丁生喜+王曉鵬+李云

摘 要：本文在分析柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的制約因素的基礎(chǔ)上，研究了柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)而提出柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障措施。

關(guān)鍵詞：資源型區(qū)域 新型城鎮(zhèn)化 制約因素

柴達(dá)木盆地是我國四大盆地之一，也是青藏高原最大的盆地，區(qū)位獨(dú)特、資源富集、生態(tài)脆弱。柴達(dá)木盆地是我國礦產(chǎn)資源的“聚寶的盆”，是青海省50萬各民族人口集聚發(fā)展的“搖籃”，也是青海省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最具活力的區(qū)域和重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。作為全省主體功能區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，柴達(dá)木盆地城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅關(guān)系到青海省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，也影響全國資源能源戰(zhàn)略保障。

一、柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，制約新型城鎮(zhèn)化

1.三次產(chǎn)業(yè)存在嚴(yán)重發(fā)展偏離。2014年三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為4.64：76.43：18.93，就業(yè)比重為26.64：35.3：38.06，第一產(chǎn)業(yè)偏離程度為22，第二產(chǎn)業(yè)偏離度達(dá)-41.3，第三產(chǎn)業(yè)偏離度為19.13，第一產(chǎn)業(yè)偏離程度與全國平均水平接近，但第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)偏離度很高。究其原因主，要是柴達(dá)木盆地作為典型資源型區(qū)域，資源開發(fā)帶動(dòng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的資源排擠勞動(dòng)力現(xiàn)象，因此第二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，工礦業(yè)城鎮(zhèn)功能單一，以傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)為主，創(chuàng)造財(cái)富的能力比較弱。

2.三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)。農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方面，受到農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的限制，機(jī)械化水平提升較慢；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面，缺少有創(chuàng)新意識的農(nóng)牧民企業(yè)家，農(nóng)牧業(yè)種—養(yǎng)—加產(chǎn)業(yè)鏈不完整，產(chǎn)—供—銷生產(chǎn)服務(wù)體系不完善；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)科學(xué)化和農(nóng)業(yè)信息化還比較落后，對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)較少。盆地農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿艽?，但特色農(nóng)牧業(yè)優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，新型工業(yè)化發(fā)展中科技及信息化水平較低，人力資源對新型工業(yè)化發(fā)展的貢獻(xiàn)較小。輕、重工業(yè)的比例嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，資源產(chǎn)品和初級產(chǎn)品工業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，低水平重復(fù)建設(shè)的情況依然存在。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，2014年柴達(dá)木盆地服務(wù)業(yè)貢獻(xiàn)率為14.21%，同期，青海省為31.05%，全國為46.77%。服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為18.93%，同期，青海省為37.1%，全國則為48.1%。柴達(dá)木盆地服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低，不利于服務(wù)業(yè)發(fā)揮其勞動(dòng)力“蓄水池”的作用和作為柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力。

（二）生態(tài)環(huán)境承載力下降，制約新型城鎮(zhèn)化

海西州有高寒荒漠氣候特征，水域、濕地面積小，分別僅占總面積的3.6%和0.5%。柴達(dá)木盆地每平方公里水資源量為3.87萬立方米，是全青海省平均水平的44.3%，全國平均水平的13.3%。水資源短缺使得農(nóng)業(yè)種植面積受限，工業(yè)發(fā)展區(qū)域受限，也影響人口聚集和城鎮(zhèn)建設(shè)。此外，柴達(dá)木盆地資源開發(fā)模式較為粗放，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯的環(huán)境擠出效應(yīng)，資源開發(fā)中的副產(chǎn)品、廢棄物未能得到有效利用，既破壞了環(huán)境，又造成了資源的浪費(fèi)；經(jīng)濟(jì)開發(fā)過程中的資源、能源、水的消耗比較高，人口資源環(huán)境承載能力下降。

（三）科技投入不足，人才流失嚴(yán)重

從科技支出占GDP的比重變動(dòng)情況來看，2006年以前，柴達(dá)木盆地科技支出占GDP的比重大約為0.01%，2014年也僅達(dá)到0.13%，占比很低。萬人專業(yè)技術(shù)人員數(shù)1999年為125.4人，2014年下降至106.9人。造成柴達(dá)木盆地專業(yè)技術(shù)人才流失主要有兩個(gè)方面的因素，一是盆地惡劣的自然環(huán)境條件和偏僻的區(qū)位，對吸引人才有很大影響；二是柴達(dá)木盆地資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生資源擠出人力資源的效應(yīng)。自然資源和資金密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對專業(yè)技術(shù)人才需求量少，而且專業(yè)技術(shù)人才的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)得不到相應(yīng)的價(jià)值體現(xiàn)，這是造成盆地專業(yè)技術(shù)人才流失的根本原因。此外，柴達(dá)木盆地在選拔人才和留住當(dāng)?shù)厝瞬欧矫嬉泊嬖趩栴}。目前實(shí)施的事業(yè)單位招聘及公務(wù)員考試中對當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族大學(xué)生政策傾斜不夠，每年正式應(yīng)聘的外來人才較多，對當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生造成嚴(yán)重就業(yè)壓力。同時(shí)，外來人才由于對區(qū)域經(jīng)濟(jì)不熟悉，對少數(shù)民族語言不掌握，對少數(shù)民族地區(qū)的生活習(xí)慣不適應(yīng)，難以安心工作，人才流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。所以形成了“當(dāng)?shù)厝瞬挪荒苡?，外來人才不好用”的尷尬局面?/p>

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低，制約新型城鎮(zhèn)化

交通運(yùn)輸方面，尚未形成完善的交通網(wǎng)絡(luò)體系，運(yùn)輸能力不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。從公路方面來看，公路運(yùn)輸網(wǎng)密度僅為3.8公里/百平方公里，不足全國平均水平的20%。道路網(wǎng)絡(luò)化程度低，尚有部分干道與次道、村與村之間的連接公路未建成。在其他運(yùn)輸方式中，柴達(dá)木盆地僅有格爾木機(jī)場，開通航線少，年完成客運(yùn)量僅2.5-3萬人次，吞吐量小，經(jīng)濟(jì)效益差。通訊建設(shè)方面，由于柴達(dá)木盆地大部分地域人口密度小且居住分散，通信投資遠(yuǎn)大于其收入。通信設(shè)施建設(shè)主要集中在中心城區(qū)，其它地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)的通信設(shè)施水平和服務(wù)能力較為落后。

（五）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，制約新型城鎮(zhèn)化

1.城鄉(xiāng)收入差距大。柴達(dá)木盆地城鄉(xiāng)混合基尼系數(shù)逐步下降，2014年為0.21，但城鄉(xiāng)差距仍然較大。柴達(dá)木盆地城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)顯著低于農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差異明顯。

2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距大。2000 -2014年，柴達(dá)木盆地城鄉(xiāng)二元生產(chǎn)率對比系數(shù)一直小于0.1，全國城鄉(xiāng)二元生產(chǎn)率對比系數(shù)則從0.08上升至0.12，柴達(dá)木盆地的二元對比系數(shù)顯著低于全國平均水平。造成城鄉(xiāng)二元系數(shù)低下的原因，一是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)封閉運(yùn)行，柴達(dá)木盆地的工業(yè)具有采掘強(qiáng)、制造弱、產(chǎn)業(yè)鏈短的顯著特征，主要向市場提供初級工業(yè)品，與農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)體系互不關(guān)聯(lián)、各成一體；二是受到生活、就業(yè)和教育門檻限制，農(nóng)牧業(yè)人口難以自由轉(zhuǎn)入城市和非農(nóng)行業(yè)，非農(nóng)就業(yè)競爭力弱。

3.城鄉(xiāng)資金投放失衡。從全社會(huì)固定資產(chǎn)投資在城鄉(xiāng)的分配來看，2014年第一產(chǎn)業(yè)投資僅為3.5%，第二產(chǎn)業(yè)投資為62.4%，且重點(diǎn)集中在化工、天然油開采、有色金屬礦采選及電力等領(lǐng)域。柴達(dá)木盆地農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平低，農(nóng)牧民收入少，消費(fèi)能力不足，阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（六）社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施不完善，制約新型城鎮(zhèn)化

海西州水利及市政設(shè)施建設(shè)不足，防災(zāi)水平低下。一是水利設(shè)施建設(shè)不足，使得控水及蓄水能力有限，全州水庫庫容僅占徑流總量的3%；耗水太多，用水效率低，灌溉利用系數(shù)僅0.34，人均用水量為全國平均的5.4倍；萬元GDP用水量為全國的1.74倍。二是城鎮(zhèn)市政建設(shè)滯后，污水、環(huán)衛(wèi)設(shè)施嚴(yán)重不足。農(nóng)牧區(qū)整體缺乏市政設(shè)施，供水普及率僅為60%，尚有部分地區(qū)未通電，污水處理設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施基本沒有。城鄉(xiāng)距離遠(yuǎn)，難以大區(qū)域集中，市政基礎(chǔ)建設(shè)難度、成本較大。三是消防站建設(shè)數(shù)量不足，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村牧區(qū)消防水源建設(shè)幾近空白。城鄉(xiāng)防洪體系尚未健全，抵御洪水能力差。

（七）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入提高發(fā)生背離，存在“富饒的貧困”現(xiàn)象

西部大開發(fā)以來，柴達(dá)木盆地資源開發(fā)帶來經(jīng)濟(jì)總量增加，但是當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胨较鄬s在下降，存在典型資源開發(fā)型區(qū)域“富饒的貧困”現(xiàn)象。2000年盆地人均GDP為全國平均水平的1.65倍，2014年達(dá)到2.39倍。但同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入始終低于全國平均水平，2000年為全國平均水平的92%，2014年僅為全國平均水平的87%。這種現(xiàn)狀持續(xù)下去，將大大削弱盆地城鎮(zhèn)對勞動(dòng)力和居民的吸引力，使盆地第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨于萎縮，盆地城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展不可能實(shí)現(xiàn)。

（八）自然條件和區(qū)位劣勢，持久影響區(qū)域城鎮(zhèn)化

柴達(dá)木盆地總體海拔高，高寒缺氧，惡劣的自然環(huán)境對于居民的吸引力不足，城鎮(zhèn)規(guī)模難以增大。區(qū)域人口密度小、城鎮(zhèn)分布分散、建設(shè)成本大、集聚效益差，制約盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制

（一）預(yù)防和化解“資源詛咒”的傳導(dǎo)機(jī)制

1.控制資源的財(cái)富擠出效應(yīng)。作為柴達(dá)木盆地的管理者，各級地方政府應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)濟(jì)、稅收和法律等手段，控制資源開發(fā)權(quán)利主體的利益分配，協(xié)調(diào)資源開發(fā)主體與其他經(jīng)濟(jì)主體的利益關(guān)系，確保區(qū)域各項(xiàng)資源得到綜合開發(fā)利用。

2.改變資源的產(chǎn)業(yè)擠出效應(yīng)。柴達(dá)木盆地目前以資源型工業(yè)為主導(dǎo)，工業(yè)化率超過70%，但產(chǎn)業(yè)鏈短、產(chǎn)品單一并且附加值低，對其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的需求和帶動(dòng)能力十分微弱，農(nóng)牧業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，產(chǎn)出低。因而柴達(dá)木盆地未來發(fā)展不能夠再偏向資源型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)充分扶持第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使盆地各產(chǎn)業(yè)都得到應(yīng)有的發(fā)展機(jī)會(huì)。

3.監(jiān)督資源開采引發(fā)尋租效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格實(shí)施審批監(jiān)督制度，杜絕資源開采環(huán)節(jié)的尋租行為，使盆地的有限資源在陽光下開發(fā)，使盆地居民利益不受侵害，并且能夠通過資源開發(fā)和加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而致富。

4.減輕資源的技術(shù)和人才擠出效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，積極推進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級，通過技術(shù)創(chuàng)新政策的實(shí)施，促進(jìn)和監(jiān)督資源型產(chǎn)業(yè)部門采用先進(jìn)技術(shù)改變生產(chǎn)工藝，增加附加值，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)部門技術(shù)創(chuàng)新的積極性。在促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展過程中，提高專業(yè)技術(shù)人才的收入水平，確保盆地留住人才，使創(chuàng)新充滿活力。

5.防止資源的收入和消費(fèi)擠出效應(yīng)。柴達(dá)木盆地應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使盆地資源型工業(yè)化發(fā)展為有更多人參與其中的加工型工業(yè)化，使更多勞動(dòng)力能夠分享資源開發(fā)的收益；提高農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平，將更多農(nóng)牧業(yè)人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，同時(shí)提高農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)牧民收入水平。通過盆地收入、消費(fèi)水平提升，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

6.減輕資源的環(huán)境擠出效應(yīng)。西部大開發(fā)以來，柴達(dá)木盆地資源開發(fā)帶來的環(huán)境污染已經(jīng)十分嚴(yán)重，為了使柴達(dá)木盆地成為持續(xù)存在的“聚寶盆”，而不是環(huán)境污染物的“垃圾盆”，必須實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。

（二）預(yù)防和避免陷入資源性經(jīng)濟(jì)衰退

柴達(dá)木盆地資源型區(qū)域要避免衰退，關(guān)鍵是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，延長盆地產(chǎn)業(yè)鏈，改變單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。除了進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)的重組和改造，還應(yīng)當(dāng)扶持特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，并建立與此相適應(yīng)的靈活經(jīng)濟(jì)體制。

三、柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障措施

1.加強(qiáng)科技人才隊(duì)伍的建設(shè)，提升人力資源質(zhì)量。在人才引進(jìn)方面，要充分考慮區(qū)域?qū)嶋H情況，引進(jìn)有能力、有責(zé)任心、團(tuán)結(jié)協(xié)作的科技人才隊(duì)伍。在人才培養(yǎng)方面，要重視人力資本投資和勞動(dòng)力培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)。要重視對農(nóng)民工就業(yè)專項(xiàng)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工技能和素質(zhì)。

2.強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)和行政管理。柴達(dá)木盆地區(qū)域“硬環(huán)境”質(zhì)量不高，在這種情況下，通過加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和行政管理效率，營造公平公正、民主文明的社會(huì)“軟環(huán)境”，能夠有效彌補(bǔ)“硬環(huán)境”的不足，提升區(qū)域的集聚能力和綜合競爭力。

3.重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，為勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移提供平臺(tái)。柴達(dá)木盆地少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)人口非農(nóng)化的最佳選擇是就地城鎮(zhèn)化，而不應(yīng)該丟掉“金飯碗”外出打工。但由于柴達(dá)木盆地地域空間范圍大，人口分布不集中，單純依靠現(xiàn)有兩個(gè)城市吸納勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的作用有限，因此要重視中心鎮(zhèn)和小城市建設(shè)。

4.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善發(fā)展環(huán)境。柴達(dá)木盆地必須從區(qū)域特點(diǎn)出發(fā)，合理規(guī)劃城市布局，增加對交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入，建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，同時(shí)重視軟環(huán)境建設(shè)，提升區(qū)域形象，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。重點(diǎn)是促進(jìn)柴達(dá)木盆地交通和物流發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距；促進(jìn)信息化發(fā)展，提升城鄉(xiāng)信息化水平；重視自然災(zāi)害預(yù)防和環(huán)境衛(wèi)生工程建設(shè)，不能留下安全和污染環(huán)境的隱患；營造良好的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，使企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，生產(chǎn)更有效率，創(chuàng)新更有動(dòng)力。

5.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)生態(tài)文明。柴達(dá)木盆地主要的工礦城鎮(zhèn)，實(shí)施綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化必須以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為基本實(shí)現(xiàn)途徑。應(yīng)當(dāng)提高礦產(chǎn)資源回采率與綜合利用率，推動(dòng)礦產(chǎn)工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；按清潔生產(chǎn)方式組織生產(chǎn)，推廣節(jié)能、環(huán)保技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)工業(yè)和綠色服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高綠色產(chǎn)業(yè)對人口的集聚能力。

6.完善相關(guān)體制機(jī)制和配套政策措施，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。要積極落實(shí)戶籍政策，創(chuàng)新土地管理制度，創(chuàng)新資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，加快建立以資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制和資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型長效機(jī)制。根據(jù)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）中的分類可知，柴達(dá)木地區(qū)屬于成長型城市（區(qū)域），通過規(guī)范資源開發(fā)秩序，形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地，將是我國能源資源的供給和后備基地。因此，急需中央政府給予以下幾個(gè)方面的政策支持：一是通過轉(zhuǎn)移支付幫助提高盆地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，對于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源型企業(yè)技術(shù)改造給予專項(xiàng)資金支持；二是對資源收益的分配比例加以調(diào)整，留給盆地較充足的發(fā)展資金；三是提升盆地主要城市格爾木市的行政等級，從縣級市提升為地級市。這樣做不僅有助于柴達(dá)木盆地承擔(dān)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）中成長型城市的重要職能，成為重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地，成為我國能源資源的供給和后備基地，也為柴達(dá)木盆地新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)柴達(dá)木資源“聚寶盆”的永續(xù)開發(fā)利用。

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（作者單位：1.青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院；2.青海師范大學(xué)數(shù)學(xué)系）

責(zé)任編輯：康偉