顧曉燕

摘要：界定了 PPP 模式的內(nèi)涵和特點，從公路屬性角度分析了PPP模式與公路建設(shè)的耦合性，結(jié)合公路建設(shè)的特殊性就 PPP 模式的選擇及相關(guān)核心條款的安排，提出了建設(shè)過程中公共部門和私人部門出資比率、私人部門投資約定的回報率、私人部門回報的形式與結(jié)構(gòu)等需要注意的問題。

關(guān)鍵詞：PPP模式私人部門耦合性公路建設(shè)

一、PPP模式的界定及其特點

（一）PPP融資模式的界定

PPP融資模式是指政府與私人部門通過簽訂特殊的權(quán)利轉(zhuǎn)讓協(xié)議或合同，通過公私合作的方式以建設(shè)或提供某種公共物品和服務(wù)的“伙伴式”新型融資模式。與傳統(tǒng)融資模式中公共物品的提供由政府主導(dǎo)、財政支出為主要資金來源相比，在該融資模式下，政府或其他公共部門為滿足社會公共需要，在對項目進(jìn)行可行性分析和最初規(guī)劃后通過招投標(biāo)方式選擇私人部門來負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)的一個或多個環(huán)節(jié)，并支付私人部門以一定的費用或給予一定程度的政策優(yōu)惠以鼓勵吸引更多的社會資本投入。政府和私人部門之間通過簽訂相應(yīng)的合同以明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以共享收益、共擔(dān)風(fēng)險和社會責(zé)任為行動準(zhǔn)則，使公、私兩部門的合作行動比任何一個部門單獨行動都更為有效。PPP 模式在交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育、公共不動產(chǎn)管理等公共產(chǎn)品項目建設(shè)中具有較強的推廣價值。

（二）PPP融資模式的特點

1PPP融資模式的基礎(chǔ)是公、私部門間持久的伙伴關(guān)系。公、私部門各自的目的在改善公共產(chǎn)品的供給上獲得一次合作實現(xiàn)的機會。公共產(chǎn)品全生命周期內(nèi)的合作時間跨度較大，項目實施過程中的不確定性因素較多，風(fēng)險的優(yōu)化配置、風(fēng)險與收益的匹配和總體風(fēng)險的最小化控制是合作主體參與項目的核心原則，以公開、公平、公正和契約精神維系的持久的合作關(guān)系是PPP項目成功的基礎(chǔ)。

2目的是改善準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。公共部門在公共產(chǎn)品的供給方面出現(xiàn)某種不足時，轉(zhuǎn)向通過市場方式改善公共產(chǎn)品的供給。公共部門和私人部門內(nèi)生的優(yōu)、劣勢決定了公私部門合作的經(jīng)濟價值。如果能在公共產(chǎn)品的全生命周期內(nèi)部分環(huán)節(jié)上改善公、私部門的關(guān)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，回避各自的不足，就能夠改善公共產(chǎn)品的供給。

3實質(zhì)是項目融資。PPP模式最本質(zhì)的特點是立足于具體的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品或服務(wù)項目，通過對具體項目預(yù)期的資本回報率或目標(biāo)收益率、其所帶來的社會效益及政府支持方向和力度進(jìn)行多方考量和評估后安排融資。安排融資的依據(jù)為項目本身，而與項目發(fā)起人或投資人的資信水平無關(guān)。該模式中項目公司的貸款保障是項目公司的資產(chǎn)及政府給予的有限承諾，而償還銀行貸款或其他借款的資金主要來源于政府所給予項目適當(dāng)?shù)呢斦a貼、項目經(jīng)營的直接收益和通過提供公共服務(wù)或物品所轉(zhuǎn)化的收益。

二、PPP模式與公路建設(shè)的耦合性

（一）公路項目建設(shè)的特殊性

1準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。公路在人們出行、提高相關(guān)區(qū)域社會生產(chǎn)和生活水平等都具有正向的促進(jìn)效應(yīng)，建設(shè)公路不僅可以改善交通條件，還能誘發(fā)沿線土地升值和沿線資源的有效利用、優(yōu)化當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境等，具有較強的社會公益性。公路在使用上具有公共產(chǎn)品的非排他性，同時其還具有“部分非競爭性”，因此，公路是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2建、運、養(yǎng)資金的轉(zhuǎn)移支付性。燃油稅費改革前，我國公路建設(shè)資金主要來自中央和各級地方政府的投入及市場融資。政府投入主要包括中央政府的車輛購置附加稅、地方自籌（養(yǎng)路費等公路交通收費）、國家及地方預(yù)算內(nèi)資金、國債、地方政策籌款等。市場融資主要有國內(nèi)外銀行貸款（以收費為質(zhì)押的銀行貸款）、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、直接利用外資等。其中，銀行貸款、養(yǎng)路費、公路貨運和客運附加費等地方自籌資金在公路建設(shè)中發(fā)揮了中流砥柱的作用。自 2009 年 1 月 1 日起，國家進(jìn)行成品油價格和稅費改革同時取消了二級以下公路收費站，公路建運養(yǎng)資金來源轉(zhuǎn)變成以燃油稅、車輛購置稅等為主的轉(zhuǎn)移性支付，大大縮減了建養(yǎng)資金的來源口徑，原有的信貸融資平臺消失，造成資金供求不平衡矛盾凸顯。

（二）公路PPP模式的選擇

1公路PPP模式選擇的經(jīng)濟學(xué)邏輯。目前，我國對公路建設(shè)的需求大大增加，傳統(tǒng)融資模式中公路的建設(shè)資金來源完全由公共部門的財政投入所提供，而國家對公路建設(shè)的資金投入有限，此舉無疑更加重了國家相關(guān)部門和地方的債務(wù)，而私人部門在技術(shù)等方面具有優(yōu)勢，但其逐利性決定了其不能單獨提供公共物品，同時決定了公私合作的可能性，實現(xiàn)我國公路建設(shè)的“一主多元”模式，即以中央和地方政府投入為主，市場、私人部門及民眾多元參與，以滿足公眾和社會對公共物品日益增長的需要。盡管公私合作可能會導(dǎo)致交易成本的增加，可當(dāng)優(yōu)勢互補帶來的價值增量超過交易成本增量時，公路建設(shè)采取 PPP 模式即具有現(xiàn)實可行性。

2公路可采用一定形式的外包和特許類 PPP 模式。公路不具有向公路使用者收取費用的權(quán)利，依靠“政府付費”來回收投資成本。公路的廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)可以得到一定程度的開發(fā)利用。公路PPP 項目中，私人資本的投資回報部分來源于政策優(yōu)惠、公路附屬物經(jīng)營開發(fā)優(yōu)先權(quán)、資源開發(fā)優(yōu)先權(quán)，但根本的途徑是通過公路建設(shè)推動周邊經(jīng)濟的發(fā)展及服務(wù)設(shè)施的完善實現(xiàn)招商引資、進(jìn)而獲取更多的收益或?qū)崿F(xiàn)可能的超額收益。所以公路的 PPP 模式總體上只能選擇外包類模式、特許經(jīng)營類中刪減運營環(huán)節(jié)的模式。

三、公路建設(shè)引入PPP模式需要注意的問題

（一）公共部門和私人部門出資比率

財政資金對項目的補貼在一定程度上可以被視為政府的“抵押品”，也是政府對私人部門就項目所做出的承諾。公共部門依據(jù)項目總投資的規(guī)模、財政能力、政策扶植的凈現(xiàn)值以及政府預(yù)算總資金的規(guī)模，來決定政府在項目公司中權(quán)益資本的出資比率，保證項目得以正常運行并實現(xiàn)資金最優(yōu)使用效率，并適當(dāng)依據(jù)私人部門的資金實力調(diào)整權(quán)益資本比率。政府的財政能力主要是指當(dāng)?shù)刎斦杖牒娃D(zhuǎn)移支付收入，財政能力和政策扶植凈現(xiàn)值是私人部門項目投資本金和合理回報的保障。

（二）私人部門投資約定的回報率

社會資本具有天然的逐利特性，私人部門參與到公路建設(shè)中，是以一定的資本回報率或預(yù)期收益率為前提。如何確定私人部門投資的資本回報率是一個難題。人為規(guī)定某一固定的資本回報率對私人部門回報實行“一刀切”顯然行不通，同時還可能會造成社會資源配置失衡。筆者認(rèn)為在公路 PPP 項目中，公共部門應(yīng)秉承公開透明的原則，參考銀行利率及資本市場回報率約定私人部門投資回報率，使私人資本回報率盡可能的接近資本市場回報率。當(dāng)然，作為工程投資，其具體回報率的確定要與工程的質(zhì)量建立聯(lián)動機制，以工程質(zhì)量的優(yōu)劣調(diào)校資本回報水平。

（三）私人部門回報的形式與結(jié)構(gòu)

公路項目不具有收費權(quán)，故其獲得回報的方式較高速公路和一級公路等可收費項目更為單一。對于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，地理位置優(yōu)良的公路建設(shè)項目，其獲得回報的來源主要包括從財政收入支出的付費和以政策扶植形式給私人部門帶來的利益的凈現(xiàn)值。政策扶植的措施包括針對發(fā)起人的稅收優(yōu)惠政策、財政專項的扶植、公路沿線廣告價值的商業(yè)開發(fā)特權(quán)、公路沿線及區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)特權(quán)等；而對于等級較低的農(nóng)村公路、鄉(xiāng)道、村道等，工程具有完全的惠民性，其回報的獲取完全取決于政府的缺口性補貼或其他優(yōu)惠政策，以及項目建成后正向外部性的大小。

（四）保證私人得到合理的回報

在公路 PPP 項目中，關(guān)聯(lián)方主要包括政府或其他公共部門和私人部門，政府對項目的管理應(yīng)貫穿于整個項目生命周期。對于這種多方合作的項目，公路建設(shè)的可持續(xù)運轉(zhuǎn)可能與其在過程中能夠得到的財政補貼、公共服務(wù)價格等息息相關(guān)。地方政府財政能力和政策予以項目扶植的凈現(xiàn)值是私人部門項目投資本金和合理回報的保障，其予以付出的凈現(xiàn)值也可視為政府或其他公共部門在對項目的“投資”。而 PPP 項目協(xié)議通常時間跨度較長，市場不確定性、地方政府財政補貼或服務(wù)價格的變化都可能會對私人部門回報造成不利影響，進(jìn)而打擊社會資本與政府合作的積極性，因此在合同中必須有私人部門回報的保障條款。

參考文獻(xiàn)：

[1][ZK（#]沈俊，羅毅.PPP 模式在公路融資中的應(yīng)用研究[J].交通財會，2011（3）：20—23

[2]姚鵬程，王松江.關(guān)于政府和私人合作高速公路項目定價理論的研究綜述[J].科技管理研究，2011（9）：180—184

[3]沈俊，劉雅琴，羅毅.中國公路經(jīng)濟特性分析及融資模式構(gòu)建[J].當(dāng)代經(jīng)濟管理，2012（5）：40—42

[4]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國 PPP 項目的主要風(fēng)險因素分析[J].中國軟科學(xué)，2009（5）：107—113