文/遼寧博昊土地科技發(fā)展有限公司 楊 萍

撫順市“十三五”土地整治潛力測算方法研究

文/遼寧博昊土地科技發(fā)展有限公司 楊 萍

2016年，全國自上而下開展了“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作，這項工作落實了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，促進了“五化”同步發(fā)展。作為承上啟下的市級土地整治規(guī)劃，不僅需要落實上級規(guī)劃下達的各項指標(biāo)任務(wù)，而且要為縣級土地整治規(guī)劃提供有效的可實施性和可操作性的指導(dǎo)。

土地整治潛力概述

土地整治潛力是科學(xué)編制土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，是完成上級下達任務(wù)與分解下級規(guī)劃指標(biāo)的依據(jù)。要想做好土地整治規(guī)劃，合理開展土地整治項目，需要先一步進行土地整治潛力研究。土地整治潛力研究是在查清各類待整治、待開發(fā)、待復(fù)墾土地資源的類型、數(shù)量、質(zhì)量和分布的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地對某種利用方式的適宜性、限制性，并綜合各種相關(guān)因素后對土地整治潛力做出評價與測算。土地整治潛力包括農(nóng)用地整治潛力、農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治潛力、土地復(fù)墾潛力、宜耕后備土地資源開發(fā)潛力5種。

土地整治潛力測算方法

1.土地整治地塊約束性條件

可以實施土地整治項目的地塊具有一些限制性，如不能在土地利用總體規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)進行整治活動，項目選址需避讓各種生態(tài)保護區(qū)等，對此類限制性約束條件進行匯總為4類：土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)；地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃中地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)；國家、省、市、縣四級自然保護區(qū)、水源地、森林公園、濕地、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)保護區(qū)；城市總體規(guī)劃中劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地及具有生態(tài)功能的區(qū)域。

2.農(nóng)用地整治潛力

農(nóng)用地整治潛力是指在耕地為主區(qū)域內(nèi)，通過一定的工程措施對現(xiàn)有集中連片的耕地區(qū)域，進行田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，提高土地利用率和產(chǎn)出率。新增耕地來源于降低田坎系數(shù)，對農(nóng)村道路、溝渠、零星未利用地、坑塘等進行整治后改造成耕地。

根據(jù)農(nóng)用地整治項目選址要求，在撫順市2015年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)DLTB層中篩選符合要求的圖斑，首先選取坡度在15°以下耕地圖斑，其次剔除已實施的土地整治項目和耕地質(zhì)量等別成果中國家利用等小于10等的圖斑，然后剔除上節(jié)提到的約束性條件范圍內(nèi)的圖斑，最后根據(jù)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實際情況確定可實施農(nóng)用地整治的地塊。新增耕地潛力參考已竣工的農(nóng)用地整治項目新增耕地系數(shù)與通過分析田間溝渠、農(nóng)村道路、田坎系數(shù)等信息調(diào)查可補充耕地面積。

3.農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力

隨著新一輪東北振興戰(zhàn)略的實施，城鎮(zhèn)化進程的加快發(fā)展，撫順市“十三五”期間全市農(nóng)村人口逐年減少。農(nóng)村人口向城市、集鎮(zhèn)的集中，使得大量空置、超標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地成為整治潛力的主要來源。農(nóng)村建設(shè)用地整治的潛力來源于宅基地用量的降低、建筑容積率的提高、閑散土地的再利用、自然村向中心村的歸并以及村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的配套完善，從而節(jié)約土地的潛力。按照可實現(xiàn)程度，整治潛力主要分為理論潛力和現(xiàn)實潛力。前一種主要指用相關(guān)科學(xué)方法測算出的潛力，是假定農(nóng)村建設(shè)用地整治的自然、經(jīng)濟、社會影響因素均最優(yōu)時的潛力，實踐中并不能夠全部實現(xiàn)；而在各種約束條件下可以實現(xiàn)的理論潛力被稱為現(xiàn)實潛力。

綜合衡量人均用地估算法、規(guī)劃模擬法、戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法等評價方法的準(zhǔn)確度，最終選取人均用地估算法來測算撫順市農(nóng)村建設(shè)用地整治的理論潛力。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為評價單元，調(diào)查各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的村莊用地面積、人口數(shù)、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、人口自然增長率等，作為分析測算農(nóng)村建設(shè)用地整治后騰退規(guī)模、新增耕地面積的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)村民搬遷意愿、政策與資金等方面確定其現(xiàn)實潛力，并補充調(diào)查農(nóng)村閑置宅基地面積、自然村撤并計劃、移民安置計劃等作為現(xiàn)實潛力的補充。根據(jù)已開展典型項目區(qū)的情況，確定農(nóng)村建設(shè)用地整治項目的新增耕地系數(shù)，計算可補充耕地面積。

4.城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治潛力

城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治是指對低效利用的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地進行改造，完善配套設(shè)施，加強節(jié)地建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平的活動。整治類型包括舊城鎮(zhèn)、舊工礦、“城中村”等。整治潛力來源：一是位于城市的中心區(qū)域的危舊房，基礎(chǔ)設(shè)施條件很差、建筑密度很高但容積率卻很低；二是低效利用的工業(yè)用地、圍墻圈地、“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地，對其進行整治后可提高土地利用效率或進行建設(shè)用地盤活；三是城中村，這類用地單位土地投入較小，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施條件都很差。

2013年遼寧省作為全國低效用地再開發(fā)試點地區(qū)，撫順市就進行過低效用地摸底調(diào)查工作。2015年11月，國土資源部印發(fā)實施《深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》，今后挖潛存量、減少新增將作為建設(shè)用地使用主導(dǎo)方向。撫順市低效用地調(diào)查成果是城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治潛力最重要和可靠的數(shù)據(jù)來源，舊城改造規(guī)劃、拆遷計劃也將作為補充調(diào)查。整治規(guī)劃成果將對引導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項目利用城鎮(zhèn)閑散地，特別是老工業(yè)基地改造升級和資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的低效、閑置工業(yè)用地挖潛使用起到重要作用。

5.土地復(fù)墾潛力

土地復(fù)墾是對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動，撫順市土地復(fù)墾潛力以工礦廢棄地為主要分析對象。撫順市采礦歷史悠久，鐵、煤、有色金屬等優(yōu)勢礦種的采、選、排土場壓占等破壞了大量的土地，撫順市2013年編制了工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用專項規(guī)劃，經(jīng)調(diào)查全市因采煤造成挖損、塌陷、壓占等破壞土地面積達5347公頃，可復(fù)墾工礦廢棄地面積為1753公頃，多集中在中心城區(qū)。

土地復(fù)墾潛力以專項規(guī)劃調(diào)查為主要參考，以2015年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，充分利用撫順市域地形圖、土壤普查資料和圖件、土地利用總體規(guī)劃資料和圖件、農(nóng)業(yè)氣候資料以及各種區(qū)劃資料，采用間接經(jīng)驗評價法，遵循定性和定量方法相結(jié)合的原則，對工礦廢棄地復(fù)墾適宜性進行評價，確定理論復(fù)墾潛力。結(jié)合典型調(diào)查，分析實施可行性，確定在規(guī)劃期間全市工礦廢棄地復(fù)墾的可實現(xiàn)潛力。

6.宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

宜耕后備土地資源開發(fā)是對宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積、改善生態(tài)環(huán)境為主要目的的活動。根據(jù)耕地后備資源調(diào)查評價成果和2015年度土地變更調(diào)查成果，撫順市宜耕后備土地資源主要包括未利用地中的其他草地、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、沙地、裸地。根據(jù)土地整治約束性條件篩選宜耕后備土地資源地塊，結(jié)合土壤普查、農(nóng)業(yè)氣候資料、土地利用總體規(guī)劃、已實施土地整治項目、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃等成果，采取“限制性因子”評價法，選用生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標(biāo)4個方面的11個評價因子不宜耕評價指標(biāo)，確定每一評價單元的宜耕性，確定全市宜耕后備土地資源開發(fā)潛力。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，根據(jù)已開展典型項目區(qū)的情況，確定宜耕后備土地資源開發(fā)項目的新增耕地系數(shù)，計算可補充耕地面積。

其他調(diào)查評價和規(guī)劃成果在整治潛力測算中的應(yīng)用

永久基本農(nóng)田劃定成果是確定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，結(jié)合基本農(nóng)田現(xiàn)狀調(diào)查成果，分析劃定成果中基本農(nóng)田的數(shù)量和布局、質(zhì)量狀況，測算高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目的數(shù)量潛力及質(zhì)量潛力。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果中生態(tài)保護紅線是土地整治規(guī)劃項目的避讓范圍，應(yīng)與約束性條件中確定的生態(tài)保護區(qū)范圍相銜接。市級調(diào)整完善成果中下達給各縣（區(qū)）的整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量是土地整治規(guī)劃中各類型整治項目新增耕地的最低限制?！笆濉睍r期，實施藏糧于地戰(zhàn)略，堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，規(guī)范有序開展山水林田湖綜合整治，加強土地生態(tài)保護和修復(fù)，有利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)。本文對撫順市土地整治規(guī)劃中五種整治潛力測算方法進行了系統(tǒng)的論述，以期為其他市、縣（區(qū)）土地整治規(guī)劃編制提供參考。