新城新區(qū)必須擁抱不一樣的未來

20多年來，我國(guó)建設(shè)了19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)和3000余個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。雄安新區(qū)的橫空出世，更是讓新城新區(qū)的概念備受關(guān)注。

雄安新區(qū)的橫空出世，讓新城新區(qū)的概念也隨之引發(fā)關(guān)注。仔細(xì)梳理看來，近30年來，我國(guó)的新城新區(qū)體系已頗具規(guī)模，但是也有不少問題浮出水面。還有很多新城新區(qū)正在規(guī)劃建設(shè)中，這些“未來之城”該是什么模樣？記者為此專訪了中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍，請(qǐng)他來聊一聊新城新區(qū)的前世今生，談?wù)勑鲁切聟^(qū)該怎么建。

近20年來新開發(fā)建設(shè)的各類功能地域單元統(tǒng)稱為新城新區(qū)

記者：最近在媒體上經(jīng)常看到“新城新區(qū)”，近30年來，我國(guó)到底建設(shè)了哪些新城新區(qū)？

楊保軍：相對(duì)于中國(guó)5000多年的建城歷史而言，近30年來，尤其是近20年來新開發(fā)建設(shè)的各類功能地域單元統(tǒng)稱為新城新區(qū)。

我國(guó)的新城城區(qū)總體上分為3類。一類是國(guó)家級(jí)新區(qū)，是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。自1992年浦東新區(qū)設(shè)立以來，到今年4月1日設(shè)立的雄安新區(qū)，全國(guó)層面共有19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。一類是國(guó)家層面和省級(jí)層面的各種產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域，包括省級(jí)以上的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管地區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等。一類是伴隨著城市發(fā)展的區(qū)域化形成的新開發(fā)建設(shè)地區(qū)，如行政功能搬遷形成的新區(qū)、空港與高鐵新城、科學(xué)城（園區(qū)）、旅游度假區(qū)等。

截至2015年，全國(guó)共有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)3170個(gè)，其中國(guó)家級(jí)582個(gè)，省級(jí)2320個(gè)。

記者：這么多新城新區(qū)到底在發(fā)揮怎樣的作用？

楊保軍：我國(guó)的新城新區(qū)設(shè)立與國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)有著密切關(guān)系，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。2000年以前，我國(guó)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)主要以外向型工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主；2002年加入世貿(mào)組織后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化而設(shè)立了各類海關(guān)特殊監(jiān)管地區(qū)；2010年前后，我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)變化風(fēng)險(xiǎn)，加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化對(duì)外開放步伐，在國(guó)家級(jí)新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等方面進(jìn)行重點(diǎn)探索，同時(shí)為進(jìn)一步平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中西部地區(qū)的各類開發(fā)區(qū)也加快設(shè)立。這些新城新區(qū)為我國(guó)的宏觀區(qū)域戰(zhàn)略的落地，推動(dòng)各地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，深化對(duì)外開放等方面發(fā)揮了重要作用。

單一功能、大規(guī)模擴(kuò)張式的新城新區(qū)難以為繼，開始轉(zhuǎn)向復(fù)合功能成長(zhǎng)模式

記者：經(jīng)過多年發(fā)展的新城新區(qū)面臨著哪些問題和挑戰(zhàn)？

楊保軍：新城新區(qū)的發(fā)展建設(shè)需要立足我國(guó)的發(fā)展階段客觀評(píng)價(jià)，成績(jī)顯著，但問題也十分突出，需要直面。主要圍繞以下3個(gè)方面看問題：

首先，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)不可持續(xù)。根據(jù)全國(guó)層面的企業(yè)注冊(cè)大數(shù)據(jù)顯示，2012年以前，我國(guó)大部分縣市的投資重點(diǎn)領(lǐng)域集中在礦產(chǎn)、化工、鋼鐵、黑色與有色金屬加工制造等領(lǐng)域；但其后幾年這些資源類產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模明顯萎縮。因此，2010年以后設(shè)立的大量園區(qū)直接面臨著工業(yè)投資不足，產(chǎn)業(yè)鏈缺失的突出問題，縣以下“僵尸企業(yè)”比重持續(xù)升高?？梢哉f過去靠大規(guī)模土地?cái)U(kuò)張、采取低地價(jià)甚至“零地價(jià)”的土地?fù)Q工業(yè)模式難以為繼。

其次，我國(guó)城鎮(zhèn)化步入中后期，單一功能主導(dǎo)、大規(guī)模擴(kuò)張式的新城新區(qū)難以為繼。一些人口大規(guī)模外流的區(qū)域開發(fā)建設(shè)規(guī)模過大的新城新區(qū)，不僅面臨人口聚集不足的問題，更面臨著基礎(chǔ)設(shè)施投入過大、財(cái)政與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企等突出問題。一些新城新區(qū)，由于選址不當(dāng)或距離主城距離過遠(yuǎn)，造成功能發(fā)育不足、產(chǎn)業(yè)聚集力弱等難題。尤其是在中西部地區(qū)的部分國(guó)家級(jí)新區(qū)，需要切實(shí)從區(qū)域整體發(fā)展視角重新調(diào)整發(fā)展目標(biāo)與開發(fā)建設(shè)規(guī)模，避免過度擴(kuò)張帶來的“消化不良”。從世界范圍的新城開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，新城新區(qū)與所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系要相互協(xié)調(diào)，與所依托的中心城市融為一體才能夠持續(xù)獲得發(fā)展的動(dòng)力。國(guó)內(nèi)的粵港澳大灣區(qū)、杭州灣地區(qū)，也從過去單一的工業(yè)園區(qū)主導(dǎo)模式，開始轉(zhuǎn)向區(qū)域融合下的復(fù)合功能成長(zhǎng)模式。

再次，當(dāng)前新城新區(qū)的行政管理體制問題突出，規(guī)劃管理問題明顯。如果說過去30年，以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限主導(dǎo)的新區(qū)管理制度保障了經(jīng)濟(jì)要素的快速聚集，形成了地方快速發(fā)展的路徑，但當(dāng)前這種管理體制卻面臨越來越突出的困境。新城新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)往往“凌駕于”下級(jí)政府之上，但又與同級(jí)政府的空間管理事權(quán)犬牙交錯(cuò)，極易造成管理工作的低效，甚至缺位。如在19個(gè)國(guó)務(wù)院批復(fù)的國(guó)家級(jí)新區(qū)中，跨兩個(gè)地級(jí)以上城市的有5個(gè)，相鄰地區(qū)的協(xié)調(diào)僅靠城市間的協(xié)商難以有效解決協(xié)調(diào)問題。當(dāng)前我國(guó)的新城新區(qū)規(guī)劃管理體制依然沒有理順，新城新區(qū)規(guī)劃往往由地方政府審批，少有經(jīng)過上級(jí)政府審批，這與所在城市總體規(guī)劃往往由上級(jí)政府審批的規(guī)劃管理事權(quán)相矛盾。

推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)的健康發(fā)展十分重要，有利于推動(dòng)全國(guó)層面的相對(duì)均衡發(fā)展

記者：您認(rèn)為未來我們需要建設(shè)什么樣的新城新區(qū)？

楊保軍：面對(duì)新時(shí)期整個(gè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景，如何推動(dòng)各類新城新區(qū)的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)與創(chuàng)新發(fā)展是各級(jí)政府面臨的共同挑戰(zhàn)。2015年底召開的中央城市工作會(huì)議明確指出，各級(jí)各類開發(fā)區(qū)要納入全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和城市可持續(xù)發(fā)展“一盤棋”之中。2017年1月，國(guó)家發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，其核心是引導(dǎo)新城新區(qū)更健康地成長(zhǎng)、更理性地發(fā)展。因此，未來應(yīng)按照“綠色、智慧、創(chuàng)新、宜居”的理念，從頂層制度設(shè)計(jì)上推動(dòng)新城新區(qū)的各項(xiàng)工作安排。

記者：請(qǐng)具體談?wù)劇熬G色、智慧、創(chuàng)新、宜居”的理念要如何實(shí)現(xiàn)？

楊保軍：綠色發(fā)展方面，其一，要切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)路徑，淘汰落后產(chǎn)能，通過“騰籠換鳥”積極培育高附加值的先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高傳統(tǒng)制造業(yè)的環(huán)保工藝水平，鼓勵(lì)發(fā)展多元的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和綠色農(nóng)副產(chǎn)業(yè)。其二，引導(dǎo)新區(qū)開發(fā)與自然環(huán)境相融合，在不破壞山水環(huán)境基礎(chǔ)上，將各類生態(tài)空間、開敞空間通過綠地系統(tǒng)串聯(lián)起來。

智慧發(fā)展方面，應(yīng)做好新城新區(qū)與所在中心城市和區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，不僅要做好重大交通、能源、市政基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接工作，還應(yīng)積極推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施的共享互聯(lián)；要做好產(chǎn)城融合發(fā)展工作，對(duì)于不符合宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的超大規(guī)模規(guī)劃新城新區(qū)和距離中心城市距離過遠(yuǎn)的新城新區(qū)要縮減用地，把更多資源集中起來集中開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界增長(zhǎng)的精明管理；建立全國(guó)層面的新城新區(qū)監(jiān)控平臺(tái)，加強(qiáng)人口、經(jīng)濟(jì)、土地和環(huán)境指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)布規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)信息。

創(chuàng)新發(fā)展方面，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)管理制度創(chuàng)新，一方面，通過綠色金融來引導(dǎo)投融資結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)要素聚集，鼓勵(lì)本地人口就近創(chuàng)業(yè)；另一方面，要理順各類開發(fā)區(qū)的屬地化管理事權(quán)，精簡(jiǎn)經(jīng)濟(jì)管理職能，完善社會(huì)管理職能。

宜居建設(shè)方面，核心是以人為本，做好宜居環(huán)境建設(shè)工作。當(dāng)前大部分新城新區(qū)要轉(zhuǎn)變過去單一的經(jīng)濟(jì)功能主導(dǎo)的思想，轉(zhuǎn)為謀劃綜合性新城。其中適當(dāng)提高新區(qū)的支路網(wǎng)密度，增加土地開發(fā)的功能混合度是重要基礎(chǔ)。

最后特別要強(qiáng)調(diào)一下，推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)的健康發(fā)展十分重要。從國(guó)家層面布局若干有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意義的新區(qū)，有利于推動(dòng)全國(guó)層面的相對(duì)均衡發(fā)展。深圳特區(qū)已經(jīng)成為珠三角地區(qū)重要的增長(zhǎng)引擎，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)、政治體制改革的重要陣地。浦東新區(qū)成為匯聚全球金融、貿(mào)易、航運(yùn)和時(shí)尚產(chǎn)業(yè)為一體的國(guó)際化新區(qū)，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理制度改革的先導(dǎo)地區(qū)。目前我國(guó)在東部沿海、中西部、東北地區(qū)設(shè)立的其他國(guó)家級(jí)新區(qū)肩負(fù)著承接國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，促進(jìn)所在區(qū)域及城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，合理引導(dǎo)中心城市功能疏解的重任。因此，這些地區(qū)應(yīng)將體制改革創(chuàng)新發(fā)展擺在首要位置，避免大規(guī)模擴(kuò)張型的發(fā)展老路，在探索人口、土地和經(jīng)濟(jì)管理制度方面進(jìn)一步試水，在高品質(zhì)宜居環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面作好表率，在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展方面發(fā)揮好區(qū)域帶動(dòng)示范作用。(經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào))