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摘要：特大鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級(jí)在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用。本文通過對(duì)江蘇特大鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，對(duì)江蘇特大鎮(zhèn)發(fā)展的歷史成因進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)特大鎮(zhèn)發(fā)展取得的經(jīng)驗(yàn)和成效，分析特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中存在的瓶頸制約，提出以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：特大鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化江蘇

2016年4月，國(guó)家發(fā)改委透露，對(duì)于10萬人口以上特大鎮(zhèn)或?qū)⑸?jí)為市。當(dāng)前，國(guó)家正在抓緊修訂設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)模式。對(duì)于特大鎮(zhèn)的界定，目前能掌握的材料只是設(shè)定了10萬人口規(guī)模的門檻。2015年，江蘇省10萬人口以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為95個(gè)，其中僅蘇州就占據(jù)27席，顯然，對(duì)于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)著稱的江蘇省來說，單純以人口規(guī)模來界定特大鎮(zhèn)是不合適的。筆者認(rèn)為，江蘇省特大鎮(zhèn)的界定應(yīng)該是鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上，經(jīng)濟(jì)總量200億元以上，財(cái)政收入10億元以上，在產(chǎn)業(yè)集聚輻射、公共服務(wù)供給等方面，已經(jīng)發(fā)揮著城市副中心作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的繁榮，源于上個(gè)世紀(jì)70年代蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。改革開放以來，江蘇城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化深入推進(jìn)，2015年，全省城鎮(zhèn)化率為665%，高出全國(guó)104個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前，江蘇處于全面建成小康社會(huì)并向率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步的關(guān)鍵舉措，以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)江蘇特大鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮特大鎮(zhèn)在江蘇新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的作用將是一個(gè)重要的研究命題。

一、江蘇特大鎮(zhèn)發(fā)展的歷史成因

毋庸置疑，特大鎮(zhèn)的發(fā)展初期，主要是市場(chǎng)行為驅(qū)動(dòng)，如蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展奠定了蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，政府的引導(dǎo)與扶持則漸漸占據(jù)主導(dǎo)作用。江蘇在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，圍繞特大鎮(zhèn)的體制機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)融合發(fā)展等方面，采取了一系列扶持政策，對(duì)特大鎮(zhèn)的形成與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革

2010年，江蘇啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，在全省20個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點(diǎn)。20個(gè)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)選擇的主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、人口規(guī)模和轄區(qū)面積均在所屬省轄市位居前列，每個(gè)省轄市至少有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)入選。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)的主要目標(biāo)是，通過兩年左右努力，推動(dòng)一批有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)逐步發(fā)展成為人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群、結(jié)構(gòu)合理、體制創(chuàng)新、環(huán)境友好、社會(huì)和諧的現(xiàn)代新型小城市，與現(xiàn)有大中小城市形成分工有序、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的空間格局。試點(diǎn)內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面：一是創(chuàng)新管理體制。探索機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運(yùn)行機(jī)制靈活的基層政府新型管理架構(gòu)。試點(diǎn)鎮(zhèn)按照副縣（處）級(jí)管理，鎮(zhèn)以下不設(shè)派出機(jī)構(gòu)；二是擴(kuò)大管理權(quán)限。按照權(quán)責(zé)一致、能放即放的原則，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；三是強(qiáng)化公共服務(wù)。明晰縣鎮(zhèn)事權(quán)劃分，堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配，進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制；四是增強(qiáng)發(fā)展活力。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代新型小城市的目標(biāo)要求，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，從產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、功能、體制等方面，對(duì)特大鎮(zhèn)按照小城市的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提出了明確要求，成為特大鎮(zhèn)發(fā)展的重要推力。

（二）特色產(chǎn)業(yè)集群

江蘇省的產(chǎn)業(yè)集群很多都是源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中，進(jìn)而發(fā)展為圍繞產(chǎn)業(yè)鏈條實(shí)行專業(yè)化分工，最終形成產(chǎn)業(yè)集群?？梢哉f，江蘇的產(chǎn)業(yè)集群與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著密切的關(guān)聯(lián)關(guān)系。從2011年到2014年，江蘇省先后認(rèn)定了4批特色產(chǎn)業(yè)集群，并提出了一系列的扶持政策。根據(jù)“企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群、資源集約、生態(tài)環(huán)保、功能提升”的發(fā)展目標(biāo)，圍繞培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群、引導(dǎo)各類創(chuàng)新資源向集群集聚、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群綠色可持續(xù)發(fā)展、實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)推進(jìn)行動(dòng)、加快產(chǎn)業(yè)集群公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、健全集群自律性行業(yè)協(xié)會(huì)組織建設(shè)等方面提出了一系列對(duì)策措施。充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)引導(dǎo)資金的扶持作用，對(duì)重點(diǎn)特色產(chǎn)業(yè)集群公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)、中小微企業(yè)扶助相關(guān)活動(dòng)等項(xiàng)目給予重點(diǎn)扶持，優(yōu)先支持列入省“十三五”重點(diǎn)扶持建設(shè)項(xiàng)目。特色產(chǎn)業(yè)集群通過產(chǎn)業(yè)鏈聚合土地、人才、資金、創(chuàng)新等各類要素資源，成為特大鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐。

（三）城鄉(xiāng)一體化

江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020年）中明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會(huì)管理“ 六個(gè)一體化”。把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的首要任務(wù)；把優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局形態(tài)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要方向；把實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本要求；把提升城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展水平作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重點(diǎn)內(nèi)容；把深化體制機(jī)制改革作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的強(qiáng)大動(dòng)力。蘇州市率先開展了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試點(diǎn)工作，成效顯著，創(chuàng)造了“三集中”、“三置換”、“三大合作”等做法和經(jīng)驗(yàn)。特大鎮(zhèn)作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶和城鄉(xiāng)一體化的重要載體，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)成為特大鎮(zhèn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（四）重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)

《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015—2030年）》提出，重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。分類指導(dǎo)培育一批區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖〖?jí)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)；建設(shè)一批工商業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)和生態(tài)宜居城鎮(zhèn)；優(yōu)化鎮(zhèn)村布局，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的綜合治理，大力推進(jìn)村莊環(huán)境整治，增強(qiáng)鄉(xiāng)村特色，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。順應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化重心下移的思路，培育重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，促使農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃指導(dǎo)方面，江蘇省提出重點(diǎn)鎮(zhèn)的控規(guī)、強(qiáng)規(guī)、總規(guī)等規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域全覆蓋，并對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)給予專項(xiàng)資金支持用以推進(jìn)鎮(zhèn)村規(guī)劃。結(jié)合“重點(diǎn)中心鎮(zhèn)培育計(jì)劃”實(shí)施，啟動(dòng)10個(gè)左右“綜合規(guī)劃建設(shè)示范鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作。對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃引導(dǎo)，成為特大鎮(zhèn)明確自身定位，找準(zhǔn)發(fā)展目標(biāo)，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要保障。

二、特大鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與成效

江蘇特大鎮(zhèn)的發(fā)展，為縣域經(jīng)濟(jì)做出了重要貢獻(xiàn)。在特色產(chǎn)業(yè)集群、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面，江蘇特大鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)走在了全國(guó)前列，值得總結(jié)和推廣。

（一）特色產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑了特大鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的重要支撐

產(chǎn)業(yè)是特大鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的核心。很多特大鎮(zhèn)通過產(chǎn)業(yè)集群的形式，實(shí)現(xiàn)了要素資源的集聚，發(fā)揮了對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚輻射功能，很大程度上承擔(dān)著縣級(jí)城市副中心的作用。上個(gè)世紀(jì)70年代開始，蘇南依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展形成了“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”的現(xiàn)象，在此基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展出以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如以絲綢聞名的盛澤鎮(zhèn)，以提琴聞名的黃橋鎮(zhèn)，以不銹鋼聞名的戴南鎮(zhèn)，江蘇特大鎮(zhèn)也因此可以概括為工業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)旅游型、歷史文化型、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型、綜合型等五種特大鎮(zhèn)類型。

（二）科學(xué)規(guī)劃拓展了特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展空間

由于受發(fā)展階段性制約，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展初期，對(duì)于城鎮(zhèn)的空間布局沒有進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，隨著特大鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、人口規(guī)模增加，以及城鎮(zhèn)功能的提升，特大鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)空間布局與轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的矛盾日益突出。按照新型城鎮(zhèn)化理念推進(jìn)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了以提高質(zhì)量和內(nèi)涵為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。尤其是對(duì)于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，為特大鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、居住、文化等功能重新進(jìn)行布局優(yōu)化、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了空間。

（三）體制機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)了特大鎮(zhèn)發(fā)展的活力

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，使得城鄉(xiāng)在人口服務(wù)管理、土地管理、住房保障、資金保障、城市治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等制度改革方面取得重大進(jìn)展，阻礙城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙逐步消除。針對(duì)特大鎮(zhèn)“小馬拉大車”問題而推行的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，有利于進(jìn)一步調(diào)整理順市縣鎮(zhèn)三級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，提高鎮(zhèn)級(jí)政府的行政管理水平，建立健全與城鎮(zhèn)發(fā)展體系相適應(yīng)的新型政府管理體系，在一定程度上激發(fā)了特大鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生活力，成為特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要突破口。

三、特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的瓶頸制約

江蘇特大鎮(zhèn)的發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)，如今，在新常態(tài)發(fā)展背景下，特大鎮(zhèn)要保持健康可持續(xù)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，仍面臨一系列瓶頸制約。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待升級(jí)

很多特大鎮(zhèn)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，要么結(jié)構(gòu)單一，容易受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差；要么多頭分散，產(chǎn)業(yè)門類過多，難以集中優(yōu)勢(shì)資源形成主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)內(nèi)生創(chuàng)新動(dòng)力不足，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新難以吸引高端人才、創(chuàng)新投入不足、企業(yè)負(fù)責(zé)人缺乏創(chuàng)新意識(shí)等方面。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)主要依靠招商引資引進(jìn)大企業(yè)，進(jìn)而形成新產(chǎn)業(yè)。特大鎮(zhèn)要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，亟需提升自身吸引優(yōu)質(zhì)資源的能力。

（二）城鎮(zhèn)功能亟需完善

很多特大鎮(zhèn)作為縣級(jí)城市副中心，已經(jīng)發(fā)揮著小城市的集聚輻射功能，亟需按照小城市標(biāo)準(zhǔn)和要求推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。但目前來看，特大鎮(zhèn)財(cái)力與事權(quán)仍不匹配，鎮(zhèn)級(jí)可用財(cái)力不足，難以滿足按照小城市標(biāo)準(zhǔn)來提高公共服務(wù)水平的需要。有些特大鎮(zhèn)尤其是工業(yè)主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)，由于在發(fā)展初期缺少科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，城鎮(zhèn)功能分區(qū)比較混亂，按照新的理念實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展的空間比較小。

（三）城鎮(zhèn)品味有待提升

很多特大鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)建設(shè)方面沒有實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色文化有機(jī)結(jié)合，在建筑風(fēng)貌上“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象仍普遍存在。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)如黃橋鎮(zhèn)已經(jīng)開始注重對(duì)文化元素的體現(xiàn)，已經(jīng)著手在核心街區(qū)、建筑立面、道路節(jié)點(diǎn)色彩、街邊小品等設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)黃橋的樂器文化、紅色文化和歷史文化，但仍有較大的提升空間。

（四）體制機(jī)制仍需創(chuàng)新

一方面，財(cái)權(quán)與事權(quán)仍不匹配。在財(cái)政支持方面，市級(jí)財(cái)政已根據(jù)自身實(shí)際財(cái)力，向特大鎮(zhèn)進(jìn)行了傾斜，但與特大鎮(zhèn)發(fā)展的需求相比還有很大落差。目前，很多特大鎮(zhèn)尚未建立財(cái)政一級(jí)金庫和土地儲(chǔ)備中心。另一方面，人員與事權(quán)不相匹配。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益發(fā)展，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷加強(qiáng)，現(xiàn)有人員編制已難以適應(yīng)發(fā)展需要。特別是綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心，承接的權(quán)限領(lǐng)域?qū)挕⒎秶鷱V、種類多、專業(yè)性強(qiáng)，專業(yè)人員明顯偏少，個(gè)別特大鎮(zhèn)存在把下放權(quán)限又交回上級(jí)部門的現(xiàn)象。

四、新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的建議

特大鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，目標(biāo)就是在產(chǎn)業(yè)、功能、體制機(jī)制等方面，向小城市看齊?；谔卮箧?zhèn)目前的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，在特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，通過新型城鎮(zhèn)化提升城鎮(zhèn)功能層級(jí)，集聚要素資源，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要的人才、技術(shù)、資金等提供更好的平臺(tái)，進(jìn)而促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚，這將是特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)重要路徑。

（一）新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。結(jié)合自身比較優(yōu)勢(shì)，不斷加大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)，集中優(yōu)勢(shì)資源培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，對(duì)招商引資設(shè)立環(huán)保、科技等門檻，注重發(fā)展的質(zhì)量和效益。

吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素資源集聚。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要各類要素資源的支撐。從高端生產(chǎn)要素來看，要吸引高端科技、高端人才的集聚，需要營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境和平臺(tái)，激發(fā)各類創(chuàng)新主體的活力和積極性，同時(shí)，按照中小城市的水平，培育與高端人才相適應(yīng)的生活方式。從一般生產(chǎn)要素來看，要為吸引人口集聚提供充分的就業(yè)崗位、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育資源、優(yōu)美的生活環(huán)境、完善的公共服務(wù)和健全的社會(huì)保障體系。

通過要素集聚拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。通過要素的集聚推動(dòng)大企業(yè)的衍生、裂變，中小企業(yè)的配套集聚，推動(dòng)相關(guān)生產(chǎn)和生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)就業(yè)支撐，提升城鎮(zhèn)人口承載能力，不斷擴(kuò)大消費(fèi)需求。

（二）新型城鎮(zhèn)化助力產(chǎn)城融合發(fā)展

優(yōu)化布局。由于歷史積累原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在目前的基礎(chǔ)上按照新的理念推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展難度較大，只能根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)一步撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，推進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展，有效整合區(qū)域內(nèi)各種資源。按照“職住平衡、功能復(fù)合、配套完善、綠色交通、布局融合”的要求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)，居住，生態(tài)以及公共服務(wù)功能的逐步規(guī)劃引導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)、文化的四位一體、有機(jī)融合。

提升功能。從滿足人的需要出發(fā)，合理規(guī)劃布局各種生產(chǎn)生活重大設(shè)施，推進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)均等化，不斷提升民生保障水平。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)，建設(shè)優(yōu)美的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人居質(zhì)量。

彰顯特色。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源、文化底蘊(yùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等因素，充分挖掘、培育、放大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色文化，推動(dòng)文化與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合、文化與城鎮(zhèn)建設(shè)相融合、文化與現(xiàn)代生活相契合，充分彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，打造個(gè)性鮮明小城鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)居民的文化認(rèn)同感和歸屬感。

（三）新型城鎮(zhèn)化加快體制機(jī)制創(chuàng)新

加快投融資多元化。加大財(cái)政對(duì)特大鎮(zhèn)的資金支持，設(shè)立特大鎮(zhèn)發(fā)展專項(xiàng)資金，建立特大鎮(zhèn)一級(jí)金庫和土地儲(chǔ)備中心，在稅收和用地方面進(jìn)一步給予傾斜。鼓勵(lì)特色鎮(zhèn)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，積極撬動(dòng)社會(huì)資本，廣泛吸引社會(huì)資本參與特大鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，把城鎮(zhèn)建設(shè)與招商引資、盤活土地資源等結(jié)合起來，形成政府引導(dǎo)、全社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的多元化投融資格局。

深化土地管理制度改革。堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)特大鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地以入股、出租等形式直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)。

完善戶籍制度。根據(jù)實(shí)際情況，制定農(nóng)業(yè)人口落戶特大鎮(zhèn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，制定吸引農(nóng)業(yè)人口落戶的鼓勵(lì)政策。推進(jìn)戶籍制度與土地制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等緊密結(jié)合，消除戶籍制度在就業(yè)和社會(huì)保障方面的制度性障礙。

提高行政管理能力。鼓勵(lì)特大鎮(zhèn)減少管理層級(jí)，推行大部門制，降低行政成本。特大鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立行政服務(wù)中心，實(shí)行“一站式”服務(wù)，簡(jiǎn)化審批服務(wù)環(huán)節(jié)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的培訓(xùn)，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)，允許政府定向購買社會(huì)服務(wù)。

五、案例分析：黃橋鎮(zhèn)

黃橋鎮(zhèn)是國(guó)家建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)鎮(zhèn)、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)、江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，位于江蘇四市交界處。總面積176平方公里，戶籍人口20萬人，擁有國(guó)家級(jí)稱號(hào)15個(gè)，以“中國(guó)提琴之都”聞名國(guó)內(nèi)外。

精致發(fā)展，篤實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。黃橋鎮(zhèn)一直堅(jiān)持產(chǎn)城融合，雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)“三業(yè)”聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)人氣、商氣、財(cái)氣“三氣”集聚，通過精致發(fā)展，篤實(shí)了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，2015年完成工業(yè)國(guó)稅開票銷售804億元，工商稅收收入56億元。

精細(xì)管理，改善城鄉(xiāng)環(huán)境。圍繞“人文、生態(tài)、精致、宜居”總要求，堅(jiān)持建設(shè)和管理兩手抓，注重以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌顯著變化。

精心謀劃，彰顯獨(dú)特文化。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，注重挖掘文化資源，融入“文化元素”，有效彰顯了樂器文化、紅色文化、古鎮(zhèn)文化等自身特色。

精密規(guī)劃，打造特色小鎮(zhèn)。通過政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲、全民參與的模式，創(chuàng)新體制機(jī)制，已將樂器小鎮(zhèn)打造成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新空間、城鄉(xiāng)融合新平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)集聚新載體、人文風(fēng)情新亮點(diǎn)、旅游休閑好去處。樂器特色小鎮(zhèn)年產(chǎn)各類提琴產(chǎn)品70萬只，分別占全國(guó)總量的70%、世界總量的30%，“鳳靈”集團(tuán)成為中國(guó)樂器協(xié)會(huì)提琴分會(huì)會(huì)長(zhǎng)單位。年產(chǎn)吉他120萬只，占全國(guó)總量的30%。2015年，樂器產(chǎn)業(yè)完成開票銷售20億元，實(shí)現(xiàn)利稅25億多元。

精確投入，完善公共服務(wù)。以群眾滿意感幸福感為標(biāo)準(zhǔn)，同步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善，下大力氣解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

精準(zhǔn)改革，創(chuàng)新體制機(jī)制。充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的“雙引擎”作用，在社會(huì)管理、行政體制、公共服務(wù)、投融資等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得實(shí)質(zhì)突破。

黃橋鎮(zhèn)的成功實(shí)踐表明，新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)了黃橋鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、動(dòng)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的加快調(diào)整和優(yōu)化，是黃橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和新時(shí)期轉(zhuǎn)型升級(jí)的強(qiáng)大引擎。

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（周莉雅，江蘇省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院。）