◎徐煊

河長(zhǎng)制下的民間參與大有可為

◎徐煊

人類正面臨著越來越嚴(yán)重的河流污染、生態(tài)惡化和河流資源劇減等水危機(jī)，而河流治理又是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，涉及社會(huì)各個(gè)部門，需要平衡和協(xié)調(diào)各方面的利益。建立在政府和民間多年實(shí)踐基礎(chǔ)上的河長(zhǎng)制及其推行，不僅順應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的大趨勢(shì)，而且突破了“多頭治水”的體制限制，更為河流的綜合治理創(chuàng)造了新的機(jī)遇，本文以社會(huì)組織NGO的實(shí)踐案例，結(jié)合其自身的特點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，給出建議。

一、了解河長(zhǎng)制

“河長(zhǎng)制”，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理?！昂娱L(zhǎng)”是河流保護(hù)與管理的第一責(zé)任人，主要職責(zé)是督促下一級(jí)河長(zhǎng)和相關(guān)部門完成河流生態(tài)保護(hù)任務(wù)；協(xié)調(diào)解決河流保護(hù)與管理中的重大問題。

2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，時(shí)任總理溫家寶批示加大綜合治理力度，無錫市委、市政府針對(duì)太湖周邊水體污染、河道淤積、企業(yè)偷排超排、面源污染等嚴(yán)重問題，首創(chuàng)河長(zhǎng)制，各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)河流治理責(zé)任。

2016 年12月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》指出：“以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，在全國江河湖泊全面推行河長(zhǎng)制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制”。長(zhǎng)期以來，河道歸水務(wù)，岸邊歸城管，岸上歸環(huán)保。河長(zhǎng)制的產(chǎn)生，打破了河流污染九龍治水的體制尷尬。

從法制建設(shè)來看，新環(huán)保法首次提出“保護(hù)優(yōu)先”原則，明確指出“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，“地方政府”也在新環(huán)保法中頻繁出現(xiàn)60次之多。將區(qū)域試行的河長(zhǎng)制上升為國家制度，是落實(shí)了《新環(huán)境保護(hù)法》中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定。

隨后出臺(tái)的水十條更進(jìn)一步，開篇指出水污染防治行動(dòng)計(jì)劃“均需由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)”。2016年底《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》印發(fā)，更是健全了以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，河流保護(hù)得到里程碑式的發(fā)展。

二、河長(zhǎng)制的NGO實(shí)踐案例

“河長(zhǎng)制”作為環(huán)保熱詞，頻繁見諸報(bào)道，似乎有了這個(gè)法寶，就有了一攬子解決方案，河流治理自然會(huì)藥到病除，其實(shí)不然，河長(zhǎng)制從試點(diǎn)到全面推廣，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的實(shí)踐過程，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的參與，各地社會(huì)組織結(jié)合實(shí)際情況，有著不同的嘗試，發(fā)揮了不可替代的作用。

（一）浙江的“五水共治”和“吾水共治”

1．政府的“五水共治”

2013年11月，浙江在全省范圍內(nèi)全面推行“河長(zhǎng)制”，以“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”為一體的“五水共治”為載體，落實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任。

2．民間的“吾水共治”

河長(zhǎng)制確保了每個(gè)區(qū)段的河流都有一位明確的政府責(zé)任人 , 要落實(shí)“社會(huì)參與、共同保護(hù)”，在各個(gè)職能部門中，除了環(huán)保有單獨(dú)的宣傳教育隊(duì)伍，與公眾有良好的溝通外，其它部門如水務(wù)、城管、國土、農(nóng)業(yè)、交通、住建等部門沒有專職的宣教工作者，這也為民間環(huán)保組織參與提供了活動(dòng)的舞臺(tái)。具有公信力，了解居民治理黑臭河的迫切愿望，貼近并善于組織、動(dòng)員公眾，正是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)。作為浙江省成立最早規(guī)模最大的環(huán)保組織，綠色浙江的做法是同步政府，2014年初發(fā)起了“吾水共治”行動(dòng)，為杭州市47條黑臭河招募了56位“民間河長(zhǎng)”，從河道整治策劃方案開始，參與污染治理。在綠色浙江的持續(xù)影響下，杭州市民間河長(zhǎng)的工作從最初的河道巡查，報(bào)告水質(zhì)問題，發(fā)展到調(diào)動(dòng)社會(huì)資源進(jìn)行治水宣傳，勸阻污染行為等，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)共治。

3．實(shí)施策略

公共工程公眾認(rèn)可度的高低，與公眾參與的深入程度直接相關(guān)，河流的治理更是如此。民間河長(zhǎng)的作用不僅僅停留在治理的表面，更是居民意見表達(dá)和政府履職間溝通的橋梁。公眾作為利益相關(guān)主體充分參與河流治理，取得的持續(xù)性效果也更佳，更是落實(shí)河長(zhǎng)制度的公眾教育過程。

4．主要工作方法

(1)招募民間河長(zhǎng)并由城管委授權(quán)認(rèn)可，建立與政府河長(zhǎng)、河道管理部門良好的溝通機(jī)制，設(shè)計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)完善考核制度，提升公眾對(duì)“五水共治”的認(rèn)知和認(rèn)可。

(2)開放其它公眾參與渠道：針對(duì)治理目標(biāo)、治理方案、意義建議、污染事件舉報(bào)開通網(wǎng)站、APP、微信、微博、電話、郵件通道，同時(shí)也是宣傳互動(dòng)平臺(tái)。以2013年創(chuàng)辦的微信公眾號(hào)“綠色浙江”為例，原創(chuàng)、高頻度、公開透明、抓住熱點(diǎn)、互動(dòng)性強(qiáng)、多涉外考察活動(dòng)、與政府和媒體互動(dòng)、高轉(zhuǎn)化率是其特色。因熱愛環(huán)保而關(guān)注微信的粉絲高達(dá)84%，污染在線舉報(bào)解決率僅排在浙江衛(wèi)視之后，有浙江省“第二聚焦”之美譽(yù)。以此平臺(tái)協(xié)同政府各職能部門、媒體，以解決環(huán)境問題為終極目標(biāo)，用“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的理念，督促企業(yè)，加大行政的執(zhí)法力度，并在過程中建立起各方合力。

(3)召開利益相關(guān)方圓桌會(huì)議。國際上 NGO 解決環(huán)境問題常用的利益相關(guān)方圓桌對(duì)話也在“吾水共治”活動(dòng)中頻頻使用，搭建了政府、職能部門、社會(huì)組織、企業(yè)、專家和居民，對(duì)話、協(xié)商、溝通的平臺(tái)；嘗試建立公正、平等、信息對(duì)等的對(duì)話機(jī)制；在圓桌會(huì)上各方有機(jī)會(huì)表達(dá)訴求和意見；達(dá)成某種程度上的理解；試圖找到協(xié)商、解決的辦法。過程中引進(jìn)媒體介入，作為第三方監(jiān)督對(duì)話進(jìn)程，并作為平等公正的見證，同時(shí)制造一定程度的壓力，促使各方能夠積極參與到對(duì)話中來，使溝通朝解決問題的方向發(fā)展。

(4)舉辦大型活動(dòng)宣傳倡導(dǎo)。僅“同一條錢塘江”這項(xiàng)活動(dòng)，就先后與省、市兩級(jí)的團(tuán)委、文化、教育、環(huán)保等各部門，共同策劃執(zhí)行了公益創(chuàng)新大賽、綠色營(yíng)、百里彩塘、樂起錢潮、口述錢塘等項(xiàng)目，針對(duì)各個(gè)群體設(shè)計(jì)了豐富多彩的活動(dòng)和便捷的參與形式，6年中吸引了近6萬余人共同參加到錢塘江的保護(hù)活動(dòng)中來，樹立了全社會(huì)護(hù)河愛河的環(huán)保意識(shí)，極大地促進(jìn)了公眾對(duì)河流保護(hù)的關(guān)注。

5．小結(jié)

綠色浙江是具備一定公信力和影響力，資源豐富，已經(jīng)與政府、媒體建立了良好合作關(guān)系的環(huán)保組織，依托浙江大學(xué)的專家資源，在河長(zhǎng)制的民間參與上，充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)性和獨(dú)立性，在政府河長(zhǎng)制度之外，探索出了一條匹配機(jī)構(gòu)自身?xiàng)l件，協(xié)助政府開展治理，推動(dòng)公眾參與，具備一定獨(dú)立視角的社會(huì)共治之路。側(cè)重于公眾意識(shí)倡導(dǎo)，培養(yǎng)公眾環(huán)保行動(dòng)，亮點(diǎn)是善于運(yùn)用媒體資源進(jìn)行傳播，借力政府治水大勢(shì)。

（二）貴陽的“雙河長(zhǎng)制”實(shí)踐

貴州的“民間河長(zhǎng)”始于2010年，在貴陽公眾環(huán)境教育中心（以下簡(jiǎn)稱中心）的號(hào)召下，貴陽98條河流全部由“民間河長(zhǎng)”認(rèn)領(lǐng)，開展巡視、監(jiān)督、保護(hù)等工作。2013年貴州省政府下發(fā)通知，在八大水系重點(diǎn)流域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)河長(zhǎng)制。2016年，中心又推動(dòng)貴陽“政府河長(zhǎng)”與“民間河長(zhǎng)”的并軌，首創(chuàng)“雙河長(zhǎng)制”水環(huán)境保護(hù)機(jī)制。并軌后的雙河長(zhǎng)們的工作軌跡通常是：民間河長(zhǎng)日常巡查發(fā)現(xiàn)問題，反饋給政府河段長(zhǎng)，政府河長(zhǎng)協(xié)調(diào)各職能部門，處理并把進(jìn)程回復(fù)給民間河長(zhǎng)，民間河長(zhǎng)跟進(jìn)復(fù)查，直至問題得到根治。“推廣第三方治理模式，實(shí)行政府、民間‘雙河長(zhǎng)制’”也寫入了貴陽市政府2017年《政府工作報(bào)告》。

1．實(shí)施策略

貴陽的雙河長(zhǎng)制，更注重“+”法，講究政府河長(zhǎng)和民間河長(zhǎng)的協(xié)同作戰(zhàn)，二者的溝通交流更加密切，民間河長(zhǎng)更像是政府河長(zhǎng)延伸的眼睛和手臂。

2．主要工作方法

（1）發(fā)動(dòng)市民，全面調(diào)查，掌握全市河流污染源。

（2）接受政府委托，對(duì)職能部門的工作和重點(diǎn)污染企業(yè)的排放，實(shí)施獨(dú)立監(jiān)督。

（3）聯(lián)合職能部門、政府河長(zhǎng)和民間河長(zhǎng)、司法、環(huán)境監(jiān)察等部門，開展定期巡查。

（4）在環(huán)境敏感區(qū)，針對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)，實(shí)施合作共建活動(dòng)，在初期發(fā)現(xiàn)并制止污染行為的產(chǎn)生。

3．小結(jié)

由于與政府建立起良好緊密的信任關(guān)系，貴陽的“雙河長(zhǎng)制”相互配合特別順暢，并且開展了更廣泛的合作嘗試。不同于其它地區(qū)，貴陽民間河長(zhǎng)通常是由在領(lǐng)域內(nèi)具有十年以上經(jīng)驗(yàn)的環(huán)保專家擔(dān)任，他們?cè)谏蠄?bào)問題的同時(shí)，還能有針對(duì)性地提出整改意見，一個(gè)民間河長(zhǎng)就完成了巡查、宣傳、參謀、聯(lián)絡(luò)四項(xiàng)工作。貴陽的實(shí)踐，側(cè)重于河長(zhǎng)專業(yè)能力，強(qiáng)調(diào)一起解決問題，落實(shí)治理過程中建立長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）成都江源的河長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)嘗試

1．開展公眾小調(diào)查并梳理公眾意識(shí)盲點(diǎn)

在民間河長(zhǎng)的啟動(dòng)之初，針對(duì)公眾的問卷調(diào)查顯示，78.8% 以上的大眾認(rèn)為“居住的城市不缺水”；90.2% 不能正確答出水源地；62.1% 不飲用自來水；80.3% 不知道生活廢水排放的去處。這些數(shù)據(jù)表現(xiàn)出大部分公眾對(duì)水的認(rèn)識(shí)只停留在飲用水層面，各職能部門只負(fù)責(zé)河流治理及宣傳的某個(gè)局部，信息呈碎片化且很少有連續(xù)性，缺乏聯(lián)合行動(dòng)力，公眾難以獲取整體信息，自然產(chǎn)生疑問，導(dǎo)致居民對(duì)河流越來越不了解和漠視，這些也是要引導(dǎo)民間河長(zhǎng)推動(dòng)公眾參與的工作重心。

2．社區(qū)河長(zhǎng)的設(shè)計(jì)框架

為了解決以上問題，成都江源自2016年起，以少城街道和蘇坡街道2個(gè)社區(qū)為示范點(diǎn)，聯(lián)合政府、吸引企業(yè)參與，從河流、節(jié)慶、文化、影像等層面開展有影響力的活動(dòng)，建立多方合作伙伴關(guān)系，進(jìn)入街道和社區(qū)，逐步打通成都環(huán)城水系的各個(gè)社區(qū)，最終建立一個(gè)政府指導(dǎo)、企業(yè)參與、發(fā)揮民間優(yōu)勢(shì)，人人參與的河流環(huán)保網(wǎng)絡(luò)。

網(wǎng)絡(luò)的核心是協(xié)助民間河長(zhǎng)著力打造他所在的示范社區(qū)：從河流教育入手，讓社區(qū)居民認(rèn)識(shí)周邊的河流，認(rèn)識(shí)飲用水與河流的關(guān)系，認(rèn)識(shí)上游與下游的關(guān)系，在這一過程中帶動(dòng)市民體驗(yàn)、記錄河流，挖掘河流文化；建立社區(qū)河流健康積分檔案，并反思當(dāng)下的河流問題，逐漸推動(dòng)民間河長(zhǎng)對(duì)于河流保護(hù)意識(shí)的改變。同時(shí)建立具有行動(dòng)能力的社區(qū)河長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)他們自主開展河流知識(shí)教育、發(fā)現(xiàn)和解決河流問題的能力，發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，自主開展社區(qū)河流保護(hù)，從而達(dá)到讓民間河長(zhǎng)具有河流保護(hù)意識(shí)，能采取保護(hù)行動(dòng)的目標(biāo)。

3．江源守望者網(wǎng)絡(luò)

成都江源的合作伙伴大多是江河源頭和水涵養(yǎng)地的在地守護(hù)者，稱之為“江源守望者”，是事實(shí)上的民間河長(zhǎng)。因?yàn)檎Z言、文化等諸多因素，他們無法與外界建立穩(wěn)定的連接，獲取發(fā)展資源。成都江源嘗試建立西南江源守望者網(wǎng)絡(luò)，幫助他們規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)并發(fā)展志愿者團(tuán)隊(duì)。

4．城市和鄉(xiāng)村的鏈接

在江河上游源頭和下游城市采用引進(jìn)來走出去的方式，建立在地守護(hù)者和城市支持者的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，鏈接城市和鄉(xiāng)村的公眾，構(gòu)架民間河長(zhǎng)支持網(wǎng)絡(luò)。

5．小結(jié)

成都江源從推動(dòng)公眾參與的角度培養(yǎng)民間河長(zhǎng)，并著力培養(yǎng)河長(zhǎng)們的領(lǐng)導(dǎo)力和工作技能，試圖恢復(fù)公眾與河流的文化、情感鏈接，并在社區(qū)層面建立支持網(wǎng)絡(luò)，符合成都所處地域和深厚的河流文化背景。

（四）工業(yè)污染防治類社會(huì)組織推進(jìn)河長(zhǎng)制

近幾年涌現(xiàn)的一批年輕的、專注于工業(yè)污染防治的社會(huì)組織，他們通常要求相關(guān)部門公開污染監(jiān)控信息，然后排查污染源，向環(huán)保部門舉報(bào)并協(xié)助處理相關(guān)事宜。這些機(jī)構(gòu)非常適合推動(dòng)民間河長(zhǎng)制的實(shí)施，在河流沿線發(fā)展關(guān)注水質(zhì)和健康的居民骨干，通過選拔和能力建設(shè)，逐步培養(yǎng)成民間河長(zhǎng)。

（五）國外的類似經(jīng)驗(yàn)

1983 年，哈德遜河（Hudson River）漁業(yè)協(xié)會(huì)聘請(qǐng)了第一個(gè)全職護(hù)水者巡河，目的是解決當(dāng)?shù)毓I(yè)對(duì)哈德遜河污染的問題，以恢復(fù)當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨娴臐O業(yè)。他們認(rèn)為，確保河流保護(hù)相關(guān)法律得以執(zhí)行的唯一途徑是發(fā)動(dòng)廣大市民的加入，在獲得污染企業(yè)數(shù)百萬美元賠償恢復(fù)哈德遜河生態(tài)之后，Water Keeper Alliance（WKA）全球護(hù)水者聯(lián)盟成立于1999 年，目標(biāo)是支持更多的護(hù)水者，讓江河可漁可游可飲。目前WKA已發(fā)展成為分布在全球，有300多名河流的代言人作為護(hù)水者加入該網(wǎng)絡(luò)。

WKA的網(wǎng)絡(luò)成員通常是以個(gè)人名義申請(qǐng)，并獲得批準(zhǔn)才能成為護(hù)水者，需要有該河的治理、巡護(hù)成功案例和解決辦法，有穩(wěn)定的工作團(tuán)隊(duì)和定期巡護(hù)的行動(dòng)計(jì)劃，在申請(qǐng)書中須注明流域范圍、管轄區(qū)、面臨的威脅、解決的方案和污染舉報(bào)熱線電話，筆者曾成功申請(qǐng)加入到WKA網(wǎng)絡(luò)，并推薦一家機(jī)構(gòu)成功加入。WKA每年的年會(huì)有幾百名河流保護(hù)專家參加，分享來自全球的河流保護(hù)經(jīng)驗(yàn)。

三、結(jié)語

2017年兩會(huì)期間環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧說過，“環(huán)境問題是一個(gè)公共利益的問題，需要我們大家共同參與，唯有共治才有共享?！?，他寄希望于“引導(dǎo)和支持非政府組織健康有序地參加環(huán)保工作”。河流保護(hù)多部門聯(lián)合治理，全社會(huì)的共同參與，是河長(zhǎng)制有序推進(jìn)的基石。倒計(jì)時(shí)兩年全面建立河長(zhǎng)制的過程，也是各地社會(huì)組織大顯身手的機(jī)遇：從綠色浙江的“政治智慧”和資源調(diào)度能力，到貴陽公眾環(huán)教中心的獨(dú)立監(jiān)督和聯(lián)合巡查、協(xié)同作戰(zhàn)，以及成都江源的江源守望者支持及社區(qū)河長(zhǎng)能力建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建；無論是功力深厚的社會(huì)組織，還是正在崛起的環(huán)保新秀，河長(zhǎng)制下的民間參與大有可為。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

● 徐煊，成都江源公益發(fā)展中心主任。