董成森 劉勝軒

湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢研判與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

董成森 劉勝軒

新形勢下，如何加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體系、準(zhǔn)確研判土地流轉(zhuǎn)趨勢、放活土地經(jīng)營權(quán)、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是做好當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和落實(shí)好農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的重要手段。筆者結(jié)合前期土地流轉(zhuǎn)調(diào)研情況，談幾點(diǎn)分析與思考。

一、當(dāng)前湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢

流轉(zhuǎn)面積逐年增多。2013-2015年，全省耕地流轉(zhuǎn)面積分別為1379萬畝、1449萬畝、1894.04萬畝，2016年全省流轉(zhuǎn)耕地面積2137.26萬畝，呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)步增加的趨勢。土地流轉(zhuǎn)逐步趨向大規(guī)模流轉(zhuǎn)，向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移。2016年，流轉(zhuǎn)面積2000畝以上451宗，1000-2000畝3014宗，500-1000畝5125宗，100-500畝30475宗 。

流轉(zhuǎn)形式日趨多樣。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對較低。2016年，轉(zhuǎn)包681.33萬畝、轉(zhuǎn)讓64.44萬畝、互換112.91萬畝、出租1018.12萬畝、股份合作154.43萬畝、其他103.27 萬畝。耕地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包和出租為主，分別占流轉(zhuǎn)耕地的31.87%和47.64%。

流轉(zhuǎn)主體趨向多元。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為土地流轉(zhuǎn)的主體。2016年流入農(nóng)戶的耕地有966.06萬畝，占45.2%；流入農(nóng)民專業(yè)合作社的耕地有712.93萬畝，占33.36%；流入工商企業(yè)的耕地有283.72萬畝，占13.27%；其他174.19萬畝，占8.15%。

流轉(zhuǎn)價(jià)格同比上升。受物價(jià)因素影響，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年上升。目前，全省流轉(zhuǎn)土地價(jià)格在每畝200元至800元之間不等。各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格略有區(qū)別，一般地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格平均在300元至500元之間，全省大部分縣市區(qū)屬于此種類型；處于城郊和產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在每畝600元至800元之間，長沙、株洲、湘潭大部分地區(qū)屬于此類情況；處于旅游目的地縣市區(qū)，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格相對較高，如韶山市、南岳區(qū)、鳳凰縣等部分村，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格高達(dá)每畝1000元；經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格偏低，每畝為100元至300元不等。因農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，為防止耕地拋荒，免費(fèi)流轉(zhuǎn)的情況也一定程度存在。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

流轉(zhuǎn)政策的改革創(chuàng)新面臨風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一是流轉(zhuǎn)效益提高亟須政策支持。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)政策是提高土地流轉(zhuǎn)效益的重要途徑之一，但政策創(chuàng)新涉及要素眾多，如土地制度、金融、稅費(fèi)，等等，一旦改革創(chuàng)新不到位，很可能給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來隱患，當(dāng)然，執(zhí)行到位了，也能增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)活力。2015年以來，桃江縣積極探索土地流轉(zhuǎn)有償退出機(jī)制，開展1875畝土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)，進(jìn)展較為順利，但也帶來農(nóng)民權(quán)益保障難、抵押風(fēng)險(xiǎn)大等問題。二是流轉(zhuǎn)方式改變亟待理念創(chuàng)新。當(dāng)前，部分農(nóng)戶的戀土情結(jié)和小富即安思想制約了土地流轉(zhuǎn)速度，影響了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須更新理念，創(chuàng)新觀念，打破制約土地流轉(zhuǎn)的瓶頸。三是流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大亟待制度創(chuàng)新。推動土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模化集約化經(jīng)營已是大勢所趨，制度創(chuàng)新是擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的催化劑。益陽草尾信托模式、懷化市“股田制”模式、長沙縣土地合作社模式、澧縣農(nóng)民專業(yè)合作社模式和衡陽市 “安邦”公司模式等五種土地流轉(zhuǎn)模式，在探索中得到了完善和提升。這些土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，既符合我國農(nóng)村土地法律規(guī)定，更順應(yīng)了農(nóng)村土地改革政策導(dǎo)向，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源有效配置。

流轉(zhuǎn)環(huán)境的改善優(yōu)化面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一是農(nóng)民法治觀念需要提高。近年來，因?yàn)榇笠?guī)模土地流轉(zhuǎn)，引發(fā)了一些糾紛和上訪事件。2016年，全省發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛20525起，調(diào)處20469起。究其原因，主要是農(nóng)民的法治意識淡薄，合同簽訂不規(guī)范，還有一些村委會、經(jīng)濟(jì)組織存在侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，導(dǎo)致土地糾紛頻繁發(fā)生。因此，提高農(nóng)民法治觀念成為政府亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施需要改善。近年來湖南加大了農(nóng)業(yè)投入力度，但一些地方由于基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分脆弱，甚至處于高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行狀態(tài)，一些流轉(zhuǎn)大戶因?yàn)樽匀粸?zāi)害、灌溉設(shè)施不到位、烘干設(shè)備缺乏等，出現(xiàn)了產(chǎn)量降低、收成減少、農(nóng)產(chǎn)品腐爛等問題，在一定程度上影響了新型經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)熱情，這對改善優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境、提高政府服務(wù)效能是個(gè)考驗(yàn)。三是農(nóng)村融資環(huán)境需要改善。近幾年，湖南出臺了一些政策措施，一些投資者雖然得到了政府補(bǔ)貼或銀行貸款，但對自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力考慮不周，后續(xù)經(jīng)營融資難的問題時(shí)有發(fā)生。以土地流轉(zhuǎn)較好的沅陵為例，全縣流轉(zhuǎn)規(guī)模1500畝土地以上的經(jīng)營主體，40%有融資需求，20%以上存在融資難的問題，從而出現(xiàn)了農(nóng)民土地租金支付困難的情況，導(dǎo)致本由企業(yè)承擔(dān)的市場風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)，最終由于約定不明確而轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。2016年，湖南擴(kuò)大了農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)范圍，試點(diǎn)縣達(dá)到11個(gè)，這在一定程度上緩解了融資矛盾，規(guī)避了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

流轉(zhuǎn)主體的基礎(chǔ)夯實(shí)面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一是工商資本的介入帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，大量工商資本轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來了前所未有的資金物質(zhì)支持和經(jīng)營模式創(chuàng)新，但也存在資本運(yùn)作不規(guī)范、租賃土地手續(xù)不全、投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評估不足、改變土地用途性質(zhì)等現(xiàn)象。如果政府監(jiān)管引導(dǎo)不到位，還會導(dǎo)致投資經(jīng)營失敗、土地撂荒閑置、引發(fā)矛盾糾紛等情況，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。二是產(chǎn)業(yè)支撐的缺乏帶來流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。從調(diào)研情況看，流轉(zhuǎn)主體的多元化，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了新的活力，但一些地方脫離當(dāng)?shù)刈匀粭l件和發(fā)展實(shí)際，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮不成熟的條件下，以低價(jià)格盲目流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致受讓方對流轉(zhuǎn)土地重短期利用、輕長期投入，影響土地產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如株洲市的荒山價(jià)格定價(jià)低于正常評估的3-5倍；益陽市種植業(yè)結(jié)構(gòu)中糧食比重在下降。三是流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高帶來收益風(fēng)險(xiǎn)。隨著物價(jià)因素的上漲，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格同比上升，增加了農(nóng)戶土地收益。如常德市鼎城區(qū)2016年流轉(zhuǎn)土地面積42.1萬畝，流轉(zhuǎn)租金由過去的100-200元，增長到每畝500-600元，農(nóng)戶既可獲得土地租金，還可受雇獲取工資性收入。但是，一些地方土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高達(dá)1200元，甚至更高，這也給流入方利益保障帶來風(fēng)險(xiǎn)。如果管理不善，遇上自然災(zāi)害等，造成糧食減產(chǎn)或虧損，就會增加承包戶風(fēng)險(xiǎn)。

三、對策與建議

做好確權(quán)登記頒證，防范社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在不同主體之間的交易，做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，就是降低了農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)。要制定出臺湖南省農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法的實(shí)施意見。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包管理體系，真正把全省農(nóng)村承包地塊面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)屬證書標(biāo)準(zhǔn)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度化、土地承包管理信息化。

規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù)管理，防范無序流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。一是合理確定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。國外土地經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)表明，土地經(jīng)營規(guī)模必須適度。過分的土地集中，過大的生產(chǎn)規(guī)模，容易產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象。各地要根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等，研究確定本地土地規(guī)模經(jīng)營適度標(biāo)準(zhǔn)，一般以相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10至15倍的土地經(jīng)營規(guī)模為宜。二是加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理。使用統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格及雙方權(quán)利義務(wù)等。三是構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。健全完善縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級流轉(zhuǎn)服務(wù)與管理網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評估、合同鑒證等服務(wù)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)步驟和程序進(jìn)行規(guī)范。

加強(qiáng)工商資本監(jiān)管，防范規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。一是建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域服務(wù)制度。建立投資清單制度，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況，編制工商資本投資規(guī)劃、投資指南等，引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)展裝備農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài)。建立資本準(zhǔn)入制度，根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營能力、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等實(shí)行審核準(zhǔn)入制度，對長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地要有明確上限控制，實(shí)行分級備案。建立建設(shè)咨詢制度，加強(qiáng)投資建設(shè)的咨詢指導(dǎo)服務(wù)工作，積極引導(dǎo)扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，營造優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。二是建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域監(jiān)管制度。強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管，定期對企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途及風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，細(xì)化農(nóng)地用途甄別標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)查處糾正浪費(fèi)農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。三是鼓勵(lì)工商資本與新型經(jīng)營主體開展合作經(jīng)營。鼓勵(lì)企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶建立土地入股分紅等更緊密的利益分配合作經(jīng)營模式，對農(nóng)民形成帶動而非擠出效應(yīng)；加強(qiáng)糾紛調(diào)處，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而遭受損失。

嚴(yán)格流轉(zhuǎn)用途管制，防范糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。一是制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)各地主體功能區(qū)分和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則，制定引導(dǎo)農(nóng)地向當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃。二是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和有償退出機(jī)制。探索對流入方“先交租金，后種地”的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，逐步建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)流入方的事后監(jiān)管，嚴(yán)防流轉(zhuǎn)土地用途發(fā)生改變和流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。對因經(jīng)營不善或自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致流入方生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)進(jìn)行的，要實(shí)行退出機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。三是建立土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)制度。制定土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)措施，對做得比較好的規(guī)模經(jīng)營主體，分別在財(cái)政、金融、基礎(chǔ)設(shè)施等方面給予政策支持。

（作者單位：湖南省農(nóng)業(yè)委員會農(nóng)村經(jīng)營管理處）