張與焉

(廣西財政廳社會保障資金管理中心，廣西 南寧 530021)

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規(guī)范執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制管理的思考
——以檢察機關為例

張與焉

(廣西財政廳社會保障資金管理中心，廣西 南寧 530021)

以檢察機關為對象，在深入分析執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制規(guī)范管理存在問題的基礎上，構建起執(zhí)法機關涉案財物的內(nèi)部控制規(guī)范機制，通過優(yōu)化內(nèi)部管理環(huán)境控制、強化內(nèi)部制衡、重構財務管控、嚴肅責任追究等內(nèi)部控制系列措施規(guī)范管理，達到合理保證執(zhí)法機關經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、確保資產(chǎn)安全和保障財產(chǎn)刑的執(zhí)行，有效防范舞弊和預防犯罪，提高執(zhí)法機關行政效率和效果的目的。

執(zhí)法機關；涉案財物；內(nèi)部控制；規(guī)范管理

一、引言

所謂涉案財物，是指司法執(zhí)法機關(人民法院、人民檢察院)和行政執(zhí)法(公安、稅務、工商等)依法行使其職權查封、扣押、凍結(jié)違法所得、與犯罪有關的款物、作案工具和非法持有的違禁品等。涉案財物管理作為執(zhí)法機關的一項經(jīng)濟活動，具有保全證據(jù)、預防犯罪、保障財產(chǎn)刑的順利執(zhí)行等多重功能，同時也有利于剝奪犯罪分子的違法所得。

關于內(nèi)部控制，喬莉楠、郭麗華[1]認為，它是指一個單位內(nèi)部實施的自我控制的一系列方法與措施的總稱，其目的是為了實現(xiàn)經(jīng)營目標，保護資產(chǎn)的安全與完整及其效率效果性。程平、梁曉儀[2]也認為，內(nèi)部控制與風險管理貫穿于企業(yè)計劃、組織、指揮、管理和協(xié)調(diào)的始末，對企業(yè)的生存與發(fā)展至關重要。對于執(zhí)法機關而言，規(guī)范涉案財物內(nèi)部控制管理，不但可以保證執(zhí)法機關經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、確保資產(chǎn)安全和保障財產(chǎn)刑的執(zhí)行，還能有效防范舞弊和預防犯罪，提高執(zhí)法機關行政效率和效果。

然而，在實踐中，由于執(zhí)法機關立法不完善、審查控制機制缺位、內(nèi)控機制不力、辦案經(jīng)費保障不足等原因，導致涉案財物管理仍存在包括查封、扣押、凍結(jié)、處理及保管不合程序等諸多問題，有的執(zhí)法機關隨意侵吞挪用、處置和辦案者自管涉案財物，該解除不解除，該返還不返還涉案財物的現(xiàn)象尤為嚴重，特別是2015年中央人民廣播電臺等媒體報道的“26年前廣東省珠海警方以涉嫌走私文物為由扣押了北京市民孫先生兩幅‘家傳名畫’丟失事件”后，這些做法更引起了老百姓的質(zhì)疑?？梢哉f，現(xiàn)行執(zhí)法機關涉案財物的內(nèi)部控制不是十分完善，仍然存在嚴重缺陷。

涉案財物管理是執(zhí)法機關工作中一個特殊的環(huán)節(jié)，如果管理不當，極易導致執(zhí)法人員違法違紀、貪污腐敗。如果處置不當，也有可能釀成重大負面公共輿情事件，損害執(zhí)法機關司法公信力。鑒于此，規(guī)范涉案財物內(nèi)部控制管理，嚴防并杜絕執(zhí)法機關涉案財物管理中的各類違規(guī)違紀行為，是建設懲治和預防腐敗體系的核心內(nèi)容與必然要求[3]。

文章結(jié)合執(zhí)法機關運作實情，以檢察機關為對象，在深入分析執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制規(guī)范管理存在問題的基礎上，構建起執(zhí)法機關涉案財物的內(nèi)部控制規(guī)范機制，通過加強基礎保障、完善審查監(jiān)管機制、強化內(nèi)部制衡、重構財務管控、嚴肅責任追究等內(nèi)部控制系列措施的規(guī)范管理，達到合理保證執(zhí)法機關經(jīng)濟活動的合法合規(guī)、確保資產(chǎn)安全和保障財產(chǎn)刑的執(zhí)行，有效防范舞弊和預防犯罪，提高執(zhí)法機關行政效率和效果的目的。

二、執(zhí)法機關管理涉案財物的常用機制

執(zhí)法機關處理涉案財物應被視為國家公權力機關在司法過程中一種特定形式的經(jīng)濟活動[4]，在此過程中既要一般參照適用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的有關規(guī)定，更要因地制宜、為符合涉案財物特點量身定做一套規(guī)范的內(nèi)部控制制度?，F(xiàn)有內(nèi)控制度分散于各級各類范圍大小不一、效力等級不一的規(guī)范性文件中，如檢察系統(tǒng)，既有綜合性規(guī)范的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013年版)》，又有專門性規(guī)定的《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》。常用的機制主要有以下幾種。

(一)內(nèi)部制衡機制

涉案財物監(jiān)管的依據(jù)有《財政違法行為處罰處分條例》《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》等。

檢察機關在建立健全執(zhí)法內(nèi)部控制制度方面邁步較快，最新依據(jù)是2015年3月6日由最高人民檢察院印發(fā)并施行的《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》。該規(guī)定旨在建立內(nèi)部制衡機制，對原有內(nèi)部分工作出科學的調(diào)整，賦予案件管理部門主體責任，有利于強化辦案責任制，讓案件管理部門既承擔扣押的涉案財物的保管責任，又承擔查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的監(jiān)督管理責任，以及對違規(guī)行為的糾正責任，進一步規(guī)定對違法或者嚴重違紀行為的移送責任，同時也明確了紀檢監(jiān)察部門的專門性監(jiān)督責任，接受案管部門移送處理的重大違紀或違法案件。該規(guī)定首次實現(xiàn)了科學調(diào)整的目的，改變了原來由財務裝備部門管理涉案財物的諸多弊端，在案管部門、紀檢監(jiān)察部門之間明確分工、劃定責任，既有相互合作又有相互制衡，在執(zhí)法機關內(nèi)部各部門之間形成了良好的內(nèi)部制衡機制。

除在部門之間實現(xiàn)有效制衡外，在部門內(nèi)部也初步建立起制衡機制，內(nèi)部制衡的方法與途徑有：雙執(zhí)法人員執(zhí)行制、相關在場人員見證制、偵查部門與案件管理部門同時派員在場制以及案管部門和辦案部門會同辦理制。

此外，當涉及查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)時，還規(guī)定要向當事人或者其近親屬送達涉案財物處理決定書。

內(nèi)部制衡機制的建立，目的是執(zhí)法機關在內(nèi)部不同層面、不同維度建立相互牽制、相互監(jiān)督之制衡關系，從而防范違法違紀和腐敗行為，保障當事人合法權益，提高執(zhí)法公信力。

(二)授權批準機制

授權批準機制是內(nèi)部控制的一種方法。它能夠有效杜絕執(zhí)法機關和執(zhí)法人員職權濫用和越權，保證權責對等的管理理念的實施。

從檢察機關執(zhí)法程序看，檢察長根據(jù)《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013年版)》之規(guī)定，需對以下事項授權批準：(1)批準查封、扣押財物和文件；(2)批準查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的財產(chǎn)；(3)批準在案件辦結(jié)前出售或變現(xiàn)涉案財產(chǎn)；(4)批準臨時調(diào)用涉案財物；(5)批準處理涉案財物；(6)批準隨案移送涉案財物；(7)審核撤銷案件后財物的處理情況；(8)決定偵監(jiān)部門的糾正意見或追責意見；(9)決定公訴部門提出對偵查部門的糾正意見或追責意見。

目前檢察機關實行的是檢察長負責制，因而2013版《執(zhí)法工作基本規(guī)范》較為全面地將涉案財物的授權批準權賦予檢察長行使，彰顯了司法機關首長領導責任制，同時也暗含檢察長作為主管領導、首要責任人的監(jiān)督責任，該授權批準機制的設計能較好實現(xiàn)上級的監(jiān)控、監(jiān)督，從而規(guī)范涉案財物的管理。

(三)監(jiān)督及責任追究機制

執(zhí)法機關內(nèi)部不同部門對涉案財物監(jiān)管均應各負其責。例如，檢察機關的案件管理部門、紀檢監(jiān)察部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門對涉案財物監(jiān)管分工雖各不相同，卻各有側(cè)重，最終共同負擔起管理、監(jiān)管責任。案件管理部門雖非實際辦案部門，但其統(tǒng)籌所屬本系統(tǒng)案件管理，較為全面地掌握著執(zhí)法機關的案件信息，故可通過辦案流程全程監(jiān)控監(jiān)督辦案部門，使得辦案部門可在案管部門的合法性監(jiān)督之下更好地貫徹辦案責任制[5]。此種架構設計之科學性尤為值得肯定；紀檢監(jiān)察部門負責執(zhí)行黨紀政紀和檢察紀律，履行事實調(diào)查和責任追究，要求辦案部門處理涉案財物后在規(guī)定期間內(nèi)報送相關法律文書以作備案審查；偵查監(jiān)督部門、公訴部門負責發(fā)揮其監(jiān)督作用，按法律程序發(fā)現(xiàn)和糾正偵查部門違規(guī)違法查封、扣押、凍結(jié)及處理涉案財物。

此外，還有以檢察長為統(tǒng)率、副檢察長、監(jiān)察部門、執(zhí)法辦案部門負責人及其檢察人員作為主體的內(nèi)部監(jiān)督和由人民檢察監(jiān)督員、利益相關者、人民群眾等構成的外部監(jiān)督。

(四)財務管理機制

新《預算法》、國務院預算外收支“兩條線”管理和財政部制定的《政府非稅收入管理辦法》等對執(zhí)法機關涉案財物的財務管理作了明確的規(guī)定。

從檢察機關現(xiàn)行制度看，《檢察機關執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013年版)》對涉案財物的管理明確規(guī)定了專門賬戶記錄、存取制度，規(guī)范的移送接收、入庫保管、登記備查制度，可以說基本實現(xiàn)物物有臺賬(即實現(xiàn)“一案一賬，一物一卡”)、步步有記錄。同時為體現(xiàn)案管部門的主體監(jiān)督責任和財務裝備部門的財物方面的專業(yè)能力，對兩者進行合理分工：案管部門保管、財務裝備部門記賬，要求財務裝備部門嚴格執(zhí)行行政單位會計制度，逐案設立明細帳，確保會計憑證、會計賬簿和財務報告明確無誤、保證會計資料的真實完整，建立完善財務信息管理系統(tǒng)，有效控制涉案財物，確保其合規(guī)合程序。

此外，規(guī)定還要求財務部門在年度決算時向檢察長匯總報告涉案財物資產(chǎn)狀況；雖未明確規(guī)定定期的匯總性報告，但要求辦案部門和管理部門就個案中實物的扣押情況在必要時向檢察長請示報告。

綜合以上分析，內(nèi)部制衡制、授權批準制、責任追究制、財務管理制在現(xiàn)實中均能發(fā)揮一定的監(jiān)督防范、規(guī)范控制作用。

三、執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制管理存在的問題及原因

(一)執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制管理存在的問題

1.執(zhí)法意識不適應流程化管理要求

全國統(tǒng)一推廣適用的執(zhí)法業(yè)務應用系統(tǒng)“網(wǎng)上辦案”工作平臺，專門設計并嵌入涉案財物管理軟件模塊，根據(jù)真實運行的偵查、監(jiān)管、移送、歸檔等辦案程序要求，已初步實現(xiàn)網(wǎng)上實時、動態(tài)的流程化管理，在線上明確了線下采取查封、扣押、凍結(jié)、處理、登記行為的流程和時限。但由于某些執(zhí)法人員長期形成的粗放型管理和簡單化執(zhí)法的積習，認識上不可避免會形成思維定式與理念偏差，只求不違紀違規(guī)，不求程序上規(guī)范管理。因而出現(xiàn)信息未及時錄入系統(tǒng)或信息錄入不正確、不完整或涉案財物信息已錄入系統(tǒng)但實物未發(fā)生任何相應位移、超時移送、超時保管、保管狀態(tài)變更未及時更新等等。執(zhí)法人員長期認識不到位、理念偏差，放任涉案財物管理陷入混亂無序狀態(tài)，臺賬不清、賬物不符、狀態(tài)滯后、去向不明等種種不利情形將層出不窮。

2.網(wǎng)上辦案水平不適應信息化管理要求

在信息化時代，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云服務等信息化應用在執(zhí)法工作領域中全面滲透和深入拓展。目前，全國統(tǒng)一的檢察業(yè)務應用系統(tǒng)“網(wǎng)上辦案”工作平臺已在全國范圍內(nèi)普及，其中包括涉案財物管理模塊，目前已基本實現(xiàn)信息采集、移交、接收、提取、處理、監(jiān)督全過程的信息化管理，實現(xiàn)管理信息無縫對接與全程記錄，達到可視化管理要求，將來可進一步實現(xiàn)自動化或智能化。但在某些地方部分中年檢察官信息化應用能力不高，不愿或不能順暢使用信息化操作系統(tǒng)，甚至生發(fā)畏難情緒，這在一定程度上制約了涉案財物信息化管理水平的提高。

3.查封、扣押、凍結(jié)及處理涉案財物不及時

執(zhí)法機關在雙重領導體制下，由于受同級人大和黨委的領導，在干部任免、經(jīng)費安排和承擔地方政府其他事務因素的影響下，使執(zhí)法機關人員產(chǎn)生一種逆反心理，他們?nèi)狈k案的主動性和積極性，導致未能及時查封、扣押、凍結(jié)涉案財物；有些地方為了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，對執(zhí)法機關正常履職強加干擾，毫無法律依據(jù)就劃定部分重點部門和大型企業(yè)為檢察工作禁區(qū)[6]，特別是對一些所謂的“招商引資重點保護單位”，要求事先得到黨委政府批準方能立案，讓執(zhí)法機關執(zhí)法辦案瞻前顧后、畏縮不前。為犯罪分子轉(zhuǎn)移違法犯罪所得提供可乘之機，甚至得以逃脫刑罰制裁。如W市檢察院2007年之前公用經(jīng)費未納入財政預算，主要依靠上繳涉案財物獲得的財政追加經(jīng)費來解決日常辦公所需，2003年至2007年年均上繳涉案款物均超400萬元，2007年開始公用經(jīng)費全額列入預算保障，上繳涉案財物后不再追加經(jīng)費，真正實現(xiàn)“收支脫鉤”，造成上繳涉案財物大幅度下降，2008年至2012年年均上繳涉案財物銳減至50萬元以下?？梢?，方方面面的原因或制度的共同作用，導致執(zhí)法機關怠于查封、扣押、凍結(jié)和上繳涉案財物。

4.涉案財物保管混亂

涉案財物保管貫穿刑事訴訟全程，從而具有很強的訴訟保障作用。在實踐中，涉案財物的保管工作受到的重視程度有限，因而存在的問題比較多。

第一，保管比較混亂。涉案財物種類繁多，涵蓋普通物品、價值較高的金銀制品、名人字畫、古董飾品、甚至危險品，具體的管理由并無特種行業(yè)專業(yè)知識的執(zhí)法人員實際操作，這會導致某些名貴涉案財物得不到有效保存，會發(fā)生貶值甚至毀損的現(xiàn)象。

第二，保管責任變得混亂。2010年《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》、2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》、2013年《執(zhí)法機關執(zhí)法工作基本規(guī)范》均規(guī)定了涉案財物管理規(guī)定，然而保管責任主體一直多有變動，從財務裝備部門到案件管理部門均有承擔。涉案財物管理制度在省級以下執(zhí)法機關尚未得到全面落實，限于種種原因或顧慮，目前許多地方涉案財物主要保管責任仍由財務裝備部門承擔，或有過渡性規(guī)定暫由案管部門與財務裝備部門共同保管。

第三，某些涉案財物長期被用于私設“小金庫”或由個人違規(guī)占用，原因有涉案財物進出賬登記制度不健全、未建立專用賬戶實現(xiàn)?？顚９?、或違規(guī)采用公款私存方式保管錢物等等。

第四，因為按照訴訟程序進展，涉案財物需依法隨案移送，財物損壞不可避免，因此財產(chǎn)保護無法保全原貌，甚至會引起各種糾紛。

5.涉案財物處理違法違規(guī)

正確處理涉案財物是辦案質(zhì)量的重要保證。在實務中，涉案財物的處理程序規(guī)范不嚴不實，甚至有異化風險，偏離原來制度設計的初衷。一些地方財政將涉案財物的上繳總量與執(zhí)法單位經(jīng)費的追加變相掛鉤，有的按比例返還。這種不當?shù)淖龇ǎL了執(zhí)法機關違法違規(guī)處理涉案財物的歪風邪氣，出現(xiàn)將本不應上繳的涉案財物作上繳處理，應返還不返還，或是私自挪用涉案物品作機關公用或個人私用等現(xiàn)象。

(二)執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制管理不規(guī)范的原因

1.個別辦案人員思想認識的偏差

理念決定行動，思想認識上的偏差會影響行為的合法依規(guī)。嚴格來說，涉案財物只有在法院最終宣判、真正實現(xiàn)案結(jié)事了后才能準確無誤地確定其最終性質(zhì)和法定歸屬[7]。然而個別執(zhí)法人員受“重實體、輕程序”的思想影響，認為“只要有足夠的證據(jù)能夠證明犯罪嫌疑人(被告人)犯罪就算辦案成功”，至于涉案財物處理過程中出現(xiàn)程序性瑕疵也認為無關緊要，從而導致實踐中出現(xiàn)未立案就動輒查封、扣押、凍結(jié)；超范圍查封、扣押、凍結(jié)，涉案財物保管不善、該返還而未返還，執(zhí)法辦案人員置當事人利益于不顧，讓涉案財物無序流動，任意處置。更有極少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法理念不端，理想信念動搖，利令智昏，徇私枉法、貪贓腐化，濫用或怠用執(zhí)法權。

2.審查控制機制缺位

長期以來，執(zhí)法機關較為重視對犯罪嫌疑人、被告人的人身權保護，而相對輕視甚至忽視對犯罪嫌疑人、被告人及案件利益相關人的財產(chǎn)權保護。如當事人的財產(chǎn)權受到侵犯，特別是有外力介入時，當事人很容易失去事前合法性審查控制機制的正當保護，有可能導致錯誤查封、扣押、凍結(jié)及處理涉案財物之危害進一步擴大，而事后救濟既不確定，時過境遷后又可能出現(xiàn)“遲到的救濟，于事無補”，因此涉案財物事后審查救濟機制作用切不可高估。目前缺乏事前合法性審查控制機制，既不利于保護當事人的合法財產(chǎn)權利，又會放任執(zhí)法機關對涉案財物的管理呈失控狀態(tài)，這將極大減損、危害刑事訴訟法的獨立價值，損及我國刑事訴訟活動的法治品質(zhì)。

3.監(jiān)督機制約束不力

職務犯罪偵查監(jiān)督作為一種自律性監(jiān)督，是執(zhí)法機關作為法律監(jiān)督機關對自偵案件偵查行為的合法性檢視。執(zhí)法機關行使刑事偵查權力需要監(jiān)督，執(zhí)法辦案過程涉及查封、扣押、凍結(jié)涉案財物，更加需要接受監(jiān)督約束，否則失之于寬、容易滋生腐敗。近年來，雖然國家對執(zhí)法機關涉案財物處理有較為清晰的審查與監(jiān)管條款。但實踐中，內(nèi)部監(jiān)控機制的約束力依然不強，容易陷入“虛無化”境地，如檢察機關偵查監(jiān)督部門、公訴部門與自偵部門之間是監(jiān)督和被監(jiān)督關系，但在實際運作中，偵查部門對涉案財物是否采取偵查措施均由分管的領導討論決定，換言之，三個同級部門之間卻存在一個共同的上級，這無形中會弱化甚至消解預設的同級之間的監(jiān)督制約關系，導致監(jiān)督約束機制虛置或空轉(zhuǎn)，監(jiān)督實效無法體現(xiàn)，因此涉案財物違法違紀、程序缺陷、擠占挪用、保管無序、毀損嚴重等情況屢見不鮮。另一方面，由于目前執(zhí)法機關普遍存在人手短缺、流程不善、機制不順、效果尚未充分發(fā)揮等實際問題，短期內(nèi)難以達到監(jiān)督實效。

4.責任追究機制不到位

執(zhí)法機關辦案人員在處理涉案財物時違法違紀，有自身素質(zhì)不高、職業(yè)道德低下之原因，更有利益驅(qū)使之動機，但責任追究機制不落地、不嚴格也是重要誘因，現(xiàn)有制度還遠未實現(xiàn)“不想腐、不敢腐”的理想狀態(tài)，責任追究不到位導致制度威懾力減弱，助長了某些執(zhí)法人員違法違紀、貪腐的動力，便于其逃脫制裁處罰。雖然現(xiàn)行制度中對于涉案財物的處理責任追究機制比較健全。但在實踐中，違法違規(guī)處理涉案財物或有利于補充辦案單位經(jīng)費、或可保護辦案人員工作積極性，案件管理監(jiān)督部門、紀檢監(jiān)察部門很有可能被要求對違規(guī)人員網(wǎng)開一面，略施教育訓誡，不予以任何實質(zhì)性處分。當責任追究機制不落實或軟弱無力、失之于寬，執(zhí)法人員的執(zhí)法規(guī)范化意識就會消解、保障公民合法財產(chǎn)權利的意識也會弱化，這無疑會助長執(zhí)法人員濫用公共權力不當處置涉案財物。

5.部分地方經(jīng)費保障不足

全額保障執(zhí)法機關經(jīng)費對執(zhí)法權的常態(tài)化合法依規(guī)行使尤為重要，但當今仍有部分地方政府財政較為困難，無法按時按量足額保障司法經(jīng)費，加上“收支脫鉤”的辦案經(jīng)費回撥方式，使執(zhí)法機關不得不違心或違規(guī)利用涉案財物，以彌補經(jīng)費不足之困難。長此以往形成不良的路徑依賴，或在某些地方業(yè)已形成司法經(jīng)費追加、補足之模式鎖定，甚至某些地方黨委政府默許執(zhí)法機關超范圍查封、扣押、凍結(jié)涉案財物，這更加固化了部分地方執(zhí)法機關占用、挪用、不當利用涉案財物的心理乃至行動。

四、規(guī)范執(zhí)法機關涉案財物內(nèi)部控制管理的對策建議

(一)加強基礎保障

1．加強教育培訓

教育培訓是提高思想認識的第一要務，必須從思想上認識到位、從執(zhí)行上保障到位。各級執(zhí)法機關應將涉案財物管理操作規(guī)程明確定位為必訓必考課程，重點納入全年教育培訓規(guī)劃，在日常培訓中常抓不懈。參加學習人員應包括分管領導、辦案人員、案管部門工作人員、紀檢監(jiān)察人員、財務人員，學習內(nèi)容為法律法規(guī)、業(yè)務規(guī)范、“統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)涉案財物管理軟件模塊”的實際操作應用，且實行逢學必考，人人過關，從考核方式、考核結(jié)果上予以保障。通過強化教育培訓，在遵紀守法、依規(guī)執(zhí)法、有序辦案方面提高執(zhí)法單位辦案人員的思想認識。

2.強化組織保障

對于涉案財物監(jiān)督管理，執(zhí)法機關領導須高度重視，不但自身要領會和理解相關涉案財物管理的法律法規(guī)，同時要采取有力的組織手段，建章立制，為依法依規(guī)監(jiān)管涉案財物提供強有力的組織保障。執(zhí)法機關內(nèi)部職能部門也要加強溝通協(xié)調(diào)，分析涉案財物管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，從部門分工、內(nèi)部監(jiān)督、規(guī)章制度、操作流程方面理順相互關系，明確各自權限與相應職責，分解細化操作流程，強化內(nèi)部制衡關系、完善管理要求及程序標準，消除管理盲區(qū)、銜接流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，確保執(zhí)法機關涉案財物管理有序開展。

(二)完善審查監(jiān)管機制

對涉案財物的處理是否合法合規(guī)，直接影響當事人的合法權益，關乎司法行為的規(guī)范性和有效性。因此，要強化對執(zhí)法辦案部門的監(jiān)督，創(chuàng)新涉案財物監(jiān)管方式，達到監(jiān)管實效。

一是提起公訴時強化對移送涉案財物的監(jiān)管。案管部門對查封、扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案財物過程中不符合法律和規(guī)定的，應當及時提出糾正意見，特別是要將移送環(huán)節(jié)納入監(jiān)管視野。

二是加強對已審結(jié)案件未處理財物的監(jiān)管。案件審查終結(jié)作出不起訴決定或者人民法院作出判決以后，案件承辦部門或者辦案人員應當及時處理保存于執(zhí)法機關的涉案財物。對偶有涉案財物因法院判決未作認定或處理，從而積存在執(zhí)法機關或無法退回公安機關處理的情形，應確立“誰持有、誰處理”的原則，辦案部門應當在法院判決生效后一個月內(nèi)對涉案財物處理完畢，負有監(jiān)管責任的案管部門應在規(guī)定時間內(nèi)，及時向辦案部門或承辦人作出提醒。

三是完善涉案財物特殊處理流程監(jiān)管。案管部門、辦案部門要明確各自責任，以及部門之間的協(xié)作關系與制衡關系，在對涉案物品采取特殊處置時應分工合作，信息互通有無、監(jiān)督不分彼此。

四是對某些性質(zhì)較為特殊的涉案物品，例如，違禁品、不宜長期保存的物品，辦案機關、案管機關應分類管理，個別對待。對一些需要作銷毀處理的涉案物品，案件管理部門要全程監(jiān)督辦案部門按照規(guī)定程序或要求采取照相措施固定證據(jù)、留存?zhèn)浒競洳?，對有價證券、具有特殊價值物品應予以規(guī)范鑒定，留待日后檢視驗證之需。案管部門對于不符合規(guī)定的處置措施，應及時提出建議或者糾正意見。

(三)加強內(nèi)外制衡

涉案財物監(jiān)管內(nèi)部制衡目前停留于同一執(zhí)法機關內(nèi)部部門之間和相應的工作人員之間，而上下級執(zhí)法機關之間的領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督關系這一天然優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。如果善于利用執(zhí)法機關系統(tǒng)之間上級對下級堅強有力的約束，借助上級機關的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、監(jiān)管優(yōu)勢并施加外部影響來實現(xiàn)壓力內(nèi)部傳導，能有效防止濫用執(zhí)法權，保證辦案質(zhì)量。建議效仿審查逮捕決定權上提一級的做法，將重大案件涉案財物或高值涉案款物處置的審查批準權提交上級執(zhí)法機關，有利于給下級機關辦案部門、案管部門施加有形或無形的壓力或約束，從而有利于更好地規(guī)范涉案財物管理、保護當事人合法的財產(chǎn)權利。

惟其如此，方可創(chuàng)造良好的內(nèi)部制度環(huán)境，進而利于生成內(nèi)部控制機制，在此意義上，才能內(nèi)部外部力量形成合力，強化內(nèi)外制衡。

(四)重構財務監(jiān)管

執(zhí)法機關查封、扣押、凍結(jié)的財物應由專人監(jiān)管。設置專職會計崗位管理涉案財物，開設扣押款項的專門賬戶，設立的專屬保管室和配備的保險柜要有監(jiān)控探頭，保險涉案物品在入庫和出庫時應保持一致。對于一些特殊物品，財務裝備部門保管時要隨時密切關注其狀態(tài)，必要時分時段定期記錄其狀態(tài)，出現(xiàn)問題苗頭應及時處理，堅決杜絕長期保存概不過問、任意閑置長時間不作處理。紀檢監(jiān)察部門要會同財務裝備部門在每個財政年度對涉案財物摸底盤點和進行有針對性的檢查，檢查涉案財物查封、扣押、凍結(jié)的手續(xù)是否齊全，出入庫登記是否規(guī)范，保管是否安全。并將此項工作必須納入年度考核考評。此外，還要采取專項督察的方式重點監(jiān)控涉案財物廉政風險點，嚴查涉嫌違法違紀的突出問題，形成長效的壓力機制，及時解決腐敗隱患和有效落實監(jiān)管責任。

(五)嚴格責任追究

紀檢監(jiān)察部門要切實增強涉案財物監(jiān)管工作的責任感和緊迫感，督促執(zhí)法辦案部門、財務裝備部門執(zhí)行法律、司法解釋及相關規(guī)定。對于在執(zhí)法辦案中故意違法超范圍查封、扣押、凍結(jié)財物，或者貪污、挪用、私分、調(diào)換、違規(guī)使用、處理涉案財物以及不負責任怠于履行職責，而導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重后果或者惡劣影響的行為，紀檢監(jiān)察部門要動真碰硬，按照權責一致原則，嚴肅追究黨紀檢紀責任，構成犯罪的，依法移送追究刑責。

五、結(jié)論

執(zhí)法機關處置涉案財物是行使行政權的重要環(huán)節(jié)，對打擊犯罪和預防犯罪、剝奪犯罪分子違法所得、恢復正常的經(jīng)濟關系和社會秩序以及保護合法利益都具有重要意義。然而，由于完善規(guī)范的內(nèi)部控制體系尚未形成，實踐中在處置涉案財物方面出現(xiàn)諸多違法違規(guī)問題、實體缺陷或程序瑕疵問題，亟需高度重視、正確對待及妥善解決。

以法治思維樹立依法治理涉案財物的理念，以法治方式構建權利義務關系明確、程序透明、結(jié)果可預期的內(nèi)部控制體系，正是為了規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、保管及處理涉案財物，保證涉案財物安全存管和信息真實完整，杜絕辦案人員徇私舞弊、失職讀職，保護當事人、利益相關者的合法權益，提高執(zhí)法規(guī)范化水平和辦案質(zhì)量，從而有效打擊和預防犯罪，實現(xiàn)社會公平正義。

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(責任編輯：覃華巧)

Normalizing Internal Control and Supervision of Criminal Gains in Law-enforcement Authorities——Taking Procuratorial Organs as an Example

Zhang Yuyan

(Administration Center, Social Security Fund, General Finance Office of Guangxi, Nanning 530021, China)

Taking procuratorial organs as an object, this paper makes a deep analysis of the existing problems in terms of normalizing internal control and supervision of criminal gains in procuratorial organs in order to establish accordingly a normalized mechanism in procuratorial organs to control and supervise criminal gains. By taking such series of measures as optimizing internal administrating conditions, strengthening internal restriction, reforming financial management, strengthening responsibility investigation and affixation, the said mechanism is established to ensure to make financial activities of procuratorial organs in line with laws and regulations, to make properties safe and to guarantee the enforcement of property-related punishment so that fraudulent acts and crimes can be effectively prevented and the administrating efficiency effect of procuratorial organs can be improved.

Procuratorial organs; Criminal gains; Internal control; Normalized manigement

2016-12-30

D926.3

A

1673-8535(2017)01-0023-08

張與焉(1987-)，女，廣西梧州人，廣西財政廳社會保障資金管理中心經(jīng)濟師，副主任科員，碩士研究生，主要研究方向：內(nèi)部控制與風險管理。