)證明契約的締結(jié)、履行已經(jīng)或者可能損害環(huán)境公共利益的條件下，賦予契約外無直接利害關(guān)系人就具體的環(huán)境損害事由提起環(huán)境公益訴訟。公益訴訟不僅可以針對已經(jīng)發(fā)生環(huán)境公益受損的環(huán)境公私協(xié)作項目，還可以針對存在環(huán)境污染、生態(tài)破壞較大潛在風(fēng)險的環(huán)境公私協(xié)作項目。同時，可以考慮設(shè)定訴訟前置程序確保環(huán)境公私協(xié)作的彈性調(diào)整，以及公益訴訟機(jī)制與行政監(jiān)管手段的有效銜接。換言之，法院受理環(huán)境公益訴訟案件之前，預(yù)留一定期限給所涉環(huán)境公私協(xié)作契約的當(dāng)事主體自行調(diào)整環(huán)境行政事務(wù)的履行方式，并在當(dāng)事主體不采取積極有效措施的情況下受理案件。

在中國當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟實踐中，存在著環(huán)境公益民事訴訟與環(huán)境公益行政訴訟的明確區(qū)分，由于將環(huán)境公益訴訟引入的主要目的在于建立環(huán)境公私協(xié)作的司法性社會監(jiān)督機(jī)制，因此針對環(huán)境公私協(xié)作的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)主要是由適格的環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體提起環(huán)境公益行政訴訟。同時，必須認(rèn)識到，中國公益訴訟尚處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)，環(huán)境公私協(xié)作的公益性訴訟救濟(jì)機(jī)制的建構(gòu)和完善仍需進(jìn)一步研究和探討。

四、結(jié)語

環(huán)境行政涉及的主體多元性和利益復(fù)雜性，加之環(huán)境問題本身存在的不確定性及其引發(fā)的社會問題的高度風(fēng)險性，使得環(huán)境行政在國家行政任務(wù)中呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的樣態(tài)。在國家環(huán)境行政行為和行政活動中，相對于傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)督管理行政而言，作為契約行政背景下興起的新生事物，環(huán)境公私協(xié)作具有主體多元化、利益多元化的特征，同時，因其特有的契約性和行政性的雙重屬性，其常常游離于法治化、規(guī)范化行政行為的邊緣地帶。因而，如何在維護(hù)環(huán)境行政權(quán)力合理自由裁量權(quán)，保持其運用靈活性的同時，避免環(huán)境行政權(quán)力行使的恣意性，確保環(huán)境公共利益的實現(xiàn)，保障私人部門的合法權(quán)益，已成為環(huán)境公私協(xié)作法治化、規(guī)范化所必須關(guān)注的一個重要問題。

司法救濟(jì)是環(huán)境公私協(xié)作法治化、規(guī)范化不可或缺的環(huán)節(jié)。從環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質(zhì)和類別出發(fā)，應(yīng)當(dāng)從社會法治國家語境對“政府善治與民主法治”的理性需求出發(fā)，結(jié)合環(huán)境公私協(xié)作契約特有的“依法行政與契約自由”剛?cè)岵⑴e的特點，通過司法救濟(jì)機(jī)制的規(guī)范化建構(gòu)，實現(xiàn)對環(huán)境公私協(xié)作契約的合理規(guī)范和公平救濟(jì)。行政訴訟與行政附帶民事訴訟機(jī)制適用于公法性環(huán)境公私協(xié)作契約雙方之間的糾紛解決，民事訴訟適用于私法性環(huán)境公私協(xié)作契約主體之間的糾紛解決，公益訴訟救濟(jì)機(jī)制則適用于公民、社會團(tuán)體和社會公眾對于環(huán)境公私協(xié)作契約的社會監(jiān)督。

與此同時，需要指出的是，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到“促成合作”是環(huán)境公私協(xié)作糾紛救濟(jì)的根本目的，在完善司法救濟(jì)機(jī)制的同時，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵和引導(dǎo)雙方當(dāng)事人尋求符合主體利益和偏好的訴外糾紛解決途徑，倡導(dǎo)具有低成本、高效率等優(yōu)勢功能的訴外機(jī)制(諸如協(xié)商、調(diào)解、仲裁、律師或中立專家聯(lián)合磋商等)的選擇適用，形成替代性司法救濟(jì)機(jī)制與司法救濟(jì)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)互補關(guān)系，促使環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛能夠得到公平、合理、及時、高效的解決。

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(責(zé)任編輯 胡志平)

Environmental public-private partnership:The theoretical route of contract administration and judicial relief approach

KE Jian, WU Junya

(ResearchInstituteofEnvironmentalLaw,WuhanUniversity,Wuhan430072,P.R.China)

By means of contractual agreement based on the acceptability of burden sharing, risk pooling and mutual benefits, the efficacy of environmental public-private partnership (EPPP) to control environmental pollution, improve ecological environment and supply environmental public goods and services has been paid much attention in environment protection area.The contract between government and private sections is the legal basis and core of EPPP, which also fully reflects the legal theory expansion and mechanism innovation of environmental administration from traditional supervision administration to contract administration.Due to EPPP contract’s attributes of both administrative orientation and contract desirability: both public nature and private nature, the legal regulation and judicial remedy of EPPP contract is also featured by a duality: public principles and rules & private spirits and specifications.Combined with the fact that EPPP contract is essentially an administrative contract under the environmental public welfare guiding, judicial remedy is an indispensable part of legalization of EPPP.According to the different priorities of consensus and power in different EPPP contracts, the contracts could be classified to two types: the private EPPP contract and the administrative EPPP contract.The former mainly depends on civil litigation to settle disputes while the later resorts to means of administrative litigation or administrative litigation incidental civil action.In addition, the attribute of pursuing environmental public benefits of EPPP contracts also makes it possible to introduce environmental public welfare litigation as a new sort of judicial relief mechanism for EPPP contracts.

environmental public-private partnership; contract administration; legal nature; categorization; judicial relief

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.02.012

Format: KE Jian,WU Junya.Environmental public-private partnership:The theoretical route of contract administration and judicial relief approach[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2017(2):113-121.

2016-12-08

國家社會科學(xué)基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)；國家社會科學(xué)基金一般項目“環(huán)境法合作原則及其法律適用研究”(15BFX147)；長江科學(xué)院開放基金資助項目“長江流域綠色發(fā)展立法保障研究”(CKWV2016395/KY)；“2011計劃”國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新項目

柯堅(1968-)，男，湖北大冶人，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事中國環(huán)境法與比較環(huán)境法研究，Email: fxykj@whu.edu.cn；吳雋雅(1991-)，女，安徽鳳陽人，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所博士研究生，主要從事中國環(huán)境法與比較環(huán)境法研究。

D922.69

A

1008-5831(2017)02-0113-09

歡迎按以下格式引用：柯堅,吳雋雅.環(huán)境公私協(xié)作：契約行政理路與司法救濟(jì)進(jìn)路[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017(2):113-121.