文張馨元

淺談新形勢(shì)下土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)管控

文張馨元

土地儲(chǔ)備歷經(jīng)20年發(fā)展過(guò)程，為城市各業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重大的保障作用，其運(yùn)行機(jī)制日趨完善的同時(shí)，卻也面臨著深刻的變革。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐步深入的新形勢(shì)下，土地儲(chǔ)備融資管理制度改革極大地顯現(xiàn)出來(lái)了降低政府債務(wù)、防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，使利用土地儲(chǔ)備盤活城市存量建設(shè)用地、提高節(jié)約集約用地水平和儲(chǔ)備資金利用效率增添了切實(shí)的政策保障。同時(shí)，金融、財(cái)稅政策的引入，增強(qiáng)了土地儲(chǔ)備的市場(chǎng)化水平，改善了確保平穩(wěn)健康運(yùn)行的法律政策環(huán)境，推動(dòng)了土地資源管理轉(zhuǎn)向土地資產(chǎn)管理的積極進(jìn)程。這些情況，引起了政府乃至社會(huì)各界的密切關(guān)注。當(dāng)前，全社會(huì)法制化建設(shè)步入快車道，地方政府履行社會(huì)事務(wù)管理職能的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化，在新形勢(shì)下經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中，更多地以市場(chǎng)化手段操作土地儲(chǔ)備，讓市場(chǎng)自行摒棄不合理供給、發(fā)現(xiàn)有效需求、創(chuàng)造穩(wěn)定效益，是更好地發(fā)揮政府作用、防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域各類規(guī)劃管理目標(biāo)的必然選擇。針對(duì)土地儲(chǔ)備融資管理中存在的問(wèn)題，研究落實(shí)國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)，探索管理工作完善的方向和策略十分必要。

我國(guó)土地儲(chǔ)備融資管理概況

土地儲(chǔ)備融資是指城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作過(guò)程中土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金融通行為。資金融通能否安全順暢不僅關(guān)系到土地儲(chǔ)備自身的健康運(yùn)轉(zhuǎn),也關(guān)系到金融市場(chǎng)的整體質(zhì)量。隨著中央《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》等一系列政策措施的落地實(shí)施,受部分地區(qū)土地市場(chǎng)回落且呈蔓延趨勢(shì)以及地方政府性債務(wù)整體增速偏快等因素影響,土地儲(chǔ)備融資面臨的條件、形勢(shì)正發(fā)生著深刻變化。對(duì)政府、金融機(jī)構(gòu)以及各類市場(chǎng)主體而言,在新形勢(shì)下探究如何有效識(shí)別、規(guī)避、化解土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)土地儲(chǔ)備貸款的健康、持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

截至2017年，全國(guó)共有2459家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)納入了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，在職人員達(dá)到5萬(wàn)人左右，基本上覆蓋了我國(guó)市、縣的行政區(qū)及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。自1996年第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)建立以來(lái)，土地儲(chǔ)備制度作為舶來(lái)品，已經(jīng)過(guò)引進(jìn)、消化、創(chuàng)新的實(shí)踐，真正融入了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革發(fā)展的光輝歷程。

2016年以來(lái)，國(guó)家為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改變了以往土地儲(chǔ)備資金來(lái)源以銀行貸款為主的制度安排，停止了土地儲(chǔ)備的間接融資。為接續(xù)和滿足剛性融資需求，國(guó)家層面建立了新的土地儲(chǔ)備融資機(jī)制——發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。財(cái)綜4號(hào)文明確了各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式解決。2017年，已陸續(xù)實(shí)施的專項(xiàng)債券額度達(dá)500億元。

當(dāng)前土地儲(chǔ)備融資管理面臨的主要問(wèn)題

1.關(guān)聯(lián)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸提高

地方政府債務(wù)規(guī)模逐年攀升背景下，土地儲(chǔ)備債務(wù)規(guī)模居高不下。2010年，全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模為6.71萬(wàn)億元，2016年為15.32萬(wàn)億元，5年間增加了1.3倍。而截至2017年上半年，土地儲(chǔ)備債務(wù)約為1.15萬(wàn)億元，占據(jù)了較大比重并呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。盡管制度設(shè)計(jì)上逐步加大了對(duì)土地儲(chǔ)備資金的使用監(jiān)管，然而近些年的土地儲(chǔ)備融資管理中，仍有一些資金存在被挪用的現(xiàn)象，導(dǎo)致儲(chǔ)備債務(wù)還款保障受到威脅，引致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。

2.運(yùn)行方式亟待規(guī)范

政府儲(chǔ)備融資的非市場(chǎng)化運(yùn)作方式，不能確保儲(chǔ)備資金的專項(xiàng)使用效能。由于地方財(cái)政撥款規(guī)模的不穩(wěn)定性，土地收益基金的建立和使用情況不理想，使得土地儲(chǔ)備資金得不到有效保障，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備規(guī)模非正常波動(dòng)，土地儲(chǔ)備計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)不能按時(shí)完成，極易造成資金和資源的浪費(fèi)。此外，在資金使用上，存在被挪用、擠占的問(wèn)題；一些融資平臺(tái)公司假借土地儲(chǔ)備名義，行圈錢之實(shí)，形成大量關(guān)聯(lián)債務(wù)，增加了區(qū)域內(nèi)整體金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.管理模式有待完善

國(guó)家層面制度設(shè)計(jì)的落實(shí)尚需加強(qiáng)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，明確規(guī)定：“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”，將對(duì)土地儲(chǔ)備融資及債務(wù)管理形成深刻影響。原有的土地儲(chǔ)備資金和融資管理制度、做法已經(jīng)不符合新的財(cái)稅體制要求，落實(shí)新的管理模式刻不容緩。

土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)多樣化分析

以往土地儲(chǔ)備融資面臨融資規(guī)模大、資金管理規(guī)范性差、回款周期長(zhǎng)等局面,表現(xiàn)出我國(guó)土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)展現(xiàn)出多樣性，也構(gòu)成了建立市場(chǎng)化土地儲(chǔ)備融資管理模式的內(nèi)在動(dòng)力。具體看，主要表現(xiàn)在政策性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、資金規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

1.政策性風(fēng)險(xiǎn)。如2010年，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，在收緊房地產(chǎn)信托的同時(shí)，明確信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款。2016年，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步規(guī)范了土地儲(chǔ)備的資金管理，要求規(guī)范融資渠道，不得再?gòu)你y行貸款。導(dǎo)致利用信托、銀行資金實(shí)施土地儲(chǔ)備項(xiàng)目建設(shè)中斷、額外的接續(xù)資金成本等風(fēng)險(xiǎn)。

2.融資規(guī)模蔓延式增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2016年以前，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資主要依賴銀行貸款，資金來(lái)源單一，專項(xiàng)使用約束差，導(dǎo)致一方面存量土地消化不夠，土地儲(chǔ)備蓄水功能不強(qiáng)；另一方面盤活存量土地剛性需求的存在，與消化融資性土地儲(chǔ)備項(xiàng)目形成疊加，使得融資規(guī)模逐年膨脹。在特定市場(chǎng)調(diào)控期、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況波動(dòng)期，地方政府的轉(zhuǎn)貸接續(xù)能力將持續(xù)受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。

3.經(jīng)營(yíng)管理性風(fēng)險(xiǎn)。由于土地儲(chǔ)備的自有資金和信貸資金比例往往較低，而土地儲(chǔ)備項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、資金投入大，項(xiàng)目變現(xiàn)受區(qū)域土地市場(chǎng)形勢(shì)影響大、資金回收慢，加之銀行利率波動(dòng)等市場(chǎng)因素，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中產(chǎn)生建設(shè)、成本、收益等多方面的不確定性。

新形勢(shì)下土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

按照國(guó)家的總體部署，當(dāng)前應(yīng)抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)回歸政府職能、拓寬融資渠道、量化管理儲(chǔ)備項(xiàng)目、加強(qiáng)內(nèi)部控制”的土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

一是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》。抓住試點(diǎn)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的有利契機(jī)，探索和完善市政債券中收益類債券管理機(jī)制，以國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入對(duì)應(yīng)具體土地儲(chǔ)備融資項(xiàng)目，并納入政府性基金預(yù)算管理。積極實(shí)踐新的政策措施，實(shí)事求是地爭(zhēng)取2017年中央下達(dá)各地土地儲(chǔ)備債券額度（2810億元，占全國(guó)專項(xiàng)債券的35%），有效解決地方剛性土地儲(chǔ)備資金需求。

二是規(guī)范和優(yōu)化土地儲(chǔ)備融資模式。強(qiáng)化土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為地方政府土地儲(chǔ)備資金需求的專項(xiàng)來(lái)源，專戶管理，專項(xiàng)運(yùn)作。債券發(fā)行直接與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)，科學(xué)制定儲(chǔ)備計(jì)劃，嚴(yán)格把握發(fā)債項(xiàng)目質(zhì)量，強(qiáng)化項(xiàng)目收益與融資額度自求平衡，主動(dòng)防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)地方債務(wù)管理透明度，通過(guò)債券市場(chǎng)化，廣泛吸引社會(huì)資本投入，從而優(yōu)化土地儲(chǔ)備融資結(jié)構(gòu)，完善管控模式。

三是強(qiáng)化遺留問(wèn)題清理，嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范制度。綜合運(yùn)用金融、財(cái)稅、土地、監(jiān)察政策措施，執(zhí)行好土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)納入名錄、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目入庫(kù)、專項(xiàng)資金管理等制度，增強(qiáng)運(yùn)行規(guī)范化程度，防止非市場(chǎng)化因素反彈。債券資金要專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，從根本上堵住融資平臺(tái)公司以儲(chǔ)備土地抵押擔(dān)保融資的“后門”、“歪門”，防范違規(guī)違法舉債或變相舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為的發(fā)生，有效遏制違法違規(guī)舉債行為。