[摘要]當(dāng)前，土地要素已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，從改革創(chuàng)新力度和難度來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是關(guān)鍵和突破口，其改革成功與否意義重大，同時其改革過程中也面臨諸多障礙，探析這些障礙非常必要。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地價值；制約因素

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705168

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟增長要素供給發(fā)生了根本性變化，尤其是土地供應(yīng)在下一輪經(jīng)濟發(fā)展中難以為繼，土地要素已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》和2016年中央一號文件，為土地確權(quán)和農(nóng)村土地制度改革指明了方向，明確了重點，提出了路徑。探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市最大的意義在于探索農(nóng)民土地收入增長的長遠機制，尋找壯大集體經(jīng)濟、加速城鄉(xiāng)一體化的有效路徑。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度這“三塊地”改革相互依存，從改革創(chuàng)新力度和難度來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是關(guān)鍵和突破口，其創(chuàng)新力度居三塊地之首，其改革成敗和力度將直接影響另兩塊地的改革。但是，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體的特殊性，以及其所交集的“三農(nóng)問題”、城鄉(xiāng)一體化問題、國家財稅體制問題等，目前改革依然處于實驗和探索之中，在實際實施中仍然存在諸多障礙，探究這些障礙具有一定的理論意義和實踐價值。

1多部法律制約

《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》暫時調(diào)整了《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市暫時排除了最根本的法律障礙，但是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并沒有明確的法律法規(guī)可遵循，“于法無據(jù)”。例如，《物權(quán)法》第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”對建設(shè)用地使用權(quán)明確限定為國有建設(shè)用地使用權(quán)，即“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”?！段餀?quán)法》第一百五十一條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”?！锻恋毓芾矸ā穼w經(jīng)營性建設(shè)用地如何流轉(zhuǎn)有嚴格限制，對其如何流轉(zhuǎn)并沒有明確的規(guī)定。依靠政策推進往往困難重重：有些地方政府可以現(xiàn)行法律為借口阻撓該制度的實施，政策不具有強制性，完全取決于地方政府的態(tài)度；各類主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的實際價值普遍懷疑，抵押貸款時金融機構(gòu)顧慮重重，權(quán)益訴訟時，各級法院處于兩難境地。本次試點即是要循序漸進地推進土地制度改革，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最終出臺具體的法律規(guī)定，做到“于法有據(jù)”。

2征地制度遏制

目前，我國現(xiàn)有集體建設(shè)用地的構(gòu)成中，經(jīng)營性建設(shè)用地比例較低，約占10%以上，70%以上為宅基地，因此，打破土地征收的政府壟斷地位，拓展農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的廣度和深度依然困難重重。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將進一步帶動宅基地、公益性建設(shè)用地入市，這對當(dāng)前土地征收制度的政府壟斷地位將會是巨大的沖擊，政府征地的成本將上升，難度將增大，因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也將面臨具有行政強制性土地征收制度的阻礙?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地征收制度中，地方政府低價拿地，高價賣出，形成巨大的壟斷利益，在土地財政模式受到巨大沖擊的情況下，地方政府將會運用手中的權(quán)力阻礙集體建設(shè)用地同權(quán)入市，或者設(shè)計、操作農(nóng)村土地交易，使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)變相為國有土地征收。

3利益主體博弈

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中會形成地方政府、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民以及用地方等四方利益主體，在土地入市流轉(zhuǎn)過程中，不同利益主體之間由于利益訴求不同，存在著諸多矛盾沖突，如：地方政府與村集體經(jīng)濟組織的利益矛盾、地方政府與農(nóng)民的利益矛盾、地方政府與用地方的利益矛盾、村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民的利益矛盾、村集體經(jīng)濟組織與用地方的利益矛盾、農(nóng)民與用地方的利益矛盾。這些矛盾沖突有時會嚴重制約著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在這些矛盾中，地方政府與村集體經(jīng)濟組織、地方政府與農(nóng)民的矛盾沖突最為突出。地方政府作為管理者，雖然表面上不直接參與土地入市流轉(zhuǎn)，但由于其行政管理權(quán)以及自身的利益訴求，對農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市流轉(zhuǎn)有非常大的影響?；鶎诱^去依靠土地抵押累積的巨大債務(wù)有可能因為土地?zé)o法再賣出形成資金鏈斷裂，引發(fā)經(jīng)濟不穩(wěn)定。因此，作為政策執(zhí)行主體的地方政府，如果不能在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中分得更多利益，它將會成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的最大阻礙因素。

4產(chǎn)權(quán)界定模糊

產(chǎn)權(quán)明晰有利于土地交易的達成，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提。從法律上說，集體土地是歸村農(nóng)民集體所有的，但現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不明晰，所有權(quán)主體虛化，所有權(quán)應(yīng)具有的占有、使用、收益、處分權(quán)能不完整，權(quán)益無保障，使得在行使實際權(quán)利時村集體和地方政府的法律身份發(fā)生偏離，農(nóng)民的權(quán)利主體地位得不到實現(xiàn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以同國有建設(shè)用地一樣直接進入土地市場進行市場化的有償使用，真正實現(xiàn)同城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的統(tǒng)一市場、同地同權(quán)，其前提是確定好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍和權(quán)利主體，當(dāng)前在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍上，存在“圈內(nèi)”與“圈外”之爭、“存量”與“新增”之爭，范圍難以確定，加上農(nóng)民權(quán)利主體缺失，嚴重制約了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進程。另外，一些地方未經(jīng)規(guī)劃許可和用地審批，在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建造違法建筑，并形成數(shù)量巨大的“小產(chǎn)權(quán)房”存量和隱形交易市場。

5收益分配復(fù)雜

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的分配分為外部分配和內(nèi)部分配兩個層面的問題。所謂外部分配，主要解決集體土地所有者和各級政府之間的分配關(guān)系問題。內(nèi)部分配關(guān)系則解決集體土地所有者所獲收益在集體成員之間的分配問題。目前無論外部分配或內(nèi)部分配都存在著不平衡、不公正問題，尤其農(nóng)村集體經(jīng)濟農(nóng)村集體組織缺位，資產(chǎn)管理欠缺有效的民主協(xié)商機制，再加上政府或企業(yè)憑借自身地位、財力和談判能力，農(nóng)民總是處于弱勢地位?？傊瑥?fù)雜的利益分配關(guān)系加之分配機制不健全造成各利益主體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題上積極性不高。

6機制建設(shè)滯后

如何減緩農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對現(xiàn)有國有土地市場造成的沖擊，解決好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用率低、流轉(zhuǎn)難等問題，需要一系列的機制保障。這些機制包括運行機制、管理機制、協(xié)調(diào)機制等。目前，從運行機制來看，缺乏有效的稅收體系來保障政府等相關(guān)的利益主體的利益，缺乏相應(yīng)的市場交易規(guī)則和平臺來保證村集體和農(nóng)民的利益。從管理機制來看，我國農(nóng)村土地規(guī)劃受行政干涉比較嚴重，農(nóng)民難以成為市場交易的主體，這一機制造成農(nóng)村土地使用效率低下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、四荒地等沒有真正體現(xiàn)價值，弱化了農(nóng)民的土地權(quán)益，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)。從協(xié)調(diào)機制來看，保證城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同利關(guān)鍵是建立統(tǒng)一的土地交易市場和社會服務(wù)體系，逐步完善土地市場管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。這一機制涉及多部門協(xié)調(diào)完善，目前還在試點地區(qū)探索。

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[基金項目]本文系合肥市2016年社科規(guī)劃課題部分內(nèi)容。

[作者簡介]胡申法，安徽省肥西縣委黨校，高級講師。研究方向：縣域經(jīng)濟。