張躍+張琨

2月21日，第50屆東盟外長會議在菲律賓長灘島舉行。2017年是東盟成立50周年，作為東盟創(chuàng)始成員之一的菲律賓擔任2017年東盟輪值主席國。自2016年6月30日杜特爾特總統(tǒng)上任以來，新一屆菲律賓政府對東盟的政策已初見輪廓，其中既有對歷史傳統(tǒng)的延續(xù)，也有不同于其前任阿基諾三世政府的調(diào)整。作為輪值主席國和東道主，菲律賓在2017年東盟諸多會議的議程設(shè)置及最終文件起草上占據(jù)主動，其對外政策尤其是對東盟政策將極大影響東盟在2017年的發(fā)展軌跡。

既有延續(xù)，亦有調(diào)整

杜特爾特就任菲律賓新一屆總統(tǒng)不久，便緊鑼密鼓地展開了對東盟各國的密集訪問。2016年9月，杜特爾特赴老撾首都萬象出席東盟峰會并與老撾等多國領(lǐng)導(dǎo)人舉行雙邊會談，這成為他的外交首秀。結(jié)束老撾行程后，杜特爾特即飛抵雅加達同印度尼西亞總統(tǒng)佐科討論維護海上安全和打擊毒品等問題。9月28～29日，杜特爾特出訪越南，先后會見越南國家主席陳大光、政府總理阮春福和越共中央總書記阮富仲，討論了兩國經(jīng)貿(mào)和防務(wù)合作事宜，并表示將共同致力于維護南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。10月16～18日，杜特爾特對文萊進行國事訪問，雙方就深化雙邊關(guān)系特別是經(jīng)濟合作展開探討。11月9～10日，杜特爾特赴馬來西亞與馬方磋商海事安全、反海盜及反毒品合作，并順道前往泰國吊唁辭世泰國國王普密蓬。12月13～14日，杜特爾特成為20年來訪問柬埔寨的首位菲律賓總統(tǒng)，兩國簽署了四項合作備忘錄，涉及打擊跨國犯罪、勞工合作、旅游和體育事業(yè)合作，并決定在打擊跨國罪犯與毒品、防恐方面建立合作機制。緊接著15、16兩日，杜特爾特馬不停蹄奔赴新加坡，與新加坡領(lǐng)導(dǎo)人就區(qū)域、國際局勢以及合作打擊恐怖主義與毒品展開深入交談。在上臺執(zhí)政不到半年的時間里，杜特爾特完成了對除緬甸外幾乎所有東盟國家的出訪。

此外，杜特爾特還在多個場合表示希望利用擔任2017年東盟輪值主席國的契機，與東盟各國保持更加密切的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。在1月舉辦的東盟輪值主席國啟動儀式上，杜特爾特宣布2017年東盟主題為“擁抱改革、融入世界”，將重點推進“建設(shè)以人為本的東盟”“地區(qū)和平和穩(wěn)定”“海上安全與合作”“包容性創(chuàng)新和增長”“強化東盟生命力”和“東盟作為區(qū)域主義和全球性力量的示范性”等六項議題，并強調(diào)菲律賓將維護東盟的中心性、一致性與團結(jié)性，緊緊把握共同體所追求的意識形態(tài)和價值觀，堅持合作以實現(xiàn)共同愿景。

杜特爾特對東盟各國頻繁造訪及相關(guān)表態(tài)，凸顯出其秉承了菲律賓歷屆政府所一貫堅持的東盟政策傳統(tǒng)，即重視東盟身份與區(qū)域認同，視對東盟關(guān)系為外交基石。同時，盡管杜特爾特政府執(zhí)政時日尚短，當前施政重點仍以禁毒、民族問題等國內(nèi)事務(wù)為主，尚未形成系統(tǒng)對外思路，但其對東盟政策已展現(xiàn)出異于前任政府的鮮明變化。阿基諾三世時代菲律賓全盤倒向美國，其東盟政策服務(wù)于美國的亞太戰(zhàn)略，頻繁以南海問題綁架東盟，對東盟造成巨大負面影響。杜特爾特政府則更注重東盟的團結(jié)合作與獨立自主性，強調(diào)“東盟之外國家不該利用東南亞地區(qū)進行對抗”，多次表明“愿意擱置南海爭議”“不想把南海問題變成東盟國家間的爭端”“擔任東盟輪值主席國期間，將不會把南海仲裁案裁決作為東盟會議討論議題”的立場。

菲國內(nèi)學者與媒體分析認為，“杜特爾特非常了解菲律賓的戰(zhàn)略價值，他擺脫了過去阿基諾三世時期對美國的依賴以及自我孤立，再次回到東盟懷抱，推動區(qū)域團結(jié)合作”，而前任總統(tǒng)阿基諾三世則是“沖突的催化劑”與“美國政府在東盟的代表”。

菲律賓政府東盟政策的歷史演變

菲律賓是東盟的創(chuàng)始成員國之一，其轉(zhuǎn)向亞洲、推動區(qū)域合作的歷程，伴隨著民族主義復(fù)興與地區(qū)主義興起，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

菲律賓獨立初期，由于歷史和現(xiàn)實諸多原因，其政治、經(jīng)濟、軍事全盤倒向美國，外交唯美馬首是瞻。在加西亞執(zhí)政時期（1957～1961年），菲律賓開始嘗試擺脫對美國的附庸，爭取外交主動。到馬卡帕加爾時期（1961～1965年），菲律賓轉(zhuǎn)向亞洲，積極參與建立東南亞地區(qū)組織，1961年與馬來亞（馬來西亞前身）和泰國成立“東南亞聯(lián)盟”，1963年又與馬來亞和印尼發(fā)起成立“馬菲印多”。馬卡帕加爾所做出的外交調(diào)整是菲外交的一個極其重要的分水嶺，此后繼任的各位總統(tǒng)大都沿用他所嘗試的外交模式，希望能與除美國以外的其他國家建立更廣泛的安全機制，而不僅是簡單依賴美國。

1965年馬科斯上臺執(zhí)政后，由于美國開始從東南亞收縮軍事力量，菲外交重點進一步向亞洲靠攏，并于1967年與印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和泰國在曼谷發(fā)表《曼谷宣言》，籌備成立“東南亞國家聯(lián)盟”，即東盟。自東盟成立之日起，菲律賓一直是其中活躍和堅定的一員，積極推進東盟向前發(fā)展。尤其在冷戰(zhàn)結(jié)束后，菲一直致力于借助東盟的力量成立一個包括所有東盟成員國的多邊安全機制。9.11事件后，隨著美菲關(guān)系回暖以及中國對地區(qū)影響力增強，平衡中美日及依托東盟推行對外政策成為菲外交的核心指導(dǎo)思想。東盟愈發(fā)成為菲律賓對外政策的關(guān)鍵和基石，菲外交部門要求確保參加東盟召開的所有會議、東盟舉行的所有活動，并保持與東盟各鄰國及包括中國在內(nèi)的對話伙伴國的密切關(guān)系。

阿基諾三世上臺執(zhí)政后，菲律賓由大國平衡轉(zhuǎn)向倚美制華。在挑釁中國南海主權(quán)權(quán)益的行為遭到挫敗后，阿基諾三世政府徹底拋棄與中國進行雙邊談判的可能，將本國南海政策與美國亞太戰(zhàn)略綁在一起，執(zhí)意將與中國的南海爭議訴諸國際法庭，頻繁利用東盟各類會議平臺炒作南海問題，推動南海問題“東盟化”“國際化”，東盟成為其串聯(lián)、挾持各成員國在南海問題上對華施壓的平臺。杜特爾特繼任菲律賓總統(tǒng)后，對阿基諾三世東盟政策尤其是南海問題政策做出較大幅度調(diào)整，但不管其未來走向如何，思路發(fā)生何種變化，其秉持的菲政府重視東盟、主要在東盟框架下推行外交政策的傳統(tǒng)不會改變。

杜特爾特調(diào)整對東盟政策的動因

杜特爾特對東盟政策的調(diào)整，其實是其菲律賓利益優(yōu)先、重回大國平衡的政策在對東盟關(guān)系上的具體體現(xiàn)。其調(diào)整動機和考慮主要有以下幾個方面：其一，前任阿基諾三世時期菲政府倚美制華的偏激政策本身就是一種歷史的倒退，為杜特爾特調(diào)整留下充分空間。阿基諾三世政府甘當美在東盟“代言人”與對華斗爭“急先鋒”，其實質(zhì)是一種自我孤立。東盟各國均在中美間左右逢源以求利益最大化，包括越南、馬來西亞等同樣與中國存在南海爭議的國家亦不例外，只有菲選擇全面倒向美國，與中國完全走到對立面，不僅導(dǎo)致中菲高層互動自2013年以后陷于停滯，兩國關(guān)系跌入歷史最低谷，也極大傷害菲自身外交主動性與國家利益。而中菲近期良好互動態(tài)勢，以及美近期對杜特爾特政府禁毒運動的批評引發(fā)杜特爾特對美利用人權(quán)干涉甚至破壞自身執(zhí)政的擔憂，亦進一步加速了其往大國平衡方向進行調(diào)整。

其二，作為2017年東盟輪值主席國，菲需要營造團結(jié)合作氛圍。此前菲在南海問題上的一些舉動造成了東盟內(nèi)部團結(jié)與互信受損，干擾了東盟一體化建設(shè)進程，2012年東盟甚至歷史上首次未能在年度會議上發(fā)表聯(lián)合公報。杜特爾特愿意擱置南海爭議，重回政治磋商軌道，并多次聲明“不會把南海仲裁案裁決作為東盟會議討論議題”的立場，有利于菲在擔任輪值主席國期間推動東盟各項工作的進行。

其三，維護和追求菲律賓利益，需要東盟的配合與支持。杜特爾特執(zhí)政風格務(wù)實靈活，強調(diào)菲律賓利益優(yōu)先，認為相對于南海問題，菲律賓國內(nèi)有更多難題需要處理，包括毒品犯罪、民族分離主義和恐怖主義、基礎(chǔ)設(shè)施落后、貧富懸殊等，國防開支的重點也應(yīng)該是打擊國內(nèi)反政府武裝而不是維護海洋安全。杜特爾特希望借助擔任東盟輪值主席國契機，推動東盟與其六個重要貿(mào)易伙伴（中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和印度）達成區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP），推進東盟與中國達成“南海行為準則”（COC）框架，并進一步深化東盟各國間在經(jīng)濟安全各領(lǐng)域的合作。要實現(xiàn)這些目標，難以離開東盟各國的配合與支持以及對東盟平臺的依托。

借助東盟平臺謀求自身利益最大化的政策趨勢不會變

從當前所取得的實際效果來看，杜特爾特的東盟政策無疑非常成功。菲中關(guān)系重回正軌也贏得了菲國內(nèi)與東盟各界人士的一致贊許，認為這有利于地區(qū)和平與穩(wěn)定，將對東盟與中國合作及東盟內(nèi)部團結(jié)產(chǎn)生積極影響。菲律賓財政部長卡洛斯·多明計斯表示，在杜特爾特總統(tǒng)上任的前七個月，已經(jīng)收到近一萬億比索的官方發(fā)展援助，成績斐然。中國和日本分別提供了90億美元援助。他強調(diào)，“這是中、日主動提供的援助，得益于杜特爾特總統(tǒng)機智的外交策略”。

未來杜特爾特政府更具自主性與大國平衡傾向的東盟政策能走多遠，也受到諸多因素的牽制。菲國內(nèi)親美派勢力依然強大，部分人對杜特爾特親華傾向表示“警惕”；在南海問題上，菲民族主義情緒依然高漲，菲民意調(diào)查機構(gòu)“社會氣象站”2016年9月下旬的調(diào)查顯示，有四分之三（76%）的受訪者對美國“非常信任”，而對中國只有22%，相反，有55%的菲律賓人“不信任中國”；美日對菲“軟化”南海立場必不肯善罷甘休，近日日本首相安倍晉三訪菲時即提出希望杜特爾特將南海問題列入東盟峰會議程，并敦促菲繼續(xù)加強與美日的合作；而杜特爾特雖然在口頭上屢次宣稱要與美結(jié)束合作甚至威脅要廢除美菲《加強防務(wù)合作協(xié)議》，但實際上菲不可能放棄長期以來與美形成的密切關(guān)系，杜特爾特只能尋求基于美菲同盟的有限獨立。

杜特爾特不談南海仲裁裁決的表態(tài)，更多是一種釋放善意、尋求對話的信號，以及菲作為2017年東盟輪值主席國維護團結(jié)避免分歧、推動制定COC框架的需要，而并非其真實立場。無論是此前屢屢以南海問題綁架東盟共同“抗華”的阿基諾三世，還是當前愿擱置爭議、回歸磋商的杜特爾特，一直在變化的只是菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人因應(yīng)內(nèi)外局勢變化而采取的不同應(yīng)對形式，而菲政府借助東盟平臺謀求自身利益最大化的政策趨勢則在任何時候都不會發(fā)生改變。

（作者均為解放軍國際關(guān)系學院東南亞研究中心研究人員）