◎郭焦鋒

專題 綠水青山就是金山銀山

天然氣替代：改善環(huán)境質(zhì)量的根本之策

◎郭焦鋒

走綠色、清潔、低碳的能源發(fā)展道路，不僅是防治大氣污染的根本之策，是中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力保障，也是中國作為最大發(fā)展中國家對全世界莊嚴承諾的踐行。習(xí)近平總書記提出“四個革命、一個合作”的發(fā)展戰(zhàn)略，為中國能源革命指明了方向，是中國發(fā)展天然氣、推進天然氣領(lǐng)域改革必須遵循的基本原則。2016年在杭州召開的G20峰會上，中國政府簽署了《巴黎協(xié)定》，承諾在2030年左右實現(xiàn)碳排放達到峰值，大規(guī)模發(fā)展天然氣已勢在必行。

能源是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，人類文明的進步離不開優(yōu)質(zhì)能源的出現(xiàn)和先進能源技術(shù)的使用。18世紀英國工業(yè)革命之前，柴薪、木炭等生物質(zhì)是人類的主要能源來源；其后煤炭大規(guī)模使用，至19世紀中后期取代生物質(zhì)成為主要能源 ;進入20世紀中期以來，石油大量使用，使人類衣、食、住、行發(fā)生巨大變化，并定義了“現(xiàn)代社會”形態(tài)。煤炭和石油消費為世界帶來工業(yè)文明巨大進步的同時，也帶來了日益嚴峻的大氣污染問題。防治大氣污染的根本出路是能源的綠色發(fā)展和實施清潔能源替代。天然氣是低碳、清潔能源，資源豐富，發(fā)達國家大都把天然氣作為清潔替代能源的重要選項。美國“頁巖革命”大幅度提高了世界對天然氣資源儲量的預(yù)期，天然氣已成為世界最具發(fā)展?jié)摿Φ闹黧w能源。

目前中國正處于能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，新能源、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，又值國際油價低位運行，必須抓住這一重要時間窗口，加速推進中國天然氣大發(fā)展。

一

中國天然氣資源豐富，初步形成多品種、多渠道的多元化供應(yīng)和“西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應(yīng)”的供氣格局。穩(wěn)定的供應(yīng)和初具規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施有力支撐了中國天然氣的快速發(fā)展，天然氣消費市場已遍及中國內(nèi)地31個省份。同時，天然氣市場化改革有序推進，試點改革探索取得階段性突破。這些都為未來天然氣成為中國主體能源打下了良好基礎(chǔ)。

（一）中國天然氣資源潛力大

全國常規(guī)天然氣地質(zhì)資源量90萬億立方米，可采資源量50萬億立方米。埋深4500米以淺頁巖氣地質(zhì)資源量122萬億立方米，可采資源量22萬億立方米，具有現(xiàn)實可開發(fā)價值的有利區(qū)可采資源量5.5萬億立方米。全國埋深2000米以淺煤層氣地質(zhì)資源量30萬億立方米，可采資源量12.5萬億立方米，具有現(xiàn)實可開發(fā)價值的有利區(qū)可采資源量4萬億立方米。

截至2015年底，全國累計探明常規(guī)天然氣地質(zhì)儲量13.01萬億立方米，剩余可采儲量5.2萬億立方米；累計探明煤層氣地質(zhì)儲量6293億立方米，剩余可采儲量3063億立方米；累計探明頁巖氣地質(zhì)儲量5441億立方米，剩余可采儲量1302億立方米。

（二）中國天然氣供應(yīng)能力快速增長

國產(chǎn)氣已形成常規(guī)、非常規(guī)多元供氣局面。2005年國內(nèi)天然氣產(chǎn)量500億立方米，2015年增至1350億立方米。其中，2015年全國煤層氣地面抽采量44億立方米，同比增長19% ；頁巖氣勘探開發(fā)自2011年獲得工業(yè)性突破以來取得跨越式發(fā)展，2015年頁巖氣產(chǎn)量約46億立方米，同比增長近3倍。

進口氣已形成管道氣和 LNG 多渠道供應(yīng)格局，資源進口國達10個以上。2015年，進口氣量614億立方米，其中：管道氣進口量356億立方米，主要來自土庫曼斯坦、緬甸、烏茲別克斯坦等國；LNG 進口量258億立方米，長協(xié)進口主要來自卡塔爾、澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞和巴布亞新幾內(nèi)亞等國，現(xiàn)貨進口主要來自也門、阿爾及利亞等國。

（三）中國天然氣消費增長迅速

2005年中國天然氣消費量為468億立方米，2015年消費量增至1931億立方米。2005—2015年，天然氣消費年均增速16%，是中國一次能源消費年均增速的3倍。天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例從2005年的2.4% 增至2015年的5.9%，人均年用氣量約140立方米。從消費結(jié)構(gòu)看，2015年工業(yè)燃料消費量737億立方米、占比38.2%，城鎮(zhèn)燃氣消費量628億立方米、占比32.5%，發(fā)電用氣量284億立方米、占比14.7%，化工用氣量282億立方米、占比14.6%。從消費季節(jié)性特點看，不同地區(qū)季節(jié)調(diào)峰差異較大，東北、西北和環(huán)渤海地區(qū)調(diào)峰比例在12%～15%，長三角、中南地區(qū)調(diào)峰比例在5%～6%，西南、東南沿海地區(qū)調(diào)峰比例在3%～4%。天然氣消費區(qū)域已擴展至31個省份，2015年天然氣消費量超過100億立方米的有江蘇、四川、新疆、廣東和北京。

（四）中國天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施處于快速發(fā)展期

截至2015年底，全國建成陜京線、西氣東輸、川氣東送、中亞天然氣管道、中緬天然氣管道等長輸管道里程約6.4萬千米；建成 LNG 接收站12座，總接收能力4380萬噸 /年；建成地下儲氣庫18座，有效工作氣量55億立方米 /年；天然氣發(fā)電裝機5700萬千瓦（不含分布式）；建成 CNG/LNG 加氣站6500座，船用 LNG 加注站13座。目前已形成常規(guī)和非常規(guī)國產(chǎn)氣、陸上進口管道氣、海上進口 LNG 等多氣源互濟，“西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應(yīng)”的供氣格局；形成地下儲氣庫、LNG 接收站兩大主力調(diào)峰方式，管網(wǎng)覆蓋主要產(chǎn)氣區(qū)以及長三角、珠三角和環(huán)渤海等區(qū)域。

（五）中國天然氣已形成比較完整的產(chǎn)業(yè)體系

改革開放以來，歷經(jīng)多輪機構(gòu)改革、企業(yè)重組等方面改革，中國天然氣產(chǎn)業(yè)已初步形成以中國石油、中國石化、中國海油三大國有油氣公司為主、其他所有制企業(yè)為輔，上游勘探開發(fā)、中游管輸、下游消費市場不同程度競爭的產(chǎn)業(yè)格局。政府管理方面，國家發(fā)展改革委員會、國家能源局主要負責(zé)協(xié)調(diào)全國油氣行業(yè)相關(guān)政策、重大項目投資和對外合資合作等，國土資源部負責(zé)上游勘探、開發(fā)的許可管理等，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會以出資人身份負責(zé)監(jiān)管天然氣行業(yè)國有企業(yè)的資產(chǎn)。此外，商務(wù)部、環(huán)保部、住建部、工信部、交通部、財政部、稅務(wù)總局等部門按職責(zé)履行對天然氣行業(yè)的管理或監(jiān)管。

（六）中國天然氣行業(yè)管理和體制政策不斷完善

“十二五”以來，中國天然氣領(lǐng)域有序推進了放開價格、放寬準入、簡政放權(quán)等體制機制改革，并初步建立了產(chǎn)業(yè)政策體系，為未來天然氣大規(guī)模發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。一是完善戰(zhàn)略、規(guī)劃體系。二是勘探開發(fā)體制改革取得突破。三是落實產(chǎn)業(yè)政策。四是深化價格改革。五是簡政放權(quán)持續(xù)推進。六是加強行業(yè)管理和監(jiān)管。出臺了《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》以及《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開放開始實施。

二

隨著中國生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進，天然氣產(chǎn)業(yè)迎來了難得的發(fā)展機遇。通過推動能源革命，深化體制機制改革，加強國際合作，未來中國將形成市場結(jié)構(gòu)合理、資源供應(yīng)多元、儲運設(shè)施完善、法律法規(guī)健全的統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代天然氣產(chǎn)業(yè)體系，天然氣將逐步成為中國的主體能源。

（一）中國天然氣市場需求潛力大

2015年，中國人均天然氣消費量約140立方米，天然氣占一次能源消費總量的比重約 5.9%，遠低于世界平均水平的 23.7%。隨著中國綠色低碳能源戰(zhàn)略的持續(xù)推進，發(fā)展清潔低碳能源將成為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要途徑，未來較長一段時期天然氣將在中國能源發(fā)展中扮演重要角色。通過加大政策支持力度，力爭2020年天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的占比達到10%；到2030年，力爭將天然氣在一次能源消費中的占比提高到15% 左右。未來天然氣需求增量主要來自城鎮(zhèn)燃氣、天然氣發(fā)電、工業(yè)燃料和交通運輸四大領(lǐng)域。

城鎮(zhèn)燃氣：隨著中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，預(yù)計到2020年達60%，2030年達70%。未來城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展方向主要包括三個方面：一是穩(wěn)步發(fā)展民用氣。二是有序發(fā)展天然氣采暖。三是推進重點地區(qū)氣化。

天然氣發(fā)電：天然氣發(fā)電既是電源結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是天然氣市場發(fā)展的主要驅(qū)動力。目前，中國天然氣發(fā)電呈現(xiàn)裝機和發(fā)電量“雙低”狀態(tài)。未來中國天然氣發(fā)電的發(fā)展方向主要包括三個方面：一是有序發(fā)展天然氣調(diào)峰電站，提升能源融合水平。二是因地制宜發(fā)展天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)，提升環(huán)境質(zhì)量。三是大力發(fā)展天然氣分布式能源，提升能源品質(zhì)。預(yù)計到2020年，天然氣發(fā)電裝機占中國電源總裝機達到5%以上；到2030年，力爭將天然氣發(fā)電裝機比例提高到10% 左右。

工業(yè)燃料：目前，歐美等發(fā)達國家工業(yè)燃料中煤炭占比低于15%，而中國高達70% 以上。2015年中國工業(yè)燃料用能中，天然氣占比僅為10%，遠低于歐美日等發(fā)達國家水平（40%～50%）。為實現(xiàn)中國工業(yè)燃料質(zhì)量升級，必須對工業(yè)領(lǐng)域的能源結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，“煤改氣”是切實有效的措施之一。未來天然氣在工業(yè)燃料領(lǐng)域的發(fā)展方向主要包括兩個方面：一是優(yōu)化鋼鐵、冶金、建材、石化等耗能行業(yè)的燃料構(gòu)成，二是改善城市中不同工業(yè)鍋爐、窯爐的燃料結(jié)構(gòu)。預(yù)計到2020年，天然氣占工業(yè)燃料能源消費量的15% ；到2030年，力爭將天然氣占工業(yè)燃料能源消費量的比例提高到25% 左右。

交通運輸：2015年中國天然氣汽車保有量約500萬輛，用氣量超過200億立方米。交通運輸行業(yè)是中國節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化的重點領(lǐng)域之一，發(fā)展天然氣車船是加快推進綠色低碳交通運輸較為現(xiàn)實的選擇。未來天然氣車船發(fā)展方向主要包括三個方面：一是推廣使用LNG 載貨汽車。二是推進城市公共交通行業(yè)“油改氣”。三是推進水運行業(yè)“油改氣”。預(yù)計到2020年，實現(xiàn)氣化車輛1000萬輛，氣化船舶6萬艘；到2030年，力爭實現(xiàn)氣化車輛1400萬輛，氣化船舶8萬艘。

（二）中國天然氣資源供應(yīng)持續(xù)增長

未來中國天然氣供應(yīng)構(gòu)成主體多元、國內(nèi)與國外并重的資源保障體系。預(yù)計到2020年，中國天然氣供應(yīng)能力達到3600億立方米以上。到2030年，中國天然氣供應(yīng)能力達6000億立方米以上。

加大國內(nèi)資源勘探開發(fā)，保持產(chǎn)量較快增長。按照“海陸并重、常非并舉”的原則，鼓勵各類社會資本進入，在加強常規(guī)天然氣勘探開發(fā)的同時，加快推進頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣規(guī)模效益開發(fā)，形成有效產(chǎn)能接替。

加快常規(guī)天然氣增儲上產(chǎn)步伐。陸上常規(guī)天然氣以四川、鄂爾多斯、塔里木等盆地為重點，強化已開發(fā)氣田穩(wěn)產(chǎn)，做好已探明未開發(fā)儲量、新增探明儲量開發(fā)評價和產(chǎn)能建設(shè)工作。加大深層天然氣勘探開發(fā)力度，拓展增產(chǎn)空間；加快鄂爾多斯、四川等盆地低滲—致密氣上產(chǎn)步伐。海域成為未來天然氣主要增儲上產(chǎn)區(qū)之一，加強深水領(lǐng)域天然氣勘探開，拓展深水增儲空間。

加強頁巖氣高效開發(fā)，推進快速上產(chǎn)增儲。以四川盆地及周緣等南方海相頁巖氣為重點，全面突破海相頁巖氣高效開發(fā)技術(shù)，推廣應(yīng)用水平井、“工廠化”作業(yè)模式，降本增效，實現(xiàn)產(chǎn)量大幅增長；探索南華北、貴州等海陸過渡相和鄂爾多斯、遼河等陸相頁巖氣勘探開發(fā)潛力，尋找新的核心區(qū)。

推進煤層氣規(guī)模效益開發(fā)。立足沁水盆地南部、鄂爾多斯東緣煤層氣產(chǎn)業(yè)基地，實現(xiàn)規(guī)模效益開發(fā)；加快二連盆地、準噶爾盆地東部、蜀南、黑龍江東部、貴州等地區(qū)煤層氣勘探評價，擴大資源后備陣地。

有序開展資源引進工作，保障穩(wěn)定供應(yīng)。根據(jù)中國天然氣市場形勢變化，有序采購進口天然氣資源，管道氣與LNG 并重，長、短期合同與現(xiàn)貨結(jié)合，鼓勵各類社會資本參與。

（三）中國天然氣輸配體系明顯完善

根據(jù)天然氣資源來源和市場需求分布情況，中國將長期維持“西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應(yīng)”的天然氣流向，并據(jù)此構(gòu)建天然氣管網(wǎng)體系，形成連接四大進口戰(zhàn)略通道，以西氣東輸系統(tǒng)、陜京線系統(tǒng)、川氣東送系統(tǒng)、西南管網(wǎng)系統(tǒng)、中俄東線系統(tǒng)和沿海通道為骨架的縱橫交錯、覆蓋全國的供氣管網(wǎng)系統(tǒng)并且“區(qū)內(nèi)成網(wǎng)、區(qū)域連通、氣源多元、調(diào)運靈活、供應(yīng)穩(wěn)定”的供氣格局。

預(yù)計到2020年，中國天然氣長輸管道總里程10萬～12萬千米，一次管輸能力3700億～4000億立方米/年。全國地級及以上城市管網(wǎng)覆蓋率90%以上，縣級城市管網(wǎng)覆蓋率60%以上，覆蓋重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)。預(yù)計到2030年，中國天然氣長輸管道總里程17萬～20萬千米，一次管輸能力6000億～7000億立方米 /年。全國地級及以上城市覆蓋率95%以上，縣級城市管網(wǎng)覆蓋率80%以上，持續(xù)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)的管網(wǎng)覆蓋率。

未來中國天然氣管道建設(shè)重點圍繞進口通道、外輸干線、區(qū)域聯(lián)絡(luò)線和“最后一公里”管道等四方面展開。一是視資源落實和市場開發(fā)，進一步構(gòu)建和完善進口通道。依托俄羅斯東部天然氣（蒙古國煤制天然氣資源待落實），構(gòu)建東北通道，形成連通東北、環(huán)渤海和長三角區(qū)域的東部干線管網(wǎng)。依托中亞國家天然氣（俄羅斯西部資源待落實），持續(xù)增強環(huán)渤海、長三角區(qū)域的供氣能力。依托海上進口天然氣資源，加強LNG接收站間的互連互通，提高沿?；饽芰?。二是根據(jù)西南地區(qū)常規(guī)氣、頁巖氣上產(chǎn)節(jié)奏以及新疆和內(nèi)蒙古煤制天然氣項目建設(shè)進度，適時建設(shè)配套外輸干線，增強供氣能力。三是大力建設(shè)干線聯(lián)絡(luò)線、區(qū)域聯(lián)絡(luò)線和樞紐站，以進一步提高全國和區(qū)域天然氣管網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化程度，提升管網(wǎng)利用率，增強調(diào)運靈活性，保障供應(yīng)可靠性，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。四是加強省內(nèi)干線和支線管道建設(shè)力度，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，最終形成通達全省、覆蓋各市的多進多出、互聯(lián)互通、設(shè)施完備、保障有力的省內(nèi)天然氣輸配網(wǎng)絡(luò)。

（四）中國天然氣綜合性的調(diào)峰體系有序建立

中國未來將主要依托枯竭油氣藏繼續(xù)建設(shè)地下儲氣庫，形成環(huán)渤海、東北、長三角、西南、中部和中南六大區(qū)域聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)的儲氣庫群，到2020年，形成有效工作氣量148億立方米，到2030年，形成有效工作氣量300億立方米。根據(jù)全國各消費區(qū)域資源流向和市場實際需求情況，結(jié)合港口規(guī)劃統(tǒng)籌優(yōu)化沿海LNG 接收站布局。在天然氣需求量大、應(yīng)急調(diào)峰能力要求高的環(huán)渤海、長三角、東南沿海地區(qū)，優(yōu)先擴大已建LNG 接收站儲轉(zhuǎn)能力，適度新建 LNG 接收站，最終形成1億噸 /年以上的總接收能力。此外，在用氣負荷中心城市，加快建設(shè)小型 LNG 儲罐、CNG高壓管束、天然氣球罐及其他配套儲氣調(diào)峰設(shè)施，以解決重點城市的日調(diào)峰、小時調(diào)峰和應(yīng)急狀況時的保供要求。經(jīng)過10年到20年的努力，中國逐步建立以地下儲氣庫群和 LNG 接收站儲罐調(diào)峰為主，氣田、CNG 和 LNG 儲備站調(diào)峰為輔，可中斷用戶為補充的應(yīng)急調(diào)峰設(shè)施，建立健全由供氣方、輸配企業(yè)和用戶各自承擔(dān)責(zé)任的綜合性調(diào)峰體系。

三

本世紀初始于美國的“頁巖革命”，改變了人們對油氣資源儲量的悲觀估計，特別是頁巖氣儲量巨大，使人類使用較清潔的天然氣替代煤炭和石油成為可能。天然氣已成為全球最具發(fā)展?jié)摿Φ闹黧w能源。而中國2015年在一次能源消費中的占比煤炭達64%、天然氣僅為5.9%。未來5年乃至更長時期，中國大氣污染問題和應(yīng)對氣候變化壓力將更為嚴峻。新形勢下世界能源清潔低碳的發(fā)展方向和中國能源發(fā)展戰(zhàn)略對中國加快天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高要求。中國能源大轉(zhuǎn)型時不我待、必須加速推進。為此，應(yīng)盡快培育天然氣成為中國主體能源，著力破解體制機制和政策障礙，以改革試點先行積累改革經(jīng)驗，帶動全局改革，強化環(huán)保、財稅等政策支持，并且做好天然氣領(lǐng)域改革的橫向統(tǒng)籌和全產(chǎn)業(yè)鏈改革的縱向聯(lián)動，構(gòu)建統(tǒng)一開放的中國天然氣市場體系、形成以市場調(diào)節(jié)為主的中國天然氣價格形成機制、強化天然氣行業(yè)管理及監(jiān)管、健全與主體能源地位相適應(yīng)的中國天然氣政策體系。

（一）將天然氣發(fā)展為中國主體能源之一

天然氣是一種高效、低碳、清潔的優(yōu)質(zhì)能源。在發(fā)電和工業(yè)燃料領(lǐng)域天然氣熱效率比煤炭高約10%，天然氣冷熱電三聯(lián)供熱效率較燃煤發(fā)電高近1倍。天然氣二氧化碳排放量是煤炭的59%、燃料油的72%。大型燃氣—蒸汽聯(lián)合循環(huán)機組二氧化硫排放濃度幾乎為零，工業(yè)鍋爐上二氧化硫排放量天然氣是煤炭的17%、燃料油的25%；大型燃氣—蒸汽聯(lián)合循環(huán)機組氮氧化物排放量是超低排放煤電機組的73%，工業(yè)鍋爐的氮氧化物排放量天然氣是煤炭的20%；另外，與煤炭、燃料油相比，天然氣無粉塵排放。

燃氣電廠具有極優(yōu)的調(diào)節(jié)和相應(yīng)能力，可與可再生能源形成良性互補。燃氣電廠具有啟停迅速、運行靈活的特點，氣電與風(fēng)電或光伏發(fā)電建立有機配合的“風(fēng)氣互補”或“光氣互補”聯(lián)合機組，可有效解決目前的棄風(fēng)、棄光問題，提升發(fā)電機組的總出力水平和電網(wǎng)運行可靠性。因此，與天然氣協(xié)同發(fā)展成為中國未來大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電的重要路徑。

天然氣資源豐富、供應(yīng)充足、成本相對低廉、使用便利、節(jié)能減排效果顯著，大力發(fā)展天然氣，有助于實現(xiàn)清潔低碳、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，滿足人民群眾的新期盼。

天然氣是中國優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推進節(jié)能減排、治理大氣污染、建設(shè)美麗城鎮(zhèn)等方面最為現(xiàn)實的選擇。力爭到2030年，天然氣占中國一次能源消費的比重達到15% 左右，成為繼煤炭、石油之后的第三大主體能源。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一開放的天然氣市場體系

有序放開天然氣上游領(lǐng)域。堅持油氣礦業(yè)權(quán)國家一級管理，逐步有序放開勘查開采市場準入條件，公開公平向符合條件的市場主體競爭性出讓礦業(yè)權(quán)，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種市場主體共同參與的勘探開發(fā)市場體系。完善區(qū)塊退出機制。加強政府對地質(zhì)資料的匯交管理，優(yōu)化和加強國家財政支持的地質(zhì)普查和其他公益性勘查資料及成果的利用和共享。

落實基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準入。有序推進天然氣長輸管道和城鎮(zhèn)燃氣管道運輸與銷售分離，將實行獨立核算或具有獨立法人資格作為管道運營的基本條件，為第三方公平接入提供前提。鼓勵社會資本參與或組建混合所有制企業(yè)開展管道、LNG 接收站、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，為第三方公平接入夯實基礎(chǔ)。完善油氣管網(wǎng)監(jiān)管體系、質(zhì)量標準體系、管線接入標準，加強管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運營信息公開，為第三方公平接入完善規(guī)制。

建立多層次的現(xiàn)代天然氣市場體系。重點推進上海、重慶等天然氣交易中心建設(shè)，形成公平規(guī)范的現(xiàn)貨期貨市場交易平臺，在交易規(guī)則、交易程序和交易范圍上逐步與國際接軌，逐步形成全國統(tǒng)一的天然氣交易市場，形成由不同區(qū)域價格構(gòu)成的全國天然氣價格體系和天然氣市場流通格局。健全天然氣市場信用體系，建立守信激勵和失信懲戒機制，加強對失信主體的懲戒和約束。探索商業(yè)服務(wù)模式創(chuàng)新，推進“互聯(lián)網(wǎng) +”智慧天然氣系統(tǒng)建設(shè)，有序構(gòu)建涵蓋上游開采、中游輸配、下游消費的全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)共享平臺。

推進改革試點示范。積極探索、試點先行，著力加強重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，探索一批可持續(xù)、可推廣的試點經(jīng)驗。一是擴大勘探開發(fā)改革試點范圍。二是有序推進綜合性改革試點。三是推進天然氣管道、LNG接收站等基礎(chǔ)實施第三方開放試點，為全國范圍內(nèi)全面推行第三方公平準入探索規(guī)則、積累經(jīng)驗。四是開展配套改革試點，包括天然氣價格放開、城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營改革試點等。五是推進分布式、光氣互補、風(fēng)氣互補、互聯(lián)網(wǎng)+、LNG 江海聯(lián)運等重點領(lǐng)域試點示范，破解新興領(lǐng)域發(fā)展的體制機制障礙，拓展天然氣發(fā)展空間。

（三）形成市場化的天然氣價格機制

放開競爭性環(huán)節(jié)價格。按照“管住中間，放開兩端”的原則，盡快全面放開氣源價格、城市門站價格和終端銷售價格。修訂天然氣計量計價方式，建立完善季節(jié)性氣價、峰谷氣價以及儲氣價實施辦法；理順居民生活用氣價格，保留對生活困難人群的適當(dāng)補貼或救助機制，“暗補”變“明補”。最終建立真實反映時間、空間、品質(zhì)特性的天然氣價格形成機制，體現(xiàn)供氣成本、市場供需和用戶多樣化需求。

加強輸配環(huán)節(jié)政府定價及監(jiān)管。政府按“準許成本加合理收益”原則，對具有自然壟斷性質(zhì)的輸氣和配氣環(huán)節(jié)，分級分類制定跨省、省內(nèi)管道運輸價格、城鎮(zhèn)燃氣配氣價格及具體管理辦法，并建立價格調(diào)整機制。加強對管網(wǎng)投資、運維成本監(jiān)審，加強信息公開。減少供氣中間環(huán)節(jié)，鼓勵大用戶管輸直供。努力降低終端用氣成本。

（四）強化天然氣行業(yè)管理及監(jiān)管

完善法律法規(guī)體系。在單行法方面，研究制定《石油天然氣法》或《天然氣法》，規(guī)范資源所有權(quán)、行業(yè)準入、管理職責(zé)和分工、發(fā)展規(guī)劃、生產(chǎn)作業(yè)許可、管道運營及公平接入、環(huán)境保護、科技創(chuàng)新、國際合作、稅費制度、油氣儲備等。在專項法方面，修訂《礦產(chǎn)資源法》《對外合作開采陸上石油資源條例》《對外合作開采海洋石油資源條例》《天然氣利用政策》等，使其更適應(yīng)新形勢下天然氣勘查、生產(chǎn)、輸送、儲配和利用等各環(huán)節(jié)特點。通過司法解釋等途徑處理好《石油天然氣管道保護法》與其他法律之間的沖突等。

加強行業(yè)監(jiān)管。建立覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的天然氣監(jiān)管體系，加強政府對市場準入、交易行為、壟斷環(huán)節(jié)、稅收繳納、價格成本、質(zhì)量、安全、環(huán)保等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管。加快完善天然氣產(chǎn)業(yè)標準化體系。重視信息公開和社會監(jiān)管，發(fā)揮社會組織和第三方機構(gòu)的監(jiān)督和橋梁作用，發(fā)揮媒體的積極作用。

（五）完善支持天然氣發(fā)展的政策體系

強化環(huán)境保護指標硬約束。加快散煤治理和工業(yè)燃料升級。以“三區(qū)十群”為重點，設(shè)定并逐步擴大“禁煤區(qū)”范圍，加快城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活燃料以氣代煤以及燃煤鍋爐、排放不達標的燃油工業(yè)鍋爐和窯爐的天然氣替代。建立對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)保措施的考核問責(zé)機制，將天然氣替代煤炭納入考核內(nèi)容。各地能源監(jiān)管部門對“禁煤區(qū)”內(nèi)的煤炭生產(chǎn)、流通、使用實施嚴格監(jiān)管。

完善產(chǎn)業(yè)政策體系。以“三區(qū)十群”工業(yè)燃料升級為主要切入點，制定實施更加嚴格的污染物排放標準，加大天然氣替代煤炭力度。在內(nèi)河和近海重點地區(qū)擴大船舶排放控制區(qū)范圍，并將船舶控排區(qū)實施方案盡快提升至法規(guī)層面。加快碳排放立法工作，在工業(yè)燃料和發(fā)電領(lǐng)域中對燃煤、燃油及天然氣采取同一標準安排碳排放配額，碳排放交易由目前的七個試點省市擴展到全國省市區(qū)，盡快建立全國統(tǒng)一碳排放交易市場。參照非水可再生能源發(fā)電配額制，研究制定燃煤火電機組天然氣發(fā)電的配額制政策。優(yōu)化加氣站、加注站規(guī)劃建站審批，鼓勵更多的社會資本投資，支持CNG加氣站擴建成CNG/LNG 兩用站，鼓勵油氣合建站、油氣電合建站發(fā)展，鼓勵建設(shè)岸基、水上LNG 船舶加注站，加快相關(guān)標準規(guī)范制修訂。清理規(guī)范天然氣產(chǎn)業(yè)稅費，推進費改稅，對確應(yīng)保留的合理收費，須盡快立法。

加強財稅、投融資等政策支持。加大“以氣代煤”央地兩級財政補貼力度，向燃煤鍋爐、窯爐改天然氣企業(yè)提供低息貸款和土地收益返還等政策。參照垃圾和生物質(zhì)電廠增值稅退稅政策，對天然氣發(fā)電用戶給予相應(yīng)的增值稅減免。參照新能源汽車支持政策，給予天然氣汽車購置補貼、燃料補貼等補貼政策，取消向車用氣收取調(diào)節(jié)基金，燃氣公交車與燃油公交車享受相同的補貼政策。對以舊換新船舶和改造單燃料LNG 船舶設(shè)立專項補貼，對新增LNG 船舶延續(xù)船型標準化資金補貼辦法。對天然氣基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)給予稅收政策扶持，在2016—2025年實行增值稅實際稅負超3%即征即退。支持符合條件的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券融資，支持儲氣設(shè)施建設(shè)項目發(fā)行項目收益?zhèn)?；支持地方政府投融資平臺公司，通過發(fā)行企業(yè)債券建設(shè)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施；上述企業(yè)債券融資均不受年度發(fā)債規(guī)模指標限制。

加大科技創(chuàng)新。盡快推進天然氣利用裝備（包括重型燃氣輪機、適合分布式供能的兆瓦級微小燃氣輪機、車用第五代高壓直噴發(fā)動機、大型LNG船用單燃料發(fā)動機等）科技攻關(guān)及國產(chǎn)化。探索研發(fā)集裝箱方式運輸 LNG 的技術(shù)和裝備，增強 LNG 運輸?shù)撵`活性。鼓勵并引導(dǎo) LNG 整車企業(yè)加大對電控、發(fā)動機、氣瓶和蒸發(fā)氣體回收等方面技術(shù)的研發(fā)力度。

從中國實際出發(fā)，堅持天然氣快速發(fā)展并與可再生能源融合發(fā)展是中國能源轉(zhuǎn)型的必然選擇。2030年是中國全面建成小康社會后的第一個十年，也是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標為第二個百年奠定基礎(chǔ)的關(guān)鍵時期。盡快提升天然氣在一次能源結(jié)構(gòu)中的比重，把天然氣發(fā)展成為中國的主體能源，有利于優(yōu)化和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，建成天然氣與可再生能源、新能源以及石油和煤炭多能互補的現(xiàn)代能源體系，為中國經(jīng)濟實力和綜合國力再上新臺階提供充足的能源保障；有利于加快能源技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，加快推進生態(tài)文明建設(shè)，顯著增強中國應(yīng)對世界氣候變化能力，構(gòu)建發(fā)揮中國積極作用的新型世界能源治理體系。

（責(zé)任編輯 張亮）

● 郭焦鋒，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員。