方義祥

摘要：隨著我國人口增長、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化水平不斷提高，導(dǎo)致城市建設(shè)用地的供應(yīng)更加緊張。土地閑置不僅造成了資源的浪費(fèi)，更影響了城市建設(shè)的進(jìn)程和城市土地的結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此進(jìn)一步加強(qiáng)對其的研究的研究非常有必要?；诖吮疚姆治隽巳€以下城市閑置國有土地的再利用。

關(guān)鍵詞：三線以下城市；閑置國有土地；利用

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1、閑置國有土地

所謂閑置土地，顧名思義，就是沒有得到有效利用的土地。它與未利用地的概念不同，未利用地是以土地實(shí)際現(xiàn)狀進(jìn)行定義的，包括冰川，沼澤，河流等一些開發(fā)利用難度大或法律法規(guī)明令禁止不得加以開發(fā)利用的土地。閑置土地是按照土地的開發(fā)程度進(jìn)行界定的。土地使用權(quán)人沒有按照合同約定，在規(guī)定的時間里將土地開發(fā)利用到約定的程度，即為閑置土地。閑置土地與未利用地的使用范疇和領(lǐng)域截然不同。

2012年5月22日，國家頒布了《土地閑置辦法》修改案（以下簡稱為“《辦法》”），對閑置土地的定義再次進(jìn)行了明確的定義。即“所謂閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地”。

2、土地閑置的原因

三線城市是指比較發(fā)達(dá)的中小城市，而三線以下城市主要是指剩下的其他省會+等城市，就目前的情況來看，這些城市的土地閑置發(fā)生原因主要是因?yàn)椋?/p>

2.1、企業(yè)因素。企業(yè)或個人獲得土地后，由于出發(fā)點(diǎn)不同，往往對土地的開發(fā)形成不同的利用結(jié)果。有的企業(yè)確確實(shí)實(shí)需要土地來作為生產(chǎn)生活的載體，在獲得土地以后就會及時開發(fā)建設(shè)。有的企業(yè)的用地需求并不大，但由于早期獲得成本比較低廉，為預(yù)防以后的生產(chǎn)需要，往往會預(yù)留空間，所以在開發(fā)建設(shè)中不急于一步到位，更希望根據(jù)國家的宏觀大環(huán)境形勢的變化，調(diào)整企業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。還有一種就是完全沒有用地需要，只是預(yù)見到了土地供求矛盾的未來趨勢，提前購置了土地，并隨著水漲船高的用地成本不斷上升，建設(shè)了大量工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，伺機(jī)分割轉(zhuǎn)讓土地，被成為工業(yè)房地產(chǎn)。

2.2、政府因素。在我國，地方政府可以理解為作為國有土地的所有權(quán)人。它直接掌握對土地的占有，使用，處分和收益的支配權(quán)。但由于種種客觀因素，地方政府沒有及時對土地的開發(fā)進(jìn)行有效的管理。而是出現(xiàn)了各種各樣的閑置和荒廢。

2.3、不可抗力因素。有些土地在使用者開發(fā)使用或是在不可抗力因素的作用下，無法繼續(xù)提供持續(xù)的產(chǎn)出。比如礦山的開采，當(dāng)資源被開發(fā)殆盡后，土地就會被廢棄；另外，由于地質(zhì)災(zāi)害等因素，破壞了原來土地的現(xiàn)狀和結(jié)構(gòu)，造成土地原來的功能無法使用，也是一種廢棄。

3、城市閑置國有土地的再利用

3.1、根據(jù)土地閑置時限，采取不同的處置措施

（1）連續(xù)閑置已達(dá)2年的，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，可以無償收回仁地使用權(quán)但因不可抗力或者政府有關(guān)部門的行為或者開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。處置方式主要有： 1）延長開發(fā)建沒時間，但最長不得超過1年。這類土地必須具備充分理由才能向政府中請延期。2）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)。3）政府為土地使用者置換等價土地。4）政府采取招標(biāo)、拍賣等力一式確定新的土地使用者，對原上地建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對原上地使用者給予補(bǔ)償；5）土地使用者與政府簽訂上地使用權(quán)交還協(xié)議，將土地交還給政府。原土地使用者需要使用土地時，政府依照土地使用權(quán)交還協(xié)議的約定供應(yīng)一與其交還土地等價的土地。

（2）連續(xù)閑置時間在1- 2年（不包括2年）的土地應(yīng)當(dāng)按照地方政府的規(guī)定交納閑置費(fèi)，或者征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，安排臨時用途，待原建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，并明確開發(fā)建設(shè)期限。土地增值的，由政府收取增值地價。

（3）閑置不到1年的土地。這類土地可塑性較大，近期無法按規(guī)劃完成的，政府可鼓勵開發(fā)商進(jìn)行分級開發(fā)，或在不影響土地利用規(guī)劃的條件下，先進(jìn)行臨時性開發(fā)且到期后須自行拆除，或者進(jìn)行綠地水土保護(hù)。

3.2、閑置土地再利用。目前，一些地方已經(jīng)開始重視“三線”以下城市調(diào)遷單位原址土地的再開發(fā)利用，并采取了多種措施，盤活這部分閑置土地。其主要做法包括：

（1）連同地上附著物整體移交當(dāng)?shù)卣幹美?。企業(yè)搬遷后，由所在縣級政府接管所有資產(chǎn)，共移交國有土地，房屋等。縣級政府接手后，將原“三線”企業(yè)內(nèi)的部分醫(yī)院、學(xué)校及辦公樓等資產(chǎn)整體無償劃撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道和部分國有企業(yè)使用。（2）拓展為工業(yè)園區(qū)。一些工業(yè)廠等調(diào)遷后遺留的土地上拓展工業(yè)園區(qū)，引進(jìn)工業(yè)企業(yè)。（3）對所承載的三線建設(shè)文化價值進(jìn)行發(fā)掘。相關(guān)產(chǎn)業(yè)原址被整體納入城市建設(shè)范圍，打造成建筑風(fēng)貌統(tǒng)一、具有時代印記的躍進(jìn)路線。（4）對原址土地實(shí)行特殊的復(fù)墾政策。對區(qū)域位置差，確無建設(shè)利用價值的土地，允許地方結(jié)合實(shí)際情況，比照工礦廢棄地復(fù)墾政策，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園”的原則，對土地進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾后的新增耕地指標(biāo)可用于耕地占補(bǔ)平衡。（5）依托其獨(dú)特的自然優(yōu)勢打造旅游景點(diǎn)。對靠近風(fēng)景區(qū)，或自然資源優(yōu)勢較為明顯的，可規(guī)劃建設(shè)為旅游區(qū)，通過引入旅游開發(fā)公司，連片整體打造。對“三線”文化保護(hù)和傳承比較完好且具有一定歷史意義和宣教價值的調(diào)遷企業(yè)原址，可開辟為博物館或愛國主義教育基地。此外，由于“三線”以下城市選址一般都在山前河谷地帶，環(huán)境舒適、風(fēng)景宜人，具備發(fā)展特色休閑酒店基礎(chǔ)條件，老年人對這一年代性的建筑又有特殊的感情，對一些質(zhì)量較好的職工住房和基礎(chǔ)設(shè)施可考慮改造后，有計劃地發(fā)展療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等產(chǎn)業(yè)。

總之，努力提高供地率和土地利用效率，為制定土地利用政策提供科學(xué)、合理的依據(jù)，使有限土地資源能夠得到充分、高效、合理利用對城市的發(fā)展具有重要意義，因此進(jìn)一步加強(qiáng)對其的研究非常有必要。

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