賀玉

（西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院財政學(xué)專業(yè) 四川 成都 611130）

【摘要】1994 年分稅制改革以來，我國確立了地方稅體系的基本框架，在逐步發(fā)展中形成了以營業(yè)稅為主體稅種、多種小稅種并存的現(xiàn)行地方稅體系。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，舊的地方稅體系已與我國經(jīng)濟發(fā)展形勢不相適應(yīng)。自2016年5月1日起，我國“營改增”試點全面啟動，營業(yè)稅徹底退出歷史舞臺，增值稅中央地方分配比例調(diào)整為五五分成，消費型增值稅制將正式確立。在此經(jīng)濟新常態(tài)下，如何建立符合現(xiàn)代公共財政框架的新的地方稅體系，成為新一輪財政體制改革的重要課題。本文在分析了地方稅體系的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，針對我國地方稅體系的現(xiàn)狀及存在問題，在“營改增”大背景下提出未來地方稅體系改革的構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】營改增 地方稅 地方稅體系

一、地方稅體系存在的必要性

對于政府事權(quán)劃分，西方學(xué)者提出財政分權(quán)理論。其中奧茨（1972）提出分權(quán)定理：“在等量提供公共產(chǎn)品下，一些產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)于中央政府”。指出在提供地方性公共產(chǎn)品上，地方政府由于信息優(yōu)勢問題，更能夠按照當(dāng)?shù)厝嗣竦钠锰峁┡晾弁杏行У漠a(chǎn)出量，比中央政府更有效率。而地方政府行使事權(quán)需要具有一定的財權(quán)，所以建立一個相應(yīng)的科學(xué)規(guī)范的地方稅體系至關(guān)重要。這不僅能夠為地方政府籌得稅收收入作為地方財力，調(diào)動地方政府行使事權(quán)的積極性；還能協(xié)調(diào)中央和地方政府的分配關(guān)系，促進(jìn)社會資源和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置；同時也能調(diào)節(jié)國民收入分配關(guān)系，促進(jìn)公平，維護(hù)社會穩(wěn)定。

二、我國地方稅體系的現(xiàn)狀

目前我國地方稅體系現(xiàn)狀如下：從稅種看，1994年分稅制改革以來，在現(xiàn)行稅收體系的18個稅種中，地方稅稅種有包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅等11個，數(shù)量眾多。其中營業(yè)稅為主體稅種，占地方收入總額的30%左右，但“營改增”后營業(yè)稅將退出歷史舞臺，地方稅將面臨主體稅種缺失的局面。從稅制結(jié)構(gòu)看，地方稅體系以間接稅為主。從收入管理權(quán)限看，我國稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。而地方獨享稅所占比重只達(dá)23%，對共享稅依賴性較強，自主行動能力弱，在與中央博弈中處于劣勢地位。從征管能力看，地方仍處于較低水平。

三、我國現(xiàn)行地方稅體系存在的問題

其一，稅制結(jié)構(gòu)不合理，征稅范圍過于狹窄，且稅種之間重復(fù)交叉。主體稅不合理導(dǎo)致地方稅籌資功能不足，甚至?xí)?dǎo)致非稅收入的不正常增長，靠費用彌補支出，形成“越窮越收，越收越窮”的怪圈。其二，稅法立法層次不高?，F(xiàn)行的法規(guī)與規(guī)章制度缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時，稅收立法權(quán)也高度向中央集中，目前地方稅務(wù)機關(guān)除了對部分零星、小額稅種的稅率、稅目具有適度調(diào)整權(quán)外， 絕大部分稅種的稅收立法權(quán)都集中在中央政府。地方稅收立法權(quán)有名無實，進(jìn)一步惡化了費代稅的現(xiàn)狀。其三，地方稅種行業(yè)依存度持續(xù)走高，主要動力來源于房地產(chǎn)、金融業(yè)的快速膨脹，系統(tǒng)性風(fēng)險高。

四、對我國地方稅體系的改革建議

（一）盡快建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制

依據(jù)我國當(dāng)前國情，地方政府承擔(dān)著越來越大的公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的職能，而在具有外溢性公共品和服務(wù)的提供上，各區(qū)域各級政府又存在互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。因此，應(yīng)盡快科學(xué)界定各級政府的事權(quán)，在中央與地方職事權(quán)劃分上，中央應(yīng)更多承擔(dān)起如部分社會保障責(zé)任、部分義務(wù)教育責(zé)任及部分重大資金項目建設(shè)工程責(zé)任等，為地方政府減少負(fù)擔(dān)。地方政府則可以根據(jù)本轄區(qū)不同地區(qū)居民的消費偏好，更好地提供如社會治安警察、路燈、環(huán)境保護(hù)等方面的服務(wù)。只有在科學(xué)界定了各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，才能據(jù)此設(shè)計地方政府為實現(xiàn)其職能所需的財權(quán)，才能更好的按照分稅制財政體制的要求建立規(guī)范的地方政府收入體系。

（二）培養(yǎng)地方稅主體稅種

一是優(yōu)化改革合適的現(xiàn)有稅種如房地產(chǎn)稅，并穩(wěn)步推進(jìn)資源稅改革。房產(chǎn)稅方面，由于房地產(chǎn)稅符合受益原則，房產(chǎn)價值與地方政府提供的服務(wù)正相關(guān)，是相對穩(wěn)定的地方層級的稅種，另外房地產(chǎn)稅還可以平抑房價，是地方稅主體稅種的“不二選擇”。所以可在借鑒當(dāng)前滬渝房產(chǎn)稅改革試點的基礎(chǔ)上，逐步解決產(chǎn)權(quán)不清晰問題，“重保有，輕流通”，側(cè)重在房屋保有環(huán)節(jié)征稅，在全國穩(wěn)步平穩(wěn)有序推進(jìn)房產(chǎn)稅制改革。資源稅方面，由于資源范圍廣、分布不均，可成為資源豐富的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方稅主體稅種。在將來的改革中可擇機擴大資源稅征稅范圍，同時逐步推進(jìn)資源稅從價計征和從量計征相結(jié)合為從價計征。不僅可以使西部地區(qū)資源優(yōu)勢充分發(fā)揮，還可以逐步擴大西部地區(qū)的稅基。

二是可以開征新的稅種，把消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)開征，使之作為地方稅主體稅種。消費稅改革中可將諸如實木地板、首飾珠寶等小的稅目調(diào)整為地方收入，稅率上也當(dāng)允許地方政府在一定范圍內(nèi)自主決定，酒類消費稅可部分返還地方。

（三）適時賦予地方一定的立法權(quán)及行政管理權(quán)

在未來的改革進(jìn)程中對于稅源較為普遍、稅基具有非流動性、不易在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的且對宏觀經(jīng)濟作用影響不大的稅種，如房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地稅等，在中央制定基本稅法的前提下，可賦予地方更大的行政管理權(quán)及立法權(quán)，使其可根據(jù)本轄區(qū)情況制定具體的實施辦法、稅收減免政策、稅目稅率調(diào)整及征收管理方法。使得地方政府可因地制宜，根據(jù)本地具體稅源情況有效組織收入，并改善費代稅的現(xiàn)狀。

（四）建立起嚴(yán)密高效的地方稅征管體系

加快修訂《稅收征收管理法》，合理劃分國、地稅收征管權(quán)限，明確國稅、地稅之間的職責(zé)，加強國、地稅機關(guān)的相互協(xié)作，減少征管漏洞。在征稅方式上，可選擇合適區(qū)域合并征收管理點并可開展聯(lián)合稽查等形式，從而提高征管效率。在配套設(shè)施上，加快建立一套信息共享平臺，加強信息管稅能力。使之適應(yīng)愈來愈快的市場經(jīng)濟的發(fā)展及日益復(fù)雜的企業(yè)經(jīng)營方式的變化。

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