李軍+娜迪拉

〔摘要〕 現(xiàn)階段，對(duì)不送子女接受義務(wù)教育的家長(zhǎng)所能采取的民事訴訟途徑面臨著訴訟主體不適格的問(wèn)題。由于侵犯未成年人受教育權(quán)屬于公益訴訟受案范圍的“損害社會(huì)公共利益的行為”，可以通過(guò)修改《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》，建立以政府為訴訟主體的教育民事公益訴訟制度，然后通過(guò)最高人民法院出臺(tái)相關(guān)的司法解釋對(duì)具體適用程序做出規(guī)定。新疆等民族自治地方也可以根據(jù)憲法所賦予的自治權(quán)限通過(guò)制定單行條例來(lái)解決教育公益訴訟的立法問(wèn)題。

〔關(guān)鍵詞〕 義務(wù)教育；家長(zhǎng)；民事責(zé)任；教育民事公益訴訟

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕DF712 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）02-0080-05

2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》以立法形式確立了義務(wù)教育免費(fèi)政策，進(jìn)一步明確了義務(wù)教育的公益性和強(qiáng)制性。但由于深受普遍存在于全國(guó)的不正確的教育觀念、就業(yè)壓力導(dǎo)致的讀書(shū)無(wú)用論以及主要存在于新疆的宗教極端思想影響，父母不送子女就學(xué)現(xiàn)象仍然廣泛存在。本文以新疆為研究視角，以家長(zhǎng)原因?qū)е挛闯赡耆溯z學(xué)為研究對(duì)象，從當(dāng)前解決輟學(xué)問(wèn)題的多種途徑出發(fā)，分析現(xiàn)有各種手段的不足，探索以全國(guó)立法和地方立法建立教育民事公益訴訟制度，與行政手段和刑事手段一起建構(gòu)家長(zhǎng)法律責(zé)任制度體系，以期解決不送子女就學(xué)問(wèn)題。

一、 以行政手段和刑事手段解決義務(wù)教育輟學(xué)問(wèn)題的弊端

（一）以行政手段解決義務(wù)教育輟學(xué)問(wèn)題的弊端

《義務(wù)教育法》第5條第2款規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時(shí)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育?！薄吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第13條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。”各省、自治區(qū)、直轄市及某些有立法權(quán)限的“較大的市”也都在各自立法權(quán)限內(nèi)出臺(tái)了“義務(wù)教育條例”“義務(wù)教育法實(shí)施辦法”等地方性立法文件，結(jié)合各地實(shí)際對(duì)實(shí)施《義務(wù)教育法》作了具體規(guī)定。因此，父母或者其他監(jiān)護(hù)人（以下簡(jiǎn)稱家長(zhǎng)）以各種原因拒絕支持適齡未成年人接受并完成義務(wù)教育的行為違背了教育行政管理法規(guī)，是明顯的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)由教育行政管理部門(mén)追究法律責(zé)任。

在處理方式上，現(xiàn)行教育法規(guī)對(duì)不讓子女就學(xué)行為所采取的措施是有限的?！读x務(wù)教育法》第58條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無(wú)正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正?！眹?guó)家教委（1998年更名為教育部）發(fā)布的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第11條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或監(jiān)護(hù)人，未按法律規(guī)定送子女或被監(jiān)護(hù)人就學(xué)接受義務(wù)教育的，城市由市、市轄區(qū)人民政府或者其指定機(jī)構(gòu)，農(nóng)村由鄉(xiāng)級(jí)人民政府，對(duì)經(jīng)教育仍拒絕送子女或被監(jiān)護(hù)人就學(xué)的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予罰款的處罰?！睋?jù)此，應(yīng)對(duì)學(xué)生輟學(xué)問(wèn)題的措施只能是：首先對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)進(jìn)行法制宣傳和政策宣講，送達(dá)限期復(fù)學(xué)通知書(shū)，責(zé)令家長(zhǎng)在一定期限內(nèi)保證子女復(fù)學(xué)，并告知不送子女復(fù)學(xué)的后果；期限屆滿學(xué)生仍未返校復(fù)學(xué)，則由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府做出罰款的行政處罰，送達(dá)行政處罰決定書(shū)；如果學(xué)生家長(zhǎng)逾期不履行行政處罰決定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府可根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。在上述措施中，批評(píng)教育和責(zé)令限期改正不具有可操作性和強(qiáng)制性，僅靠批評(píng)教育難以改變學(xué)生家長(zhǎng)的觀念，不能達(dá)到迫使其履行義務(wù)的效果。而罰款雖然能給學(xué)生家長(zhǎng)帶來(lái)一定壓力，但我國(guó)義務(wù)教育相關(guān)法律中對(duì)于罰款的規(guī)定同樣缺少可操作性。目前對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)處以罰款的唯一合法依據(jù)來(lái)自于《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》，該《實(shí)施辦法》沒(méi)有規(guī)定罰款的具體金額幅度，立法上的模糊不清導(dǎo)致鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府在執(zhí)法上也存在問(wèn)題，容易引發(fā)群眾不滿。此外，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容只能是罰款，法院沒(méi)有權(quán)限也沒(méi)有能力對(duì)適齡少年兒童采取強(qiáng)制入學(xué)，不能有效實(shí)現(xiàn)這一規(guī)定的預(yù)期目的。

綜上所述，雖然教育行政法規(guī)肯定了家長(zhǎng)拒送子女接受義務(wù)教育這種行為的行政違法性質(zhì)，但并沒(méi)有提供解決該問(wèn)題的理想途徑。有鑒于此，某些地方政府和學(xué)校轉(zhuǎn)而求助以司法手段來(lái)處理這一問(wèn)題。

（二）以刑事手段解決義務(wù)教育輟學(xué)問(wèn)題的弊端

在新疆，輟學(xué)問(wèn)題集中發(fā)生在貧窮落后的南疆三地州。雖然近年來(lái)在中央政府和自治區(qū)政府的大力投入以及對(duì)口援疆省份的幫助下，南疆各地的中小學(xué)硬件設(shè)施已經(jīng)有了很大的改善，并且南疆實(shí)行義務(wù)教育階段全部免除學(xué)費(fèi)、教材費(fèi)、住宿費(fèi)的政策，但部分家長(zhǎng)仍然拒絕支持子女入學(xué)接受教育。其原因除前述與內(nèi)地相同的因素外，在本地區(qū)還廣泛存在著家長(zhǎng)在宗教極端思想影響下不讓子女入學(xué)讀書(shū)的情況。這不僅影響少數(shù)民族青少年的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，而且使他們極易成為三股勢(shì)力拉攏腐蝕的對(duì)象，在接受極端宣傳后而走上暴恐犯罪的歧途。在2014年新疆嚴(yán)打行動(dòng)中，有些地方開(kāi)始將刑事司法手段適用于不讓子女就學(xué)行為。一些強(qiáng)迫子女輟學(xué)的學(xué)生家長(zhǎng)以及煽動(dòng)學(xué)生家長(zhǎng)不送子女入學(xué)的極端分子被科以刑事處罰。這種嚴(yán)厲的做法在短期內(nèi)能夠?qū)κ軜O端宗教思想影響的少數(shù)民族群眾產(chǎn)生一定的震懾，有效提升適齡少年兒童的義務(wù)教育入學(xué)率。但由于父母不送子女就學(xué)原因復(fù)雜，對(duì)于非因宗教極端思想而不送子女就學(xué)以及情節(jié)較為輕微的行為，對(duì)家長(zhǎng)處以刑事處罰會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，將一些原本溫和的群眾推向社會(huì)的對(duì)立面。同時(shí)，南疆少數(shù)民族家庭一般人口眾多，農(nóng)村地區(qū)親屬關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，將一個(gè)人投入監(jiān)獄往往就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)大家庭對(duì)政府產(chǎn)生意見(jiàn)，更容易接受暴恐分子的蠱惑宣傳，在反恐形勢(shì)嚴(yán)峻的南疆這一問(wèn)題必須引起警惕。另一方面，過(guò)多地適用刑罰措施也會(huì)為西方國(guó)家攻擊我國(guó)人權(quán)狀況提供話柄。因此，有必要在刑事手段之外探討其他途徑解決義務(wù)教育輟學(xué)父母法律責(zé)任問(wèn)題。

二、以民事訴訟途徑解決輟學(xué)問(wèn)題的做法評(píng)析

1997年的四川省瀘縣得勝鎮(zhèn)初級(jí)中學(xué)訴周立蓮拒送子女接受義務(wù)教育案開(kāi)了以民事訴訟途徑解決輟學(xué)問(wèn)題的先河。而2007年新疆阿克蘇地區(qū)鄉(xiāng)政府訴學(xué)生家長(zhǎng)侵犯子女受教育權(quán)案和2014年新疆和田市拉斯奎鎮(zhèn)政府訴阿某侵犯學(xué)齡兒童受教育權(quán)案則以鄉(xiāng)政府為原告提起民事訴訟。以上案例中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或者學(xué)校都是以提起民事訴訟的方式要求輟學(xué)學(xué)生的家長(zhǎng)履行送子女接受并完成義務(wù)教育的義務(wù)，并且都獲得勝訴。從實(shí)踐效果上看，提起民事訴訟能夠起到保障未成年人受教育權(quán)的作用，而且還能在廣大農(nóng)村地區(qū)起到法制宣傳的效果。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定，學(xué)生家長(zhǎng)拒送子女接受義務(wù)教育屬于侵犯受教育者合法權(quán)益的行為，當(dāng)然可以通過(guò)民事訴訟方式追究家長(zhǎng)的民事責(zé)任。但若我們從民事訴訟法的角度探討，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或者學(xué)校對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)提起的訴訟并不符合民事訴訟法規(guī)定的起訴條件。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第119條的規(guī)定，提起訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。學(xué)校是和學(xué)生家長(zhǎng)平等的民事主體，在義務(wù)教育中只有對(duì)在校學(xué)生的教育管理職責(zé)，與輟學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)之間并沒(méi)有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府在農(nóng)村義務(wù)教育工作中承擔(dān)監(jiān)督管理職能，與輟學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)之間是管理與被管理的不平等的關(guān)系，而“民事訴訟的過(guò)程是平等的民事主體之間通過(guò)司法解決民事?tīng)?zhēng)議的過(guò)程”〔1〕，在輟學(xué)問(wèn)題上，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與學(xué)生家長(zhǎng)之間并不存在可用民事訴訟來(lái)解決的爭(zhēng)議。簡(jiǎn)言之，學(xué)生家長(zhǎng)拒送子女接受義務(wù)教育，侵害的是其子女的受教育權(quán)，并沒(méi)有侵害鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或?qū)W校的民事權(quán)益。所以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或?qū)W校不是相關(guān)案件的適格原告，法院受理上述案件并做出民事判決是欠缺法律依據(jù)的。

如此即出現(xiàn)一個(gè)悖論：侵害輟學(xué)學(xué)生受教育權(quán)的主體是其父母或其他監(jiān)護(hù)人，而未成年人作為無(wú)訴訟行為能力人在民事訴訟中只能由他的監(jiān)護(hù)人作為法定代理人代為訴訟。而要求未成年人的監(jiān)護(hù)人自己告自己，明顯是不切實(shí)際的。在現(xiàn)行的民事訴訟制度下，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或者學(xué)校作為與侵犯受教育權(quán)行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的一方并沒(méi)有對(duì)家長(zhǎng)提起訴訟的資格，要維護(hù)適齡少年兒童的受教育權(quán)只有另覓他徑。

三、教育民事公益訴訟制度之建立

通過(guò)上述分析，在應(yīng)對(duì)義務(wù)教育輟學(xué)問(wèn)題上我國(guó)所面臨的現(xiàn)狀是：行政執(zhí)法領(lǐng)域制度供給不足，執(zhí)法措施單一；刑事司法措施手段過(guò)于強(qiáng)硬，適用范圍有限；而民事訴訟途徑則難以逾越基本訴訟原則的限制。因此筆者認(rèn)為，有必要探索建立教育民事公益訴訟制度，賦予相關(guān)機(jī)關(guān)訴訟主體資格，由其對(duì)輟學(xué)學(xué)生的家長(zhǎng)提出民事訴訟，要求對(duì)方履行保證子女接受并完成義務(wù)教育的法定義務(wù)。法院所做出的生效判決產(chǎn)生既判力，如家長(zhǎng)仍然拒絕履行義務(wù)則可依刑法所規(guī)定的“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”追究家長(zhǎng)的刑事責(zé)任。這樣就妥善解決了以往行政、刑事、民事等途徑所存在的問(wèn)題，能夠?qū)崿F(xiàn)最好的法律效果和社會(huì)效果。建立這一制度，在我國(guó)當(dāng)前的法律框架內(nèi)應(yīng)破解的障礙是公益訴訟的受案范圍問(wèn)題和教育公益訴訟的立法問(wèn)題。

（一）破壞義務(wù)教育制度能否進(jìn)行公益訴訟

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條確立了我國(guó)的民事公益訴訟制度，條文以概括加列舉的方式規(guī)定了公益訴訟的受案范圍。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為“盡管民事訴訟法采取的是列舉式規(guī)定，一般而言，不排除具體的相關(guān)實(shí)體法可以將列舉之外的其他侵害社會(huì)公共利益的行為納入民事公益訴訟范疇。”〔2〕而最高人民法院的意見(jiàn)是“可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于‘污染環(huán)境、‘侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類(lèi)案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展穩(wěn)步拓展”?！?〕所以，將侵犯受教育權(quán)的行為列為公益訴訟受理對(duì)象在理論上并不存在障礙。

問(wèn)題的重點(diǎn)在于侵犯未成年人受教育權(quán)是否屬于“損害社會(huì)公共利益的行為”，這涉及到對(duì)“公共利益”如何界定的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，“公共利益應(yīng)該有兩層次含義：第一層為社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益；第二層含義是指國(guó)家利益?！薄?〕另外有學(xué)者認(rèn)為，公共利益包含三個(gè)層次：“一為國(guó)家利益，此乃公共利益的核心；二為不特定多數(shù)人的利益，此乃公共利益常態(tài)化的存在形式；三為須特殊保護(hù)界別的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會(huì)均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特殊保護(hù)的利益，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益?！薄?〕實(shí)際上，無(wú)論對(duì)“公共利益”如何界定，未成年人的受教育權(quán)都是公共利益的應(yīng)有之義。未成年人的受教育權(quán)不僅涉及到特殊群體的保護(hù)，從實(shí)施義務(wù)教育政策的目的出發(fā)，保障未成年人受教育權(quán)還涉及到國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)?！读x務(wù)教育法》明確了實(shí)行義務(wù)教育制度的意義在于“提高全民族素質(zhì)”、“為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)”?？梢?jiàn)，教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石。具體到新疆所面臨的實(shí)際問(wèn)題，保障未成年人的受教育權(quán)還關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定這一重大問(wèn)題。根據(jù)阿克蘇監(jiān)獄危安犯的文化程度分析，初中以下的危安犯占94.3%，這部分危安犯文化程度普遍較低，思想尤為狹隘，具有明顯的排他性和守舊性，因而容易受到極端主義分子的洗腦從而制造暴力恐怖活動(dòng)，危害社會(huì)穩(wěn)定。①?gòu)男陆媾R的社會(huì)實(shí)際來(lái)看，只有發(fā)展教育，提高青少年的科學(xué)文化素質(zhì)，才能為少數(shù)民族青少年的發(fā)展提供更多機(jī)會(huì)，才能以現(xiàn)代文化推動(dòng)新疆的社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以未成年人的受教育權(quán)不但體現(xiàn)了特殊主體利益，而且體現(xiàn)了不特定多數(shù)人利益和國(guó)家利益，侵犯未成年人受教育權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟的受案范圍。

（二）教育民事公益訴訟的立法形式

2012年修訂的《民事訴訟法》確立了我國(guó)的民事公益訴訟制度，但該規(guī)定僅為原則性規(guī)定，要確定我國(guó)的教育民事公益訴訟制度尚需具體的立法形式?，F(xiàn)有兩種立法形式可供選擇：其一，通過(guò)修改現(xiàn)行的法律，確立教育民事公益訴訟制度，然后通過(guò)最高人民法院出臺(tái)有關(guān)教育民事公益訴訟的司法解釋對(duì)具體適用程序做出規(guī)定。為了貫徹落實(shí)《民事訴訟法》所確立的民事公益訴訟制度，全國(guó)人大分別于2013年和2014年通過(guò)修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》確立了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和環(huán)境污染領(lǐng)域的公益訴訟制度。2015年和2016年最高人民法院分別出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和環(huán)境污染領(lǐng)域的公益訴訟制度原告資格、適用范圍（受理?xiàng)l件）、管轄法院、辦理程序、裁判既判力等問(wèn)題做出了具體規(guī)定。教育民事公益訴訟制度也可以借鑒以上經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)修改《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》，確立我國(guó)的教育民事公益訴訟制度；然后由最高人民法院出臺(tái)有關(guān)公益訴訟的司法解釋?zhuān)瑢?duì)教育民事公益訴訟制度作出具體規(guī)定，明確教育民事公益訴訟的原告資格以及其他程序性問(wèn)題，使教育民事公益訴訟制度具有可操作性。其二，針對(duì)新疆實(shí)際，在對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行修改以及出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的司法解釋之前，新疆等民族自治地方還可以根據(jù)憲法所賦予的自治權(quán)限通過(guò)制定單行條例來(lái)解決教育公益訴訟的立法問(wèn)題。具體而言，由于1988年制定的《新疆維吾爾自治區(qū)義務(wù)教育實(shí)施辦法》實(shí)施已經(jīng)二十多年，許多規(guī)定不合時(shí)宜亟待修訂。新疆可以在修訂《義務(wù)教育實(shí)施辦法》的同時(shí)制定自治區(qū)有關(guān)教育公益訴訟的單行條例，對(duì)在自治區(qū)內(nèi)進(jìn)行教育公益訴訟做出具體規(guī)定。

（三）教育公益訴訟的訴訟主體

建立教育民事公益訴訟制度首先要解決的是提起訴訟的主體問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)提起；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)提起。社會(huì)團(tuán)體在未成年人保護(hù)工作中有著獨(dú)特的地位和其他任何組織不可替代的幫助、保護(hù)和協(xié)助保護(hù)的作用。但是由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)作為訴訟的主體更加合理。首先，根據(jù)職責(zé)的性質(zhì)分析，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第8條規(guī)定：“共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)以及其他有關(guān)社會(huì)團(tuán)體，協(xié)助各級(jí)人民政府做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益?！惫?huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)在未成年人保護(hù)工作上主要協(xié)助各級(jí)人民政府，換句話說(shuō)，在未成年人保護(hù)工作上，各級(jí)人民政府為主而工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)為輔。其次，從家長(zhǎng)拒送適齡子女接受義務(wù)教育的司法實(shí)踐上看，疆內(nèi)外現(xiàn)有做法絕大多數(shù)都是由政府作為原告，我國(guó)已肯定了行政機(jī)關(guān)的公益訴訟起訴主體資格。再者，從執(zhí)行方面分析，政府作為我國(guó)的公權(quán)力機(jī)關(guān)，相比較工會(huì)、共青團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體而言有著自身更高的威信，有利于審判結(jié)束后對(duì)判決的順利執(zhí)行。最后，從現(xiàn)有的法律規(guī)定（《義務(wù)教育法》第13條、第58條）來(lái)看，采取措施保障適齡兒童的受教育權(quán)是政府的基本職責(zé)。據(jù)此，應(yīng)建立以政府作為訴訟主體的教育民事公益訴訟制度。

（四）教育公益訴訟的啟動(dòng)是否以行政手段為前置程序

訴訟前置程序，即前置于民事訴訟，當(dāng)事人在民事訴訟程序開(kāi)始之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行或經(jīng)過(guò)的程序?！?〕原則上，民事訴訟和行政措施是兩個(gè)不同程序，因此，教育公益訴訟的提起不必以采取行政措施為前提。但是，教育公益訴訟的建立很大程度是彌補(bǔ)行政手段之不足，而且采取訴訟手段一般周期比較長(zhǎng)、效率低、成本高，如果等到走完訴訟程序，很可能導(dǎo)致未成年人不能按時(shí)入學(xué)，有違立法目的。因此、如果家長(zhǎng)在有關(guān)部門(mén)的批評(píng)教育下，在規(guī)定期限糾正了自己的錯(cuò)誤，就不必啟動(dòng)教育公益訴訟。

根據(jù)傳統(tǒng)的法律責(zé)任的劃分，對(duì)違反民事法律規(guī)范者科以民事責(zé)任，對(duì)違反行政規(guī)范者給予行政處罰，兩者涇渭分明。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，各種問(wèn)題不斷地復(fù)雜化，如今，行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛，適用民事責(zé)任，已是十分普遍的現(xiàn)象。我國(guó)行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中介入的領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)西方國(guó)家，因而由其處理民事糾紛，適用民事責(zé)任的現(xiàn)象就更為普遍?！?〕例如，2002年最高人民法院頒布的《關(guān)于受理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經(jīng)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)調(diào)查并作出生效處罰決定，當(dāng)事人依據(jù)查處結(jié)果作為提起民事訴訟事實(shí)依據(jù)的，人民法院方予依法受理。同時(shí)，雖然我國(guó)教育法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系從當(dāng)前看仍以教育行政關(guān)系為主，教育法的調(diào)整方法也屬于行政法的范圍。因此教育法理應(yīng)歸屬行政法。但是在教育法中也涉及到民事責(zé)任方面的法律規(guī)定，因此，在采用行政處罰措施無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果的情況下，采取民事訴訟程序并無(wú)立法上的障礙。

不過(guò)需要考慮的是，是否有必要采用罰款的行政處罰手段。《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第11條規(guī)定，對(duì)于拒絕在規(guī)定期限送子女復(fù)學(xué)的家長(zhǎng)，可以由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府做出罰款的行政處罰，如果學(xué)生家長(zhǎng)逾期不履行行政處罰決定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府可根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款。但是制定《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第11條所依據(jù)的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第40條已經(jīng)被現(xiàn)行的《義務(wù)教育法》58條所替代而廢止。根據(jù)《義務(wù)教育法》58條的規(guī)定，未按照《義務(wù)教育法》的規(guī)定送子女接受義務(wù)教育的，可以采取的行政管理措施是批評(píng)教育、責(zé)令限期改正，而廢除了罰款以及其他行政處罰。之所以廢除罰款等行政處罰的原因在于行政處罰用于此條并不合理。罰款指有行政處罰權(quán)的行政主體依法強(qiáng)制違反行政法律規(guī)范的行為人在一定期限內(nèi)向國(guó)家繳納一定數(shù)額的金錢(qián)的處罰方式。行政罰款是行政處罰的一種，處罰目的包括懲戒和預(yù)防未來(lái)違法兩方面，有時(shí)也可以作為威嚇手段，迫使相對(duì)人及時(shí)改正輕微的違法行為。但家長(zhǎng)不送子女上學(xué)的主要原因可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是由于家庭生活困難的經(jīng)濟(jì)原因，在家長(zhǎng)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力支撐未成年人上學(xué)的情況下對(duì)家長(zhǎng)處以罰款的行罰并不能得到執(zhí)行，有違立法的目的；一類(lèi)是由于讀書(shū)無(wú)用論等觀念的影響，在這種情形下依靠罰款并不能改變家長(zhǎng)不送未成年人上學(xué)的思想問(wèn)題。因此，對(duì)于家長(zhǎng)不送子女上學(xué)這種情形依靠罰款這種行罰制度并不能達(dá)到懲戒和預(yù)防的目的，不宜設(shè)定此種行罰。至于《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第11條，本文認(rèn)為其作為行政規(guī)章在與上位法《義務(wù)教育法》相抵觸的情況下，應(yīng)屬無(wú)效。

（五）制度設(shè)計(jì)

在具體制度設(shè)計(jì)上，建議全國(guó)人大修改《義務(wù)教育法》第58條，將該條擴(kuò)充為：適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無(wú)正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正。經(jīng)教育仍拒不送其子女或者其他被監(jiān)護(hù)人就學(xué)的，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)可以對(duì)拒不送其子女或者其他被監(jiān)護(hù)人就學(xué)的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人提起民事訴訟。

同時(shí)，建議全國(guó)人大修改《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第13條，將該條擴(kuò)充為規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)可以對(duì)拒不送其子女或者其他被監(jiān)護(hù)人就學(xué)的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人提起民事訴訟?！?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

法律實(shí)施必須考慮法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。對(duì)于義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)的問(wèn)題，首先應(yīng)尋求通過(guò)行政途徑予以解決，采取批評(píng)教育、限期改正、罰款等措施仍不能解決的，方可訴諸民事公益訴訟途徑。建立教育民事公益訴訟制度能夠?yàn)槠鹪V輟學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)提供合法依據(jù)，彌補(bǔ)當(dāng)前應(yīng)對(duì)義務(wù)教育輟學(xué)問(wèn)題的各種措施所存在的缺陷，有效地保障義務(wù)教育政策的實(shí)施。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）