嚴(yán)華東（江蘇省工程咨詢中心，210003，南京）

財(cái)政支持下公私合作伙伴（PPP）項(xiàng)目研究

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（江蘇省工程咨詢中心，210003，南京）

PPP；公私合作伙伴；財(cái)政支持；項(xiàng)目性質(zhì)

黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確市場在資源配置中起決定性作用。2014年5月，國家發(fā)改委向民資開放80個(gè)項(xiàng)目目錄，PPP得到迅猛發(fā)展和大力推廣，各省市均公布了試點(diǎn)項(xiàng)目庫。目前國內(nèi)外對于PPP模式做了很多基礎(chǔ)性研究，但學(xué)術(shù)界對各類型PPP模式并無統(tǒng)一權(quán)威的定義，始終爭議很大。財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目有其自身的特殊性，本文對財(cái)政支持下PPP的概念和項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行研究和界定，旨在為下一步涉水項(xiàng)目研究奠定基礎(chǔ)。考慮課題研究的限制，本文如無特殊說明，均是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。

一、財(cái)政支持下PPP的概念界定

1.財(cái)政支持的主要方式

從目前的PPP項(xiàng)目和財(cái)政學(xué)的實(shí)踐現(xiàn)狀出發(fā)，財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目的財(cái)政支持方式有：

①財(cái)政政策支持。在財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目中，政府進(jìn)行財(cái)政政策支持的類型主要是稅收政策、財(cái)政投資政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策，如對財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目授予特許經(jīng)營權(quán)、稅費(fèi)優(yōu)惠減免、免繳土地出讓收入、財(cái)政貼息和以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等。

②財(cái)政資金支持。顧名思義，政府要有財(cái)政資金的直接投入，實(shí)現(xiàn)方式有注入資本金、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息以及入股支持投融資平臺的發(fā)展等，財(cái)政資金支持也是財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目區(qū)別于BOT、PFI等一般特許經(jīng)營項(xiàng)目最直觀的區(qū)別。

③財(cái)政信譽(yù)支持。財(cái)政支持下的PPP是政府以債務(wù)人的身份，為滿足政府實(shí)現(xiàn)其提供公共采購和公共服務(wù)職能籌集財(cái)政資金的行為，政府的直接參與本身就是以其社會信用對私人部門投資和項(xiàng)目干系人的一種保證，因此也是一種財(cái)政支持方式，一般與前兩種搭配使用。

2.財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目的類型

根據(jù)財(cái)政部的PPP項(xiàng)目合同指南，結(jié)合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，將財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目分為3類：一是不向用戶收費(fèi)，由政府支付全部費(fèi)用；二是向用戶收取部分費(fèi)用，由政府承擔(dān)差額部分；三是政府只有在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生時(shí)才支付相應(yīng)費(fèi)用。

①用戶不支付任何費(fèi)用，完全由政府支付費(fèi)用。主要適用于無財(cái)務(wù)效益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政道路、路燈花圃、防洪堤等，此類項(xiàng)目無財(cái)務(wù)效益，但是有較強(qiáng)的社會效益。

②用戶支付部分費(fèi)用，政府補(bǔ)足差額。主要適用于部分有財(cái)務(wù)效益，但不足以彌補(bǔ)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如城市供水供暖、污水處理、地鐵（輕軌）等項(xiàng)目，對于此類項(xiàng)目，用戶愿意支付費(fèi)用，但是無力支付全部費(fèi)用，或出于社會公平考慮，政府認(rèn)為不能由用戶完全承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，如城市地鐵項(xiàng)目運(yùn)營如果以項(xiàng)目的全部成本確定地鐵車票，絕大多數(shù)居民難以承受，此時(shí)政府需承擔(dān)部分費(fèi)用，以保證票價(jià)能夠合理。

③政府風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)償。此類財(cái)政出資并非一定發(fā)生，而是基于PPP協(xié)議，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)，由財(cái)政承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)事件的費(fèi)用補(bǔ)償，以保證私人投資者的財(cái)務(wù)穩(wěn)定和項(xiàng)目公司的有序運(yùn)營。

3.財(cái)政支持下PPP的內(nèi)涵

對于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，主要有BT、BOT、PFI等模式，事實(shí)上這些模式在很多項(xiàng)目上已經(jīng)有實(shí)踐。而財(cái)政部會力推PPP模式原因是相較于其他模式，PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和私人部門目標(biāo)一致、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，有利于降低參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會資本。其內(nèi)涵如下：

①基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目一般特許經(jīng)營期較長（15～30年），客觀上項(xiàng)目的不確定性較大，私人資本望而卻步；而財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目可以縮短PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營期，吸引投資者的參與。

②長期的特許經(jīng)營實(shí)踐也暴露了一些問題，如私人部門在建設(shè)期無力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、特許經(jīng)營期的定價(jià)不合理以及忽視社會公眾利益等，而財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目有政府的直接參與，一定程度上為解決問題提供了有效途徑。

③財(cái)政支持下的PPP模式不僅是一種融資機(jī)制，更是一種創(chuàng)新的公共管理制度安排。該模式是多元主體在相對優(yōu)勢互補(bǔ)情況下的管理機(jī)制的提升，是對黨的十八屆三中全會建立現(xiàn)代市場體系的實(shí)質(zhì)響應(yīng)，是混合所有制這種新型的產(chǎn)權(quán)制度在項(xiàng)目層面的具體反映。

④財(cái)政支持下的PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法治意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

筆者將財(cái)政支持下公私合作伙伴關(guān)系（PPP）定義為：采用財(cái)政支持的方式，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，發(fā)揮市場主體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極作用，促進(jìn)公私雙方長期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一種契約設(shè)計(jì)。具體實(shí)現(xiàn)包括：特許經(jīng)營、私營部門投資、合伙投資、合伙經(jīng)營、組成合伙公司等。

二、財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目的性質(zhì)分析

1.政府采購性質(zhì)

目前，國外多認(rèn)為PPP是一種政府采購模式。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條：本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。PPP項(xiàng)目的公共采購屬性與我國政府采購法中規(guī)定的政府采購特征是一致的。

2.政府投資性質(zhì)

20世紀(jì)90年代末，在我國內(nèi)地改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐過程中逐步形成了“政府投資項(xiàng)目”的概念。政府投資項(xiàng)目按其資金來源可以分為財(cái)政性資金項(xiàng)目、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款項(xiàng)目和國際援助項(xiàng)目。國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》根據(jù)項(xiàng)目的資金來源，將投資項(xiàng)目分為政府投資項(xiàng)目、企業(yè)投資項(xiàng)目、利用外資項(xiàng)目及其他投資項(xiàng)目，不同類型的項(xiàng)目投資審批和建設(shè)運(yùn)營管理深度是不同的。從投資項(xiàng)目的資金來源角度看，如果基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全采用政府資金進(jìn)行投資建設(shè)，那么歸屬于政府投資項(xiàng)目是毫無疑義的，而財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目，政府和私人投資者均有投入，如何判定 PPP項(xiàng)目的屬性值得探討。

根據(jù)目前學(xué)術(shù)界對財(cái)政投資的定義，財(cái)政投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，投入資金用于轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過程。有一點(diǎn)要明確的是，財(cái)政投資不一定都是量化貨幣的直接形式，也可間接實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資，如部分保障房PPP項(xiàng)目免繳土地出讓收入是可以作為量化貨幣的間接形式的，因此保障房PPP項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目。

對于財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目的屬性判定，筆者認(rèn)為資本金和貨幣量化財(cái)稅政策是兩個(gè)主要的判定標(biāo)準(zhǔn)，在政府有資本金注入PPP項(xiàng)目公司的情況下，該P(yáng)PP項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目；在政府無資本金注入PPP項(xiàng)目公司，但是政府的財(cái)政支持政策屬于可貨幣量化的財(cái)稅政策時(shí)，也認(rèn)定為政府投資項(xiàng)目。

表1 財(cái)政支持下的PPP項(xiàng)目的屬性

3.財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目性質(zhì)的界定

雖然財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目具有政府采購和政府投資的部分性質(zhì)，但是將該類項(xiàng)目界定為何種性質(zhì)項(xiàng)目直接關(guān)系到項(xiàng)目論證決策、可研評估、法律適用、管理程序等，筆者認(rèn)為PPP是對混合所有制的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，是在產(chǎn)權(quán)制度改革上充分發(fā)揮市場的決定性作用，因此PPP是國家戰(zhàn)略高度的機(jī)制設(shè)計(jì)，已經(jīng)不再局限于項(xiàng)目融資的范疇，因此從長遠(yuǎn)角度考慮，將財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目界定為獨(dú)立的第三類項(xiàng)目比較合適，這類項(xiàng)目的主要特征是：

①有財(cái)政資金的直接投入或財(cái)稅政策支持，并且財(cái)政支持作為政府介入公私合作的主要方式之一，政府更多地參與項(xiàng)目中后期工作，深度參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，同時(shí)履行其項(xiàng)目監(jiān)管的職能。

②授予特許經(jīng)營權(quán)是財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目的另一特征，該特征將外包類和私有化類的廣義PPP項(xiàng)目排除在外，也是體現(xiàn)我國國情的一種模式設(shè)計(jì)。

③成立項(xiàng)目公司（SPV）是財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目的又一特征，是目前財(cái)政部力推的PPP模式的主要特征，顯然將財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目局限在了狹義PPP模式范圍中。

④財(cái)政支持下PPP不僅僅是政府的融資手段，更多是以此類項(xiàng)目的實(shí)施為契機(jī)，探索公共產(chǎn)品新的提供方式，創(chuàng)新公共管理制度和新型財(cái)政制度，完善政府的公共管理職能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革。

綜上所述，財(cái)政支持下 PPP項(xiàng)目是區(qū)別于政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目的第三類項(xiàng)目，有其自身的固有特性。

由于提供公共產(chǎn)品，但目前PPP立法空白、監(jiān)管缺失、項(xiàng)目管理程序不明，筆者認(rèn)為短期可以按政府投資項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)或采購選擇特許經(jīng)營者，并進(jìn)行監(jiān)管（特別是質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)水平）等，以保護(hù)政府和公眾利益，同時(shí)摸索、建立和完善該類項(xiàng)目的管理機(jī)制。

三、結(jié)語

財(cái)政支持下PPP是采用財(cái)政支持方式，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用，發(fā)揮市場主體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極作用，促進(jìn)公私雙方長期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一種契約設(shè)計(jì)。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的財(cái)政支持方式主要有財(cái)政政策支持、財(cái)政資金支持和財(cái)政信譽(yù)支持，其中財(cái)政信譽(yù)支持方式經(jīng)常與前兩種支持方式搭配使用。目前國內(nèi)PPP實(shí)踐政府主體角色定位和職責(zé)分工還不十分清晰，財(cái)政支持下PPP項(xiàng)目有財(cái)政支持、授予特許經(jīng)營權(quán)、成立項(xiàng)目公司和創(chuàng)新公共管理職能等特征，作為市場經(jīng)濟(jì)特定時(shí)期的準(zhǔn)國家戰(zhàn)略，應(yīng)將其認(rèn)定為區(qū)別于政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目的第三類項(xiàng)目，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。 ■

[1]李明哲.國外PPP發(fā)展動(dòng)態(tài)述評[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2014（1）.

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[3]許堅(jiān)，謝躍，李永.基于PPP視角企業(yè)參與社會管理模式創(chuàng)新:理論溯源與實(shí)踐[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012（1）.

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[5]楊志文.探索財(cái)政出資的PPP新模式[J].西部財(cái)會，2013（8）.

責(zé)任編輯 安天杭

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1000-1123（2017）04-0033-02

2016-10-25

嚴(yán)華東，研究方向?yàn)楣こ坦芾砼c項(xiàng)目管理。