彭 溢，廖國威，謝林伸，文 琛，陳純興

(深圳市環(huán)境科學(xué)研究院，廣東 深圳 518001)

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會生產(chǎn)的勞動資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，充足的、優(yōu)質(zhì)的、合理分布的土地是順利發(fā)展國民經(jīng)濟的必備條件之一。深圳市是土地資源極為緊缺的城市，只用了短短30年時間，深圳的土地開發(fā)強度就已超過了香港，達到了47%。根據(jù)《深圳市土地利用總體規(guī)劃(2010-2020年)》[1]，目前深圳未利用土地只有4 360 hm2，僅占全市總面積的2.23%，未來深圳基本生態(tài)控制線外新增建設(shè)用地潛力不足150 km2，土地資源極為有限，亟需通過土地優(yōu)化等方式尋找新的出路。所謂用地優(yōu)化就是指通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施，實現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)、土地資產(chǎn)的增值和土地的可持續(xù)利用，從而不斷優(yōu)化土地資源配置。用地優(yōu)化的一般目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域土地生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的最優(yōu)化和城市整體功能的最優(yōu)化，其本質(zhì)與核心是按照經(jīng)濟與社會的發(fā)展要求進行土地資源的再開發(fā)[2]。深圳市小(2)型水庫眾多，且大多不承擔(dān)供水任務(wù)，承擔(dān)供水任務(wù)的水庫也可通過實施集中供水逐步取消供水功能，因此深圳市小(2)型水庫流域用地具備優(yōu)化的有利條件。目前，水庫流域用地多以開發(fā)旅游為主，其生態(tài)效益居社會、經(jīng)濟、生態(tài)三大效益之首[3]。在歐美國家，旅游的重要性已不亞于灌溉、航運甚至發(fā)電[4]。經(jīng)過近30年的開發(fā)，我國水庫旅游也逐步形成了以下六種主要開發(fā)模式：①集觀光、休閑、度假、運動、療養(yǎng)等功能為一體的綜合開發(fā)；②科普旅游開發(fā)；③度假和療養(yǎng)旅游開發(fā)；④觀光旅游開發(fā)；⑤運動類旅游開發(fā)[5]。本文在綜合國內(nèi)外先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳實際，從異地生態(tài)補償、市政設(shè)施建設(shè)、發(fā)展旅游等多方面探尋適合深圳的小(2)型水庫流域用地優(yōu)化方法。

1 優(yōu)化對象

根據(jù)深圳市水務(wù)統(tǒng)計資料，深圳市庫容在10～100 萬m3的小(2)型水庫有88座，總集雨面積82.73 km2。其中具備供水功能的僅有35座，此類水庫多為村鎮(zhèn)小水廠供水，供水效率不高，水質(zhì)安全也難以保證。為此，深圳市相關(guān)部門提出通過挖潛現(xiàn)有中型水庫庫容，逐步取消小(2)型水庫的供水功能，實現(xiàn)集中供水，保障供水水量及水質(zhì)的穩(wěn)定，同時對水庫下游河道進行生態(tài)補水，改善河流水質(zhì)[6]。據(jù)初步統(tǒng)計，目前共有24座水庫可取消供水功能，包括現(xiàn)有的 53座防洪功能水庫，共77座水庫功能可進行調(diào)整，總集雨面積65.84 km2。根據(jù)《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<深圳市小型水庫管理暫行辦法>的通知》(深府辦〔2008〕19號)，水庫管理范圍內(nèi)的土地，依法辦理確權(quán)發(fā)證手續(xù)；規(guī)劃行政主管部門負責(zé)對水庫保護范圍劃定藍線保護，并納入全市藍線規(guī)劃管理。小型水庫管理單位不得在水庫管理和保護范圍內(nèi)私自建設(shè)與水工程、水源保護和水生態(tài)安全無關(guān)的建筑物或其他設(shè)施。同時，為加強小型水庫水源保護區(qū)的保護工作，對承擔(dān)城市生活供水任務(wù)的重要飲用水源小型水庫，應(yīng)實施封閉管理，禁止從事污染水體活動，逐步實施退耕(果)還林，種植水源涵養(yǎng)林。由于小型水庫承擔(dān)供水、防洪等任務(wù)，其流域土地開發(fā)受到相關(guān)管理規(guī)定限制。若水庫取消相應(yīng)功能，水庫流域的土地將可進行優(yōu)化。因此，本文的土地優(yōu)化對象為77座小(2)型水庫集雨區(qū)內(nèi)土地。

2 優(yōu)化原則

用地優(yōu)化是以符合土地利用總體規(guī)劃為要求，以調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局為目標(biāo)，以土地的適宜性為依據(jù)，通過異地調(diào)整，使低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度提高土地利用率[7]。本文小水庫流域用地優(yōu)化需充分遵循廣東省、深圳市土地開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)、城市發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)保護規(guī)定，在滿足法律法規(guī)的前提下，最大限度提高土地利用率。

廣東省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)[8]為加強對生態(tài)保護區(qū)以及敏感區(qū)的保護，劃定了土地利用空間管制區(qū)。禁止建設(shè)區(qū)：包括自然保護區(qū)核心區(qū)、飲用水源一級保護區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)以及法律法規(guī)禁止建設(shè)占用的其他區(qū)域；限制建設(shè)區(qū)：主要河流、湖泊坡度25°以上的農(nóng)用地和未利用地原則上不進行建設(shè)開發(fā)，確需建設(shè)開發(fā)的，須經(jīng)嚴(yán)格論證。

深圳市于2005年劃定了深圳市基本生態(tài)控制線，印發(fā)了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(深圳市人民政府令(第145號))[9]?；旧鷳B(tài)控制線管理規(guī)定要求，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)建設(shè)除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園等以外的其他設(shè)施。2013年，為進一步提高我市生態(tài)線管理的精細度和可操作性，兼顧社會基層民生發(fā)展、公益性及市重大項目建設(shè)需求，遵照深圳市人民代表大會和深圳市人民政府(以下簡稱市政府)的部署要求，依據(jù)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》和相關(guān)法定規(guī)劃，對生態(tài)線進行局部優(yōu)化(深附函〔2013〕129號)，并對《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》進行了修訂，與生態(tài)環(huán)境保護相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施被調(diào)出生態(tài)控制線的禁止建設(shè)范圍。因此，深圳市基本生態(tài)控制線內(nèi)可建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施。深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)中對禁建區(qū)、限建區(qū)范圍和管制要求提出了明確規(guī)定：禁建區(qū)是城市基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)非經(jīng)特殊許可不得建設(shè)的區(qū)域，包括一級水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、主要河流、水庫、坡度大于25%的山林地、維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道、具有生態(tài)保護價值的濕地和島嶼等。禁建區(qū)內(nèi)應(yīng)采取最嚴(yán)格的土地保護管理措施，保證基本農(nóng)田與優(yōu)質(zhì)林地不受侵占；限建區(qū)指基本生態(tài)控制線內(nèi)除禁建區(qū)外的所有區(qū)域，限建區(qū)內(nèi)所有新增建設(shè)和針織改造都必須符合基本生態(tài)控制線管理相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，并經(jīng)嚴(yán)格的法定程序?qū)徟?/p>

因此，本文在綜合考慮深圳市基本生態(tài)控制線劃定、城市總體規(guī)劃用地開發(fā)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對77座小(2)型水庫流域用地優(yōu)化進行分析。

3 優(yōu)化前提

根據(jù)用地優(yōu)化原則可知，目前，深圳市小(2)型水庫流域用地建設(shè)需要符合深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定、省、市土地利用規(guī)劃等相關(guān)文件要求。其中坡度大于25%的山林地禁止開發(fā)建設(shè)；基本生態(tài)控制線內(nèi)禁止建設(shè)除重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等以外的設(shè)施。根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》，深圳市提出構(gòu)建環(huán)境友好型土地利用模式，在確保耕地保有量、基本農(nóng)田不減少和禁止建設(shè)區(qū)不被占用的基礎(chǔ)上，實施生態(tài)用地的功能置換，實現(xiàn)生態(tài)用地的“功能占補平衡”，確保土地生態(tài)服務(wù)功能總價值不下降，生態(tài)用地總面積得到保證。同時，根據(jù)生態(tài)功能重要性和生態(tài)敏感性，有選擇性保護基本生態(tài)控制線外的林地和園地版塊。

因此，綜合考慮以上因素，需對水庫流域范圍土地優(yōu)化后的利用方式進行一定限制，要求如下：①優(yōu)化后土地開發(fā)需滿足深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定、省、市土地利用規(guī)劃等相關(guān)文件要求；②優(yōu)化后土地禁止用于商業(yè)開發(fā)活動，包括工業(yè)企業(yè)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等；③優(yōu)化后土地優(yōu)先考慮用于深圳市供水樞紐水庫周邊舊村異地生態(tài)補償[10]，使供水樞紐水庫庫中村能夠在異地得到發(fā)展，減少污染負荷產(chǎn)生，保障供水安全；④從緩解深圳市淤泥渣土處理能力不足問題出發(fā)，在進行全面調(diào)研、分析研究基礎(chǔ)上，可選擇個別小(2)型水庫流域進行市政淤泥渣土處置設(shè)施建設(shè)，以滿足深圳市在城市更新、環(huán)境治理過程中帶來的淤泥渣土處置的迫切需求；⑤借鑒香港、新加坡等城市成功經(jīng)驗，利用水庫依山傍水，生態(tài)環(huán)境良好，具有較好的風(fēng)景資源景觀優(yōu)勢，可選擇個別水庫開展城市郊野公園建設(shè)，促進城市“生態(tài)化、人文化”發(fā)展。

4 優(yōu)化結(jié)果

深圳市77座小(2)型水庫總集雨面積65.84 km2，其中生態(tài)控制線內(nèi)面積59.262 km2，面積占總集雨面積的90.0%，其中坡度>25%的土地面積為13.314 km2，占總集雨面積的20.2%；生態(tài)控制線外面積6.578 km2，面積占總集雨面積的10.0%。小(2)型水庫流域集雨區(qū)內(nèi)可優(yōu)化總面積為45.911 km2。其中生態(tài)控制線內(nèi)可優(yōu)化土地面積為42.874 km2，按照基本生態(tài)控制線管理規(guī)定要求，此部分土地可優(yōu)化用于建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施；生態(tài)控制線外可優(yōu)化面積3.037 km2，此部分土地利用需符合設(shè)置的優(yōu)化前提，具體優(yōu)化結(jié)果見表1。

表1 深圳市小(2)型水庫集雨區(qū)用地情況分析Tab.1 The land analysis of the small reservoir type II

5 結(jié) 語

深圳市小(2)型水庫由于承擔(dān)供水、防洪等任務(wù)，其流域土地開發(fā)受到相關(guān)管理規(guī)定限制。本文從水庫實際狀況出發(fā)，在調(diào)整水庫功能的前提下，對水庫集雨區(qū)土地進行優(yōu)化。深圳市可進行功能調(diào)整的77座小(2)型水庫總集雨面積65.84 km2，其中生態(tài)控制線內(nèi)面積59.262 km2，生態(tài)控制線外面積6.578 km2。用地優(yōu)化結(jié)果顯示，小(2)型水庫流域集雨區(qū)內(nèi)可優(yōu)化總面積為45.911 km2。其中生態(tài)控制線內(nèi)可優(yōu)化土地面積為42.874 km2，按照基本生態(tài)控制線管理規(guī)定要求，此部分土地可優(yōu)化用于建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園以及與生態(tài)環(huán)境保護相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施；生態(tài)控制線外可優(yōu)化面積3.037 km2，可用于供水樞紐水庫周邊舊村異地生態(tài)補償、市政淤泥渣土處置設(shè)施建設(shè)以及開發(fā)郊野公園等。因此，調(diào)整小(2)型水庫功能，在改善河流水質(zhì)的同時將水庫流域土地資源從集雨區(qū)轉(zhuǎn)換出來，在一定程度上緩解深圳市土地資源緊張的局面，同時也可推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，具有較大的價值。

□

[1] 深圳市人民政府. 深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)[Z]. 廣東深圳：深圳市人民政府，2010.

[2] 黃河鴻, 汪麗娜, 林 嫻，等. 基于土地置換理念解決農(nóng)村飲用水安全問題[J]. 中國農(nóng)村水利水電, 2010,(11):85-87.

[3] 張 丹, 高廣路. 試論水庫旅游的發(fā)展戰(zhàn)略[J]. 中國農(nóng)村水利水電, 2008,(6):65-67.

[4] 李喜印. 水庫型水利風(fēng)景區(qū)資源保護與利用研究[D]. 福州：福建農(nóng)林大學(xué), 2012.

[5] 朱井麗. 黑龍江省水庫旅游開發(fā)和水環(huán)境保護研究[D]. 哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué), 2005.

[6] 彭 溢, 廖國威, 謝林伸. 深圳市利用小(2)型水庫進行河流生態(tài)補水研究[J]. 環(huán)境工程, 2016,(2): 51-53.

[7] 徐建鋒, 蔣 俊. 對土地置換兩種不同形式的分析[J]. 中國土地, 2006,(8):32-33.

[8] 廣東省人民政府. 廣東省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)[Z]. 廣州：廣東省人民政府, 2009.

[9] 深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定[Z]. 廣東深圳：深圳市人民政府, 2005.

[10] 葛顏祥, 王蓓蓓, 王 燕. 水源地生態(tài)補償模式及其適用性分析[J]. 東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版, 2011,(2):1-6.