張 迪

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充637000)

國內(nèi)基本公共服務(wù)均等化問題研究綜述

張 迪

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充637000)

我國學(xué)者關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的研究主要涉及基礎(chǔ)理論問題和現(xiàn)實性問題，其目的是厘清基本公共服務(wù)均等化在實踐中存在的各種阻礙，以期尋找能夠?qū)崿F(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的有效路徑。這些研究形成了一系列具有成效的理論成果，但基本公共服務(wù)均等化的最終實現(xiàn)仍面臨眾多挑戰(zhàn)，其研究仍存在很多不足，需要在未來的研究中不斷強化和完善。

基本公共服務(wù)；均等化；綜述

正如遲福林等學(xué)者所言，三十多年市場化改革的歷史成就之一便是解決了私人產(chǎn)品短缺這一大短板[1]，但相繼而來面臨的是經(jīng)濟快速發(fā)展與公共需求缺口過大的不協(xié)調(diào)問題，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給不充分的矛盾日益突出,我國正在進入“公共服務(wù)短缺時代”。近年來，國內(nèi)學(xué)者也將基本公共服務(wù)均等化問題作為研究熱點，從不同的視角對其進行了大量且深入的研究。

一、基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)理論性研究

梳理基本公共服務(wù)均等化基本問題，首先要理順基本公共服務(wù)的概念。學(xué)界大致從兩個角度對基本公共服務(wù)進行概念界定：一是側(cè)重于公民權(quán)利視角。唐鈞認為，基本公共服務(wù)是“政府和社會給予制度性保障和有效的社會支持，確保社會領(lǐng)域基本公民權(quán)利的實現(xiàn)”[2]。陳海威基于權(quán)利保障而將基本公共服務(wù)劃分為：底線生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和公共安全服務(wù)等[3]。二是側(cè)重于公民需求視角。劉尚希等認為，覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務(wù)就是基本公共服務(wù)[4]。郁建興、秦上人從需求角度認為，基本公共服務(wù)有三個界定特征：一是公共物品性，這是基于公民最具有基礎(chǔ)性、廣泛性、 迫切性和可行性的需求而言；二是時空性，主要針對空間需求的差異而言；三是政治性，基本公共服務(wù)刻畫著政治文明[5]。

對基本公共服務(wù)的不同認識致使對基本公共服務(wù)均等化的概念界定也存在差異，但我國學(xué)者大多從“均等化”一詞進行了延伸。常修澤認為，要從三個方面理解基本公共服務(wù)均等化：一是居民享有的“機會均等”；二是居民享有的“結(jié)果大體相等”；三是在均等化過程中要“尊重社會成員的自由選擇權(quán)”[6]。學(xué)術(shù)界對此觀點的認可度較高，也分別從享有的機會和結(jié)果的分析思路來詮釋基本公共服務(wù)均等化。從機會角度對此進行分析的有劉尚希、遲福林等學(xué)者，他們認為基本公共服務(wù)均等化是指社會成員能夠享有基本公共服務(wù)的機會成本大致相同。從結(jié)果保障角度對此進行分析的有：方東霖認為，基本公共服務(wù)均等化就是在“消除社會成員機會和權(quán)利的不平等基礎(chǔ)上的最低標準的公共服務(wù)均等化”[7]；郭小聰、代凱認為，基本公共服務(wù)均等化是承認個體差別下的“底線均等”[8]。

二、基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)實性研究

(一)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國學(xué)者致力于建立一系列的基本公共服務(wù)指標體系和績效評估體系以期發(fā)現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化進程中存在的問題，而后予以解決。筆者整合學(xué)者們的研究成果發(fā)現(xiàn)，不論是整體層面的基本公共服務(wù)，還是基于類別的部分層面的基本公共服務(wù)，均存在一個共性：區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同群體間的基本公共服務(wù)都存在不均等現(xiàn)象，并且直至目前，此狀況仍是解決均等化問題的重點。除此之外，基本公共服務(wù)的財力保障也存在不均等問題。

1.區(qū)域間基本公共服務(wù)不均等

有學(xué)者通過對我國286個地級以上城市(除拉薩外)進行了系統(tǒng)研究，得出我國基本公共服務(wù)質(zhì)量水平總體不高、空間差異明顯且圍繞城市呈“群”狀分布的結(jié)論[9]。羅哲以基本公共教育服務(wù)為例分析了區(qū)域間基本公共教育服務(wù)差距現(xiàn)狀[10]。常忠哲、丁文廣以社會保障為代表因素對其進行分析后認為，區(qū)域間的社會保障水平差異明顯，且東部最高、西部次之、中部最低[11]。郁建興認為，財力相對豐厚的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，提供基本公共服務(wù)的水平和能力相對較高，這也因此造成基本公共服務(wù)水平的區(qū)域性差距不可避免[12]。近年來，以縮小區(qū)域差距為目標的基本公共服務(wù)均等化進程明顯加快，但基本公共服務(wù)在區(qū)域間仍存在顯著差距，研究表明，中西部基本公共服務(wù)整體水平大幅度低于東部。

2.城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)不均等

劉成奎、王朝才基于綜合評價法得出全國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平總體上呈上升趨勢，但與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標相去甚遠的結(jié)論[13]。韓增林等從教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和信息化服務(wù)等6個方面進行了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化之比較[14]。吳根平認為，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡,除由經(jīng)濟不均衡發(fā)展引起的城鄉(xiāng)收入分配差距拉大外，還在于農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴重短缺[15]。也就是說，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化依舊是亟待解決的重要問題之一。

3.我國不同群體間基本公共服務(wù)不均等

胡仙芝認為，即使進入社會主義市場經(jīng)濟，單位體制逐漸解體，很多地區(qū)生產(chǎn)生活逐步社會化、社區(qū)化，“但這種以身份為基礎(chǔ)來劃分確定所享有的權(quán)利、待遇及服務(wù)的體制還是基本沒有變”[16]，不同社會身份、不同群體間的基本公共服務(wù)分配差距始終存在，弱勢群體尤為顯著。孫德超、毛素杰認為，以占弱勢群體比重最高的農(nóng)民工群體為例，通過其就業(yè)、社會保障、子女義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等4個方面來探討農(nóng)民工群體享有的基本公共服務(wù)水平，可以得出農(nóng)民工群體享有的基本公共服務(wù)遠低于城鎮(zhèn)職工的結(jié)論[17]。也就是說，我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的有限普及性，使得大部分貧困群體、農(nóng)村居民、靈活就業(yè)人員和轉(zhuǎn)移勞動力處于基本公共服務(wù)的邊緣化地帶。

4.我國基本公共服務(wù)的財力保障不均等

大多學(xué)者認為，基本公共服務(wù)的財力保障不均等主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，從政府財力保障的縱向和橫向不同截面來探討此問題。從縱向上看，不同級次間政府用于基本公共服務(wù)的財政投入與實際財政能力成反比，地方政府承擔了大多數(shù)的基本公共服務(wù)支出。從橫向上看，各省市間基本公共服務(wù)的財政保障與經(jīng)濟水平趨同，呈現(xiàn)“富則多，窮則少”的特征。另一方面，從使用效率來探討。對于政府而言，基本公共服務(wù)均等化相當于支出財力的均等，但對于公眾來說,則意味著全國不同地方不同階層的社會公民所享受到的基本公共服務(wù)是不均等的。也就是說，即便各地財政支出均等,但由于使用效率的不同, 也會導(dǎo)致完全不同水平的基本公共服務(wù)。

(二)基本公共服務(wù)不均等的原因

針對基本公共服務(wù)存在的困境，我國學(xué)者對此進行了大量的探討和研究，概括起來主要從制度碎片化和政府本位傾向兩個角度進行原因分析。

1.制度碎片化

制度的碎片化，集中體現(xiàn)為公共服務(wù)體系不夠健全和公共財政體制不夠完善。

(1)基本公共服務(wù)體系不健全 不少學(xué)者以缺乏合理健全的基本公共服務(wù)體系為著力點對此進行原因分析，他們的觀點主要有供給能力不足、供給主體多元化不成熟、缺乏監(jiān)督機制等。曹靜暉認為，我國“單中心”的政府治理結(jié)構(gòu)限制了基本公共服務(wù)的供給空間，同時，我國非政府組織發(fā)育程度較低，也使得參與基本公共服務(wù)的能力大打折扣[18]。孫榮、薛澤林認為，政府購買公共服務(wù)需求旺盛，但社會力量供給不足[19]。王妮麗以縣級政府為研究層面對此研究后認為，基本公共服務(wù)監(jiān)督在監(jiān)督體系中地位不突出，各服務(wù)領(lǐng)域考核體系參差不齊，以及政府自上而下的監(jiān)督力不從心等原因使得基本公共服務(wù)無法有力發(fā)展[20]。

(2)公共財政體制不完善 有學(xué)者認為公共財政體制相對于基本公共服務(wù)均等化凸顯的問題有：財權(quán)事權(quán)不匹配誘發(fā)“重投資輕民生”及城市偏好支出、轉(zhuǎn)移支付對均等化作用甚微等。盧洪友等通過構(gòu)建模型驗證得出 ：“中國式財政分權(quán)” 模式所誘導(dǎo)的政府間投資競爭非但沒有推動基本公共服務(wù)均等化，其所引發(fā)的惡性循環(huán)已遠超財政分權(quán)本身能夠帶來的正面作用[21]。同樣，劉成奎、龔萍通過對近10年26個省份的面板數(shù)據(jù)分析證實：財政分權(quán)的程度與地方政府的城市偏向力度成正相關(guān)，城市偏向政策減弱了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展水平[22]。李偉、燕星池認為，轉(zhuǎn)移支付制度的不合理及對其監(jiān)管的不足，使得轉(zhuǎn)移支付演變成了中央和地方利益博弈的手段[23]。

2.政府本位傾向

政府是基本公共服務(wù)均等化的 “總負責人”。然而，我國政府在均等化進程中面臨政府理念失衡、官員考核缺失、公民參與不足、城市制度性偏向等問題。楊弘、胡永保提出，“政府失靈”是“政府本位”傾向的必然結(jié)果，必然導(dǎo)致政府在基本公共服務(wù)供給過程中發(fā)生缺位、越位及不到位的現(xiàn)象[24]。徐志國從縣級政府的激勵制度和基本公共服務(wù)之間的因果關(guān)系來分析，認為領(lǐng)導(dǎo)人的個人偏好、以經(jīng)濟發(fā)展作為標準的績效考核及官員輪換制使得官員更樂于追求“短期化”“可見化”的政績，無法保障基本公共服務(wù)工作得到重視[25]。張開云等認為，信息不對稱及供給過程中監(jiān)督參與的渠道缺失，使得公民在基本公共服務(wù)供給中參與不足,缺乏活力[26]。此外，基層政府最了解農(nóng)村基本公共服務(wù)推廣現(xiàn)狀，但卻沒有參與制定政策、處理問題的權(quán)力，使得農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的效率大打折扣。

(三)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

總結(jié)學(xué)者推進基本公共服務(wù)均等化的路徑研究，發(fā)現(xiàn)其研究主要基于制度碎片化問題的解決和健全政府管理機制兩方面。

1.制度碎片化問題的解決

解決制度碎片化問題，應(yīng)以現(xiàn)實狀況為依據(jù)，著眼于基本公共服務(wù)的制度性建設(shè)，包括基本公共服務(wù)體系建設(shè)和公共財政體制建設(shè)。

(1)基本公共服務(wù)體系建設(shè) 就我國基本公共服務(wù)體系中存在的問題，學(xué)者提出相應(yīng)的解決方案有：① 統(tǒng)籌地區(qū)資源，使供給規(guī)模和供給布局與實際情況相結(jié)合；② 明確建設(shè)目標和任務(wù)，設(shè)定評判標準；③ 發(fā)揮市場競爭機制，使多元化供給更加合理。具體而言，李永紅針對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系實踐中暴露出的問題，提出了健全基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系的優(yōu)化措施：推進公共財政投入保障機制的建立，完善公共服務(wù)管理體制，合理配置城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源[27]。王妮麗建議，建立以行業(yè)監(jiān)督為主、各級政府監(jiān)督為輔的專門性基本公共服務(wù)綜合監(jiān)督機構(gòu)，以考核帶動績效，從制度上建立多元參與的監(jiān)督渠道[20]。曾保根提出，要營造競爭性服務(wù)格局，提高基本公共服務(wù)的品質(zhì)效率：發(fā)揮社會機制的輔助性功效，引導(dǎo)和鼓勵社會團體和社會公眾參與其中，以提供多樣化、個性化的基本公共服務(wù)[28]。

(2)公共財政體制建設(shè) 針對我國基本公共服務(wù)均等化實踐中與公共財政體制運行中存在的矛盾，學(xué)者提出了相應(yīng)的解決對策，主要包括：① 優(yōu)化財政分權(quán)，改善財政用權(quán)；② 完善轉(zhuǎn)移支付制度，包括資金配置、績效評估、監(jiān)管制度等。劉成奎等提出，要“力求最優(yōu)的財政分權(quán)程度”，扭轉(zhuǎn)輕農(nóng)村、重城市的投資偏好[22]。賀小林、馬西恒提出，在合理優(yōu)化基本公共服務(wù)分類的基礎(chǔ)上，細化財政支付的政策工具、完善轉(zhuǎn)移支付比例設(shè)定[29]。李偉、燕星池針對轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的問題提出，要分步取消稅收返還、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金的配置標準，建立轉(zhuǎn)移支付資金的無縫監(jiān)管機制等[23]。賈曉俊等根據(jù)河北省地方政府的教育支出案例，認為部分專項撥款較一般的轉(zhuǎn)移支付更能刺激地方政府用于基本公共服務(wù)支出的比例[30]。任超然、曾益認為，完善公共財政體制還需設(shè)立中央和省一級專門的基本公共服務(wù)均等化援助管理機構(gòu)，確定援助的輸出地、援助對象及援助的項目和形式[31]。

2.健全政府管理機制

著眼于政府層面在基本公共服務(wù)均等化推進中存在的問題，學(xué)者提出一系列解決對策，主要有：① 把握政府角色定位，轉(zhuǎn)變政府職能；② 補充政績考核指標，重視過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督；③ 合理規(guī)劃程序，引導(dǎo)公眾參與。具體而言，辛傳海、羅萬金提出要明確定位政府角色：制度供給者角色要補位，社會力量培育者角色要補位，監(jiān)督評估者角色要補位，活動主導(dǎo)者角色要退位等[32]。徐志國建議去除以GDP為核心的政績考核指標，去除以上級政府為唯一的政績考核主體，去除基本公共服務(wù)供給的異化——內(nèi)部人控制[25]。楊弘等提出，以民主維度推進基本公共服務(wù)的均等化，政府部門要以公民利益為導(dǎo)向，以責任為本位，規(guī)范基本公共服務(wù)均等化的具體程序和運行機制[24]。萬玲、何華兵構(gòu)建了一套包括利益輸入機制、社會評價機制、信息公開與反饋機制在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化公眾參與機制，以形成有序的公眾參與渠道，使基本公共服務(wù)均等化得到實效推動[33]。

三、我國基本公共服務(wù)均等化研究的未來展望

學(xué)術(shù)界從不同角度、不同層面對基本公共服務(wù)均等化問題進行了大量研究，為推動基本公共服務(wù)均等化目標的進一步實現(xiàn)提供了有益的指導(dǎo)和借鑒。筆者在分析的同時也在思考，已取得的這些成果是否真正碰觸到了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)里，理論的提出是否為現(xiàn)存問題的解決產(chǎn)生了一定影響或提供了有效思路，這也正是我們所要正確看待的一個問題。筆者認為，未來我國基本公共服務(wù)均等化的研究還應(yīng)從以下幾個方面不斷強化和完善。

(一) 多視角研究，全方位推動基本公共服務(wù)均等化發(fā)展水平

張康之、姜寧寧以“公共服務(wù)”為主題研究公共管理的熱點與重心后發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)者對公共服務(wù)的探討多集中在公共服務(wù)供給的各方面，如供給主體、供給方式、供給行為等[34]。從基本公共服務(wù)的行為模式為“政府(供給)—基本公共服務(wù)—社會公眾(消費)”可知，基本公共服務(wù)均等化的最終指向就是滿足公眾需求。因而，未來研究要改變這種“單邊挑”的狀態(tài)，不但要繼續(xù)深入研究供給層面的種種問題，也要以社會公眾為視角多維度研究以推動基本公共服務(wù)均等化的實踐路徑。具體而言，這些視角包括我國不同地區(qū)間、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)間、少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的不同基本公共服務(wù)領(lǐng)域的社會需求度與滿意度、社會參與度與社會監(jiān)督力度等。同時，單純的人口寡眾和地區(qū)經(jīng)濟水平不足以成為支撐起研究基本公共服務(wù)的現(xiàn)實依據(jù)，社會運行的整體結(jié)構(gòu)和個體因素的變化都對公眾的基本公共服務(wù)需求有著顯著的影響,包括城鎮(zhèn)化水平、就業(yè)率、失業(yè)率、老齡化程度等。因此，在實際公共需求的測量中也應(yīng)將這些因素考慮在內(nèi)。

(二)著力于專項研究，從部分到整體推動基本公共服務(wù)均等化深入開展

目前學(xué)術(shù)界基于基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)理論研究已趨于成熟，但如何推動基本公共服務(wù)均等化更快更好地實現(xiàn)，從專項到整體的研究仍處于探索階段。今后應(yīng)加強以下方面的研究：基本公共服務(wù)均等化推進全過程的研究；基本公共服務(wù)均等化多元供給的研究，包括不同層級政府購買公共服務(wù)、社會組織及公民參與基本公共服務(wù)的各個環(huán)節(jié)和程序等；財政分權(quán)體制下轉(zhuǎn)移支付與城市偏好的研究；弱勢群體、欠發(fā)達地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化的研究；基本公共服務(wù)質(zhì)量指標與績效評估的研究，等等。

(三) 多方法、跨學(xué)科研究

通過上述的文獻梳理可以看出學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化的研究多以理論研究為主，只有少部分是基于實證分析。在未來的研究中，學(xué)界應(yīng)改變這種單一的研究方法，加強理論研究與實證研究的結(jié)合，多維度、跨學(xué)科地探索推進基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實路徑。如，強調(diào)實證調(diào)查而不是依賴于官方的數(shù)據(jù)統(tǒng)計；加強個案分析，而不是單純的案例評價；采用多學(xué)科綜合研究，而不是基于一家之傳統(tǒng)；研究方法要用之合理，注重比較研究。

(四) 注重“國外借鑒”與“國內(nèi)總結(jié)”

國外基本公共服務(wù)均等化實踐已漸趨成熟，我國學(xué)者也對此進行了不少的總結(jié)和借鑒。借鑒國外經(jīng)驗，要結(jié)合我國基本公共服務(wù)均等化的實際進程和現(xiàn)實國情，尋找新的突破點和研究視角。同時，注重對國內(nèi)經(jīng)典案例的分析和總結(jié)，注重提煉出具有推廣意義的發(fā)展路徑,既要注重我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的實效問題，又要把握國際發(fā)展大勢。

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(責任編輯 陳素玲)

An Overview of the Research on Equalization of Basic Public Services in China

ZHANG Di

(School of Politics and Administration，China West Normal University，Nanchong 637000，China)

The research content of the Chinese scholars engaged in studying the equality of the basic public services mainly involves the basic theoretical research and practical problem research, and its purpose is to clarify equal basic public services in various obstacles existing in the practice so as to seek the realization of the effective path of equal basic public services in China. These researches mentioned above have formed a series of fruitful theoretical results. However, the ultimate achievement of the equal basic public services is still faced with many challenges, and there still exist many shortcomings in the research, and the future research needs to be continuously strengthened and perfected.

basic public services; equalization; overview

2016-12-13

張 迪(1991-),女,山東淄博人,在讀碩士,主要從事基層治理和政治社會學(xué)研究.

10.3969/j.issn.1674-5035.2017.02.012

C919

A

1674-5035(2017)02-0055-06