【摘要】排污權(quán)是派駐單位對(duì)于這種極為特殊的功能性資源的使用權(quán)利，隨著環(huán)境壓力的不斷加大，原來的排污權(quán)許可證制度已經(jīng)無法滿足社會(huì)的需求，為此應(yīng)該對(duì)排污許可證交易制度進(jìn)行解讀，通過市場的方式處理排污權(quán)問題，并緩解社會(huì)對(duì)于環(huán)境的壓力。

【關(guān)鍵詞】排污許可證、排污許可證交易、外部性理論、制度構(gòu)建

一、排污許可證制度

法律上所說的許可是權(quán)利主體在行使權(quán)利時(shí)，事先必須得到權(quán)力主體對(duì)其作出準(zhǔn)許的決定。這種許可一般來講是一種行政許可，是公民與法人獲得國家授權(quán)的行為。排污許可則是涉及環(huán)境保護(hù)方面的行政許可，排污許可行為在法律上的釋義表示排污主體在進(jìn)行排污行為時(shí)需要得到國家的認(rèn)可，而排污許可證就是國家認(rèn)可主體排污行為的通行證，是國家對(duì)排污主體在法律法規(guī)限定范圍內(nèi)行使排污權(quán)的保護(hù)和規(guī)制方式。具體說來，排污許可是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行審查，并對(duì)符合法律法規(guī)以及其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)排污者做出排污認(rèn)可并進(jìn)行監(jiān)督的行為。環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)印章的排污行政許可證件。

排污許可證制度最早在瑞典實(shí)行，在其1969年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中針對(duì)許可證設(shè)置了相當(dāng)多的條款，法律條款內(nèi)容詳實(shí)細(xì)致，包括了申請(qǐng)、審查、決定和救濟(jì)等。在我國，排污許可證制度在1989年被列入八項(xiàng)由環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的國家級(jí)環(huán)境政策之一，是中國環(huán)境污染防治政策體系的核心之一。在1989年《水污染防治法》中對(duì)規(guī)定符合排污總量指標(biāo)的發(fā)給排污許可證，并對(duì)未取得排污許可證而擅自排污的規(guī)定了相關(guān)責(zé)任。目前我國排污許可證制度涉及領(lǐng)域只有水和大氣。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定國家依法實(shí)行排污許可管理制度，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者必須按照排污許可證的要求排放污染物，沒有取得排污許可證的不得排放污染物。這也是排污許可證制度第一次出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)基本法中。2004年實(shí)施的《行政許可法》為排污許可證制度提供了良好的法律支持，具體的法律法規(guī)中對(duì)于涉及排污許可行為的條款也有了更為具體的法律依據(jù)，對(duì)于之前相抵觸的、分散的排污許可規(guī)范可以根據(jù)《行政許可法》加以修改?？梢哉f，排污許可證制度在我國已經(jīng)建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法律依據(jù)，以《行政許可法》為執(zhí)行依據(jù)，綜合具體的法律法規(guī)的較完整體系。

二、選擇排污許可證交易是必然出路

排污權(quán)交易是解決現(xiàn)有排污許可證問題的必然出路，具體可以從如下方面進(jìn)行分析。

①排污的負(fù)外部性需要管控

依據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，環(huán)境資源屬于公共物品（或公共產(chǎn)品），具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)。而環(huán)境質(zhì)量資源作為環(huán)境資源的一種，直接承受來自社會(huì)排污行為帶來的損害壓力。環(huán)境資源的公共物品屬性，在資源配置過程中將帶來如下問題：1、“搭便車”現(xiàn)象。依據(jù)奧爾森的觀點(diǎn)，參與者不需要支付任何成本就能享受與付費(fèi)者完全相等的物品效用，這將造成供給成本分?jǐn)偟牟还讲⒂锌赡茉斐晒参锲返姆浅掷m(xù)和非永久。2、排他成本問題。公共產(chǎn)品具有非排他性，但在布坎南的俱樂部產(chǎn)品理論中，存在公共物品有成本排他。所謂俱樂部產(chǎn)品，它介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間，可以被很多個(gè)體消費(fèi)但不會(huì)減少其他人的消費(fèi)，[ 托馬斯·思德納.《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海：上海人民出版社2005年.第41頁.]其消費(fèi)主體是有限的。3、“公地悲劇”現(xiàn)象?！斑@是一個(gè)悲劇”，哈丁如此解釋“公地悲劇”現(xiàn)象：“每個(gè)人都被鎖定進(jìn)一個(gè)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)迫使他在一個(gè)有限的世界上無節(jié)制地增加他自己的牲畜。在一個(gè)信奉公地自由使用的社會(huì)里，每個(gè)人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有的人趨之若鶩的目的地?！睘樽非蟆芭晾弁凶顑?yōu)”，依據(jù)“科斯定理”在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下要將交易成本最小化或等于零。

②排污許可證是有效管控手段之一

解決環(huán)境資源外部性的問題可以從公共物品的供給角度出發(fā)。典型的公共物品供給分為四種：公共物品的政府供給、公共物品的私人供給、公共物品的自愿供給以及公共資源的聯(lián)合供給。在我國，政府掌握著絕大多數(shù)的公共資源，是公共物品的主要供給者。憲法第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國家所有，法律規(guī)定歸集體所有的除外；國家保障自然資源的合理利用。環(huán)境保護(hù)法中也對(duì)國家保護(hù)環(huán)境和管理自然資源做出了規(guī)定。國家作為自然資源的所有者和管理者，享有對(duì)自然資源的支配和管理權(quán)力和義務(wù)。為解決環(huán)境質(zhì)量資源的公共物品屬性可能帶來的外部性問題，國家主要通過兩種手段，第一是直接的政府管制，第二是通過市場的手段解決。通過市場的方式解決負(fù)外部性問題主要是將負(fù)外部性難題內(nèi)部化處理，使原本免費(fèi)消耗自然資源、不承擔(dān)任何成本的污染物排放者付出相應(yīng)的代價(jià)，而通過市場手段解決主要是利用征收環(huán)境稅和征收排污費(fèi)兩種方式。政府管制是需要謹(jǐn)慎的方式，政策失靈可能會(huì)適得其反產(chǎn)生嚴(yán)重的污染后果，咸海悲劇就是政策失敗的產(chǎn)物。政府管制普遍被看作是成本較高的環(huán)境管理手段，在效率和效果方面，相比較而言環(huán)境稅成本更低、而且更能刺激企業(yè)開發(fā)環(huán)保技術(shù)。但環(huán)境稅面臨的難題是無法有效率的準(zhǔn)確對(duì)排污產(chǎn)生的社會(huì)邊際成本做出反應(yīng)。政府作為信息不對(duì)等中的弱勢方必須投入巨大的成本對(duì)排污行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，才能確保排污稅率的準(zhǔn)確性和可靠性，否則環(huán)境稅將成為一紙空談無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

③排污許可證交易在當(dāng)前情形具有優(yōu)勢

1968年經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯提出“污染權(quán)”概念，他提出將污染廢物按標(biāo)準(zhǔn)單位分類，通過無償或有償?shù)姆绞椒峙湟欢康摹拔廴緳?quán)”給企業(yè)，并允許企業(yè)之間自由地進(jìn)行排污權(quán)交易。美國環(huán)保局最先將排污交易應(yīng)用于污染管理，隨后排污交易在德國、英國等地也相繼落實(shí)。如今，排污許可證交易已經(jīng)有不少相當(dāng)成功的交易市場，典型的歐盟碳交易市場實(shí)現(xiàn)了排放交易的國際化。

環(huán)境稅和排污許可證交易兩種方式都可以使排污行為的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，環(huán)境稅是建立在價(jià)格原則的基礎(chǔ)之上，而排污許可證交易是建立在數(shù)量原則的基礎(chǔ)上。由于對(duì)排污者改進(jìn)清潔技術(shù)有明顯的激勵(lì)作用，環(huán)境稅是達(dá)到既定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)最低的方式。而排污許可證交易是建立在排污權(quán)基礎(chǔ)上的，排污權(quán)在排污主體之間轉(zhuǎn)移最終形成有效的市場管理。以碳稅為例，碳稅固定了單位污染物的排放價(jià)格總排放量是不確定的，要達(dá)到既定的碳排放既定目標(biāo)需要一定的調(diào)整周期；而碳權(quán)交易則是事先確定排放總量，通過市場是單位排放價(jià)格隨著供求關(guān)系波動(dòng)可以說以實(shí)現(xiàn)排放控制和管理，保護(hù)環(huán)境質(zhì)量資源為目標(biāo)，通過這兩種方式都是可以實(shí)現(xiàn)的。

但在我國當(dāng)前情況下，選擇發(fā)展排污許可證交易的方式更具有可行性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析是由于政府作為信息不對(duì)稱的弱勢方，采取排污權(quán)交易更具效率性。排污許可證交易可以和國家的行政政策密切結(jié)合，方便國家的宏觀調(diào)控。國家現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)政策是實(shí)行總量控制，排污許可證交易可以跨過社會(huì)相關(guān)邊際成本的計(jì)算而直接提出排污總量；無需計(jì)算各排污單位對(duì)于排污的需求程度，而直接通過排污市場自由分配。經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾斯塔德（Kolstad）分析在成本不確定的情況下，當(dāng)邊際利潤函數(shù)不確定，碳稅在消減二氧化碳排放的效果不如排污許可證交易有效，這是因?yàn)樘级惖倪呺H損失比排污許可證交易大。它進(jìn)一步指出當(dāng)邊際利潤曲線陡峭、邊際成本曲線平坦時(shí)，應(yīng)該采取排污許可證交易的手段管理排污行為。排污許可證交易在因地制宜上也有獨(dú)特的優(yōu)勢，由于排污許可證的總量確定獨(dú)立于市場，排放總量由環(huán)境自凈能力和污染破壞閾值決定，所以可以在排污總量可以隨季節(jié)的波動(dòng)做出調(diào)整，政府也可以依據(jù)地區(qū)差異分配不同的排污額，減少由于地形、生產(chǎn)力、氣候等因素帶來的差異，并能避免環(huán)境局部惡化。最后，由于排污總量不發(fā)生變化，而價(jià)格由市場供需關(guān)系調(diào)整，也避免了受到經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和通貨膨脹的影響。我國地區(qū)間差異極大，人們對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的需求受教育水平、個(gè)人收入水平和可見污染程度的影響（Dasgupta and wheeler，1997），通過合理的市場調(diào)整可以滿足當(dāng)?shù)毓妼?duì)于環(huán)境質(zhì)量的要求，同時(shí)也可以避免部分地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)效益過度犧牲環(huán)境，達(dá)到間接調(diào)整環(huán)境質(zhì)量水平的目的。

三、我國的排污許可證交易制度存在的問題

①法律制度不完善

《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》則對(duì)于排污許可管理作出了這樣的解釋：“推進(jìn)多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行排污許可‘一證式管理。建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度?！保梢哉f排污權(quán)交易和排污許可證是排污許可管理制度的核心之一。2008年國家環(huán)保總局就已擬定頒布《排污許可證管理?xiàng)l例》，條例預(yù)期規(guī)定包括排污收費(fèi)、排污交易、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理等眾多制度，是管理排污許可證的專項(xiàng)性統(tǒng)領(lǐng)性文件，但這部被寄予厚望的排污許可證專項(xiàng)管理?xiàng)l例胎死腹中，至今再?zèng)]有消息。地方政府對(duì)于排污許可證的專項(xiàng)規(guī)章有6篇，其中內(nèi)含交易概念的有《甘肅省排污許可證管理辦法》、《福建省排污許可證管理辦法》、《青島市排污許可證管理辦法》以及《浙江省排污許可證管理暫行辦法》。除青島市2016年7月頒布的《排污許可證管理辦法》外，其他三部辦法均只是在排污許可證應(yīng)列明事項(xiàng)中列舉了“排污權(quán)交易情況”，沒有任何排污權(quán)交易程序性規(guī)定和實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)，對(duì)于排污權(quán)交易和排污許可證交易更傾向于一種象征性宣告，并沒有引起足夠的重視。

②排污許可證交易范圍過窄

排污許可證交易涉及方面過窄是我國排污許可證交易制度展現(xiàn)的第二個(gè)問題，目前我國的排污許可證交易集中在大氣，法律中明文規(guī)定了排污權(quán)交易的只有2015年修訂的《大氣污染防治法》，雖然地方有比較成功的試點(diǎn)，如上海市《閔行區(qū)排污權(quán)交易管理辦法》、太原市《污染物指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《本溪市大氣污染排放總量控制管理?xiàng)l例》、《包頭市大氣氟化物排放許可證管理辦法》、《開遠(yuǎn)市大氣排污交易管理辦法》、《江蘇省二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》等，但在污染物的認(rèn)定范圍上限制范圍依然比較小，針對(duì)的污染物也主要是向大氣中排放的污染物。我國目前對(duì)于大氣污染的治理時(shí)非常重視的，對(duì)大氣排污許可證交易制度相比較其他環(huán)境因素也走在前列，但光有大氣的排污許可證交易還不能稱其為完整的制度，只有囊括多環(huán)境要素、多污染要素、綜合考慮環(huán)境影響、市場影響、程序完整健全、有獎(jiǎng)有懲的排污許可證交易制度才能稱其為一個(gè)完整的制度。

四、我國排污許可證交易制度構(gòu)建的內(nèi)容

涉及良好的制度對(duì)解決社會(huì)問題具有重要意義，通過研究我國的排污權(quán)交易制度的不足結(jié)合我國現(xiàn)在的發(fā)展情況和環(huán)境管理狀況，在構(gòu)建我國排污權(quán)交易制度時(shí)應(yīng)該從如下內(nèi)容入手：

①立法

我國雖然在部分省市已經(jīng)開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)，但在法律層面上，任然缺少法律、行政法規(guī)對(duì)這一制度系統(tǒng)完善的規(guī)定，單單依靠地方性的排污權(quán)交易法規(guī)無法從根本上解決制度缺失帶來的問題。

在立法內(nèi)容方面，首先對(duì)于排污權(quán)應(yīng)該確定其私權(quán)利性質(zhì)，我國現(xiàn)行的排污權(quán)許科長所確定的權(quán)利尚屬于行政性質(zhì)，還不具有自由交易轉(zhuǎn)讓性質(zhì)。在構(gòu)建排污權(quán)交易制度時(shí)，在立法上確立排污權(quán)可自由轉(zhuǎn)讓的私權(quán)利性質(zhì)是應(yīng)有之意。其次制定排污權(quán)交易的規(guī)則，包括了交易注意、對(duì)象、交易方式、交易程序以及政府在交易中的職責(zé)。再次，構(gòu)建排污總量控制的立法體系。立法體系的構(gòu)建需要結(jié)合總量控制制度從微觀和宏觀兩個(gè)方面全層次的進(jìn)行規(guī)定。最后在立法體系中還應(yīng)該體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，通過市場的方式對(duì)排污權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行管理，配合構(gòu)建排污申報(bào)制度、監(jiān)測制度。

②排污權(quán)交易區(qū)域

排污權(quán)交易區(qū)域主要考慮基礎(chǔ)的實(shí)施環(huán)境、現(xiàn)有技術(shù)能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。我國總量控制制度構(gòu)建起以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，以自然氣候地形等為重要因素，區(qū)分為陸地、流域、海域等三大區(qū)域，同時(shí)要以固體廢棄物、二氧化碳、工業(yè)污水、二氧化硫等污染要素為主要的控制對(duì)象。[ 李愛華、胡春冬.環(huán)境容量資源配置和排污權(quán)交易法理初探，吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004年7月.第112頁. ]在大型工業(yè)污染源之間，或者“兩控區(qū)”內(nèi)的單一污染源之間開展排污權(quán)交易。首先，能保證控制污染源的數(shù)量，為形成較穩(wěn)定市場規(guī)模的交易主體創(chuàng)造條件；其次隨著總量控制指標(biāo)的減少，在交易成本以及管理成本具有可控性的條件下，排污權(quán)的市場需求增需求會(huì)逐步上升，形成受到市場調(diào)節(jié)的排污權(quán)交易系統(tǒng)。

③排污權(quán)的初始分配

我國目前的初試排污權(quán)初試分配是政府通過總量控制指標(biāo)命令逐級(jí)分發(fā)到各個(gè)排污單位。在構(gòu)建排污權(quán)制度時(shí)應(yīng)該開率制度的延續(xù)性和操作性，所以現(xiàn)階段應(yīng)該采用無償分配為主，由長分配為輔的方式，在有償分配方式中應(yīng)該以拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)的形式進(jìn)行分配。環(huán)保行政主管部門按照統(tǒng)一規(guī)范，分級(jí)對(duì)各排污單位進(jìn)行管理，核定排污單位污染物的初試排污權(quán)。環(huán)保行政部門對(duì)兼并或分離的排污單位的排污權(quán)進(jìn)行重新核定及管理。

作者簡介：李夢(mèng)舟（1991-），男，漢，湖南省益陽市，湖南師范大學(xué)研究生，研究方向：中國環(huán)境與資源保護(hù)法，郵編410006