曹莉

（南通大學 馬克思主義學院，江蘇 南通 226019）

基于法治視角構(gòu)建我國特權(quán)治理體系

曹莉

（南通大學 馬克思主義學院，江蘇 南通 226019）

特權(quán)來源于權(quán)力，屬于權(quán)力的異化。法治的本質(zhì)是規(guī)范和限制權(quán)力，以法治方式治理特權(quán)是法治的應(yīng)有之義，也是人類文明發(fā)展的基本經(jīng)驗。以法治化方式治理特權(quán)，更加規(guī)范化和制度化，將事前預(yù)防與事后矯治相結(jié)合，注重正當程序，強調(diào)以權(quán)利制約權(quán)力。在構(gòu)建我國的特權(quán)治理體系時，應(yīng)立足于法治視角，健全我國特權(quán)治理法律體系，完善信息公開制度、財產(chǎn)申報制度、行政程序制度，健全權(quán)力監(jiān)督機制，完善責任追究和救濟機制。

法治；特權(quán)治理；法律體系

特權(quán)現(xiàn)象并不是一個新問題，古已有之。在中國古代，法律公開保護特權(quán)，特權(quán)階層及特權(quán)制度被視為一種當然的存在，如“八議”制度、官當制度等。近現(xiàn)代民主法治社會以來，特權(quán)被視為合法性權(quán)力的異化。如何治理特權(quán)逐步成為各國普遍關(guān)注的問題。盡管特權(quán)有時會寄居于政治或披著政治的外衣而存在，但總的來說它的母體仍然是合法性權(quán)力，因而在研究特權(quán)的治理之策時，應(yīng)將特權(quán)問題作為法律問題對待[1]。本文正是從法治視角出發(fā)，探索建構(gòu)我國特權(quán)治理的相應(yīng)對策。

一、特權(quán)的內(nèi)涵解讀

關(guān)于特權(quán)的含義，有不同的解讀。牛津英文辭典和柯林斯英文辭典對“Privilege”（特權(quán)）的解釋相似：特權(quán)是僅為某個人或某團體所享有的特殊權(quán)利或優(yōu)惠，通常是指政治權(quán)力。而《中華法學大辭典》對特權(quán)的定義為：法律上明文規(guī)定允許統(tǒng)治者個人、等級或社會集團在政治、經(jīng)濟和其他方面享有的特殊權(quán)利；或雖無法律明文規(guī)定，但在實際上享有超越或凌駕于法律之上的特殊權(quán)利。特權(quán)是各階級在政治、經(jīng)濟地位上不平等在法律上的必然表現(xiàn)。[2]學者們對特權(quán)的界定也有較大差異。洛克認為“在沒有法律規(guī)定，有時甚至與法律相抵觸的情況下，這種為公眾福利而酌情裁處的權(quán)力被稱為’特權(quán)’，又叫自由裁量權(quán)”。[3]我國學者李守庸認為，特權(quán)是指個人或集團憑借經(jīng)濟勢力、政治地位、身份等而在經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域所享有的特殊權(quán)利或權(quán)力。這些權(quán)利或權(quán)力有的為法律所規(guī)定，有的在法律規(guī)定之外，并且都是建立在對這些權(quán)利或權(quán)力分配不公平基礎(chǔ)之上的。[4]還有學者認為，特權(quán)是指公共權(quán)力的執(zhí)行者在享有所承擔的社會角色所帶來的合法權(quán)力之外，還利用公共權(quán)力謀取其他不合法的權(quán)利。[5]上述關(guān)于特權(quán)的定義基于角度不同而各有差異，但都表明特權(quán)是一種僅為少數(shù)人享有的特殊權(quán)力，它來源于權(quán)力，屬于權(quán)力的異化。

根據(jù)上述對特權(quán)含義的不同界定，可以從不同角度對特權(quán)進行分類。首先，以是否有法律明文規(guī)定為標準，可以將特權(quán)分為制度內(nèi)特權(quán)和制度外特權(quán)。制度內(nèi)特權(quán)是指為法律所明確認可的、制度化的、為某個人或某一群體享有的特權(quán)，如我國古代的等級特權(quán)制度。在現(xiàn)代社會，職務(wù)特權(quán)屬于典型的制度內(nèi)特權(quán)，如為保障行政主體更好地履行行政職權(quán)，維護社會公共利益，法律賦予行政主體行政優(yōu)益權(quán)。①行政優(yōu)益權(quán)是指國家為確保行政主體有效地行使職權(quán)，切實地履行職責，圓滿地實現(xiàn)公共利益的目標，而以法律法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格。包括行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。制度內(nèi)特權(quán)有其存在的必要性和合理性，但法律必須對其嚴格限制，職務(wù)特權(quán)的設(shè)定應(yīng)遵循必要及最小化原則，且接受極為嚴格的監(jiān)督，違法者承擔極為嚴格的法律責任。[7]制度外特權(quán)是沒有法律規(guī)定或超越法律界限范圍的特殊權(quán)力，是特權(quán)的行使者憑借其政治、經(jīng)濟或社會上的優(yōu)勢，濫用、越權(quán)或違反法律規(guī)定行使不受法律控制的權(quán)力。對于此種特權(quán)，必須堅決制止。其次，以特權(quán)的來源不同為標準，可以將特權(quán)分為公權(quán)力特權(quán)和非公權(quán)力特權(quán)。公權(quán)力特權(quán)是指公職人員基于其依法行使的公共權(quán)力，而享有的合法或非法的政治、經(jīng)濟、文化等特殊權(quán)利或利益，包括公職人員的家人或親屬基于萌蔭而享受的特權(quán)。此種特權(quán)以國家公共權(quán)力為依托，但違背了權(quán)力的公共性，與法治的要求相背離，若不對其進行有效規(guī)制會嚴重阻礙我國的法治發(fā)展進程。非公權(quán)力特權(quán)是指公職人員以外的個人或集團，憑借其擁有的各種資源、資本等經(jīng)濟勢力，而在經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域享有的特殊權(quán)利或利益。此種特權(quán)依托于資源、資本等經(jīng)濟優(yōu)勢，并利用政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的特權(quán)進一步鞏固其優(yōu)勢地位，甚至形成壟斷，嚴重影響市場經(jīng)濟的公平競爭。當然，非公權(quán)力特權(quán)亦與權(quán)力密切相關(guān)，無論資本等經(jīng)濟優(yōu)勢的形成還是因此享有的政治領(lǐng)域的特權(quán)，從本質(zhì)上講是權(quán)力分配不平等的表現(xiàn)。

法治的本質(zhì)是規(guī)范和限制權(quán)力，保障公民權(quán)利。作為權(quán)力異化體的特權(quán)是與法治相背離的，因此治理特權(quán)是法治發(fā)展的必然要求。從規(guī)范和制約權(quán)力來講，本文在探討特權(quán)的治理路徑時，主要著眼于公權(quán)力特權(quán)的治理，包括制度內(nèi)的特權(quán)和制度外的特權(quán)。

二、特權(quán)治理法治化的特征

由于法律與權(quán)力、權(quán)力與特權(quán)是一種相生相隨的關(guān)系，只有將特權(quán)問題放置于民族國家建構(gòu)法治的具體背景中，討論它的規(guī)制或治理之策才是有意義的和有可能的。[1]而且，從國家人權(quán)和法治的發(fā)展歷史來看，法治本身就是在與專斷權(quán)力或特權(quán)進行斗爭的過程中被確立起來的。以法治來反特權(quán)，是人類能夠發(fā)現(xiàn)和實踐的最不壞的制度安排與治理模式，是人類文明進步的基本經(jīng)驗。[6]各法治發(fā)達國家紛紛通過憲法和其他法律一方面確立人權(quán)、平等、自由等基本價值和原則，另一方面通過法治、分權(quán)、制衡等方式規(guī)范公權(quán)力的行使，制定“陽光法案”防止權(quán)力暗箱操作，建立嚴格追責機制。例如，美國于1946年制定了《行政程序法》，1978年予以修訂，修訂時將《信息自由法》和《陽光下的政府法》歸入其中，構(gòu)建了以公開、透明、公眾參與為基本特征的正當法律程序制度。[7]同時，在1978年頒布了《文官制度改革法》規(guī)范政府雇員的選任制度和行為操守，并于同年通過《政府道德法》，該法主要規(guī)定官員財產(chǎn)申報制度[8]。日本1994年頒布了旨在確保行政民主與公開，提高行政效能的《行政程序法》，[9]在2001年通過了《信息公開法》保障公眾參與與監(jiān)督，提高政府行政透明度。[10]我國在研究特權(quán)治理問題時，應(yīng)該積極吸收和借鑒法治發(fā)達國家的有益經(jīng)驗和國際通行做法。

特權(quán)治理法治化是指通過法治思維、法治方式來治理特權(quán)現(xiàn)象。與其他治理方式如政治手段治理特權(quán)相比，特權(quán)治理法治化具有以下特征：

1.更加規(guī)范化和制度化。特權(quán)治理法治化是通過法律對公權(quán)力行使的主體、范圍、條件、程序、責任等進行明確規(guī)定，并嚴格限制自由裁量權(quán)范圍，防止權(quán)力的異化和濫用。與傳統(tǒng)治理方式主要依靠政治手段相比，法治化方式主要強調(diào)依靠法律制度來規(guī)范權(quán)力的運行，建立權(quán)力制約和監(jiān)督機制以及違法追責機制，是一種更加規(guī)范化、制度化的方式，避免了隨意性和人為干預(yù)。

2.事前預(yù)防和事后矯治相結(jié)合。傳統(tǒng)特權(quán)治理方式主要側(cè)重于事后矯治，即在特權(quán)現(xiàn)象產(chǎn)生后，對主要責任人進行追責。而法治化的特權(quán)治理將事前預(yù)防和事后矯治相結(jié)合。事前預(yù)防是指通過立法合理配置權(quán)力，對權(quán)力運行進行全面嚴格規(guī)制，建立權(quán)力監(jiān)督機制，限縮權(quán)力濫用的空間，防止權(quán)力異化。如建立政府信息公開制度，將政府的行政行為曝露在陽光下，督促政府部門及公職人員依法行使權(quán)力。事后矯治是指建立有效的懲戒和追責體系，對違法行使權(quán)力、濫用權(quán)力、超越權(quán)限的行為人實施嚴厲追責，將行政制裁與刑事制裁相結(jié)合，使權(quán)責相統(tǒng)一，從而達到矯正特權(quán)行為，遏制權(quán)力異化現(xiàn)象的目的。

3.通過正當程序治理特權(quán)。與傳統(tǒng)特權(quán)治理方式相比，法治化的特權(quán)治理強調(diào)通過建立正當程序來規(guī)范權(quán)力運行的步驟、過程、時限、順序等，要求權(quán)力運行必須遵循法定程序，違反法定程序?qū)е聶?quán)力不產(chǎn)生預(yù)期效果。正當程序以程序公正、公開、透明、公眾參與為特征，在正當程序的規(guī)范下，權(quán)力運行過程中可能產(chǎn)生的隨意性被限制在最小范圍內(nèi)，盡管其并不能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)果的百分百正義，但是可以有效減少特權(quán)的發(fā)生概率。而且，正當程序本身就代表著社會公平正義，具有獨立的價值。美國最高法院大法官道格拉斯曾在著名的辛普森案件的判決中指出：“正是程序決定了法治與隨心所欲或反復無常的人治之間的大部分差異。堅定地遵守嚴格的法律程序，是我們賴以實現(xiàn)法律面前人人平等的主要保證?！币虼耍婪ㄖ畏绞街卫硖貦?quán)必然要求遵循正當程序。

4.強調(diào)以權(quán)利制約權(quán)力。法治意味著保障人權(quán)，通過保障和擴大公民的權(quán)利來限制公權(quán)力的異化和專斷。傳統(tǒng)特權(quán)治理方式注重對權(quán)力本身的規(guī)制，而法治化方式的特權(quán)治理則側(cè)重于擴大公民在政治生活中的權(quán)利來限制權(quán)力的恣意，確保權(quán)力的行使能增益公民的權(quán)益和社會公益，以防止特權(quán)現(xiàn)象產(chǎn)生，如賦予公民知情權(quán)，有權(quán)申請政務(wù)信息公開；賦予公民參與權(quán)、表達權(quán)，有權(quán)參與涉及自身利益或公共利益的行政事務(wù)的決定或決策程序，陳述意見；賦予公民救濟權(quán)，在自身權(quán)益受到公權(quán)力侵害時有權(quán)獲得法律救濟和賠償；賦予公民言論自由權(quán)，有權(quán)對各種特權(quán)現(xiàn)象通過多種渠道進行監(jiān)督等。

三、當前我國在特權(quán)治理方面存在的問題

無論是游離于制度之外、缺少監(jiān)督和約束的法外特權(quán)，還是容易被忽視的制度內(nèi)特權(quán)的不當行使，都會侵蝕著社會的公平正義。近年來，我國出臺了不少有關(guān)規(guī)范權(quán)力運行、防止權(quán)力濫用的規(guī)定。在立法方面，為了規(guī)范行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的行使，加強對行政權(quán)的監(jiān)督，我國先后制定了《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律；為加強公眾對行政部門職權(quán)行為的監(jiān)督，推進政務(wù)公開，2007年國務(wù)院制定出臺了《政府信息公開條例》。除了制定相關(guān)法律法規(guī)外，有關(guān)特權(quán)治理的規(guī)定更多地表現(xiàn)為中央文件、紀律條例等。如為規(guī)范黨政機關(guān)工作人員的職務(wù)行為，健全對黨政機關(guān)公職人員的紀律處分規(guī)定，中共中央出臺了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《黨內(nèi)干部監(jiān)督條例》；為了規(guī)范“三公經(jīng)費”，嚴禁“三公消費”，2012年12月中共中央出臺了“八項禁令”和“六項規(guī)定”；為對公務(wù)人員的財產(chǎn)收入進行監(jiān)管，預(yù)防腐敗，早在1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就頒發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》，后中央紀委、中央組織部又于2001年6月15日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。

但是，我國在特權(quán)治理方面的成效并不顯著，一些公權(quán)力部門、公職人員及利益集團的特權(quán)現(xiàn)象還比較突出，表明了我國現(xiàn)有的制度設(shè)計尚不能有效地遏制特權(quán)現(xiàn)象，存在著明顯不足，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）有關(guān)特權(quán)治理的法律體系不健全

我國歷來“重政策輕法律”，在特權(quán)治理方面亦如此。從上述列出的相關(guān)規(guī)定可以看出，多數(shù)規(guī)定是由中共中央、組織部、紀委或國務(wù)院政府辦公廳以黨內(nèi)文件、政府文件、紀律條例等形式作出。這些規(guī)定不是我國法律的正式淵源，不具有普遍適用力，僅適用于黨員干部；內(nèi)容上比較原則，實際操作性較差；效力上不具有國家強制性；穩(wěn)定性也較弱，容易隨著執(zhí)政重點的變化而變化，因此難以取得很好的實施效果。而且，我國治理特權(quán)的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)零散化和碎片化的特點，尚未建立起事先預(yù)防和事后懲治相結(jié)合的綜合法律體系，一些重要的特權(quán)治理法律仍缺位，如行政程序法、財產(chǎn)申報法等，而且現(xiàn)有規(guī)定之間存在重疊矛盾之處。

（二）政府信息公開制度不完善

制定“陽關(guān)法案”，防止權(quán)力暗箱操作，是各國治理特權(quán)的有益經(jīng)驗之一?！巴该鲊H”組織建立的清廉指數(shù)（Corruption Perception Index）排行榜上居于前列的國家基本都建立了比較完善的信息公開制度，如芬蘭、丹麥、荷蘭、日本、德國、美國等[8]。我國信息公開制度起步較晚，2007年國務(wù)院制定出臺了《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），該條例于2008年正式實施，標志著我國政府信息公開制度已經(jīng)確立。但與其他國家相比，我國的信息公開制度還存在明顯的不足。第一，我國尚未制定《信息公開法》，《條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，位階不高。第二，信息公開范圍不明確，政府應(yīng)主動公開的信息范圍列舉不充分，不予公開的信息規(guī)定過于原則，實踐中容易被政府部門濫用。①《條例》第14條第4款規(guī)定“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！钡谌?，未建立專門的信息公開訴訟制度。信息公開訴訟制度是保障公民知情權(quán)的必要救濟制度，也是信息公開制度的必要組成部分，該制度可以促進政府信息公開，保障公民的知情權(quán)，進而有助于公民有效參與政府權(quán)力運行。美國、日本等國都建立了信息公開訴訟制度，并取得了良好的效果。

（三）財產(chǎn)申報制度不完善

財產(chǎn)申報制是一種根據(jù)國家法律規(guī)定，要求一定級別之上或擔任特定職務(wù)的公職人員在擔任國家公職期間，將其財產(chǎn)情況向有關(guān)主管部門進行如實申報的制度。財產(chǎn)申報制是“陽光法案”的重要組成，能為反特權(quán)腐敗提供有用的線索以及責任追究的相關(guān)證據(jù)，成為評估公務(wù)員廉潔狀況的現(xiàn)實依據(jù)。目前，世界上已有90多個國家實施了該項制度。[11]因此，完善公務(wù)員財產(chǎn)申報制度是實現(xiàn)我國特權(quán)治理法治化的必要手段。

我國的公務(wù)員財產(chǎn)申報制尚處于起步階段，與制度完善國家相比，存在較大差距?，F(xiàn)有的財產(chǎn)申報制度存在以下問題：第一，制度層級較低，尚未制定《財產(chǎn)申報法》。1995年頒布的《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》和2001發(fā)布的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》均屬于政策文件。第二，申報主體過窄，僅限于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部或省部級領(lǐng)導干部及家庭成員，除此以外的其他級別的公職人員則不在申報財產(chǎn)范圍之列。第三，申報的財產(chǎn)范圍有限，現(xiàn)行制度對需要申報的收入和財產(chǎn)進行了列舉，但并不全面，也未包括公務(wù)員的配偶、子女的財產(chǎn)，不利于對公務(wù)員財產(chǎn)情況進行全面掌握，留下腐敗空間。第四，未建立申報財產(chǎn)公開制度。我國現(xiàn)行的財產(chǎn)申報屬于黨紀政紀約束，是內(nèi)部申報，對外界不公開，在黨政機關(guān)內(nèi)部也是有限公開，公眾沒有查閱權(quán)。[12]第五，對不申報或不實申報的人員，缺乏明確地追責機制；第六，未有效建立與其他配套制度的銜接機制，如不動產(chǎn)實名登記制、金融實名制、財產(chǎn)申報納稅制等。這些問題致使我國公務(wù)員財產(chǎn)申報公開制度浮于表面，流于形式，收效甚微。

（四）行政程序制度尚未確立

我國公權(quán)力運作領(lǐng)域一直沒有建立起完善的正當法律程序機制，有些領(lǐng)域甚至正當法律程序完全缺位，為權(quán)力的越位、濫用、腐敗提供了便利條件。行政行為，即政府部門行使公權(quán)力的行為，在整個公權(quán)力行為中占有最大的比重，而且，行政行為是整個公權(quán)力行為中最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民、法人和其他組織權(quán)益和最容易產(chǎn)生腐敗的行為。因此，行政行為也是最需要正當法律程序規(guī)范和制約的行為。[7]在行政法領(lǐng)域，我國陸續(xù)出臺了《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等一系列法律，但尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，導致難以樹立行政執(zhí)法人員和公眾的正當行政程序觀念。分散在單行法中的程序規(guī)定一方面被行政機關(guān)虛化，另一方面相對人并未如立法者所預(yù)想的那樣積極主動運用行政程序保護自身利益。[13]因而，導致黨政“一把手”的權(quán)力過大，缺乏有效制約，在官員任用、行政決策、行政審批、行政執(zhí)法等領(lǐng)域時常發(fā)生權(quán)力濫用、違法使用等情況。

（五）權(quán)力監(jiān)督制約機制不健全

健全的權(quán)力監(jiān)督機制可以有效預(yù)防權(quán)力濫用、異化，在特權(quán)治理體系中占據(jù)著舉足輕重的地位。在我國，黨的紀律檢查部門、行政監(jiān)察部門以及檢察院反貪部門三大機構(gòu)分別承擔著黨內(nèi)外的政治、行政、司法監(jiān)督職能，構(gòu)成我國權(quán)力監(jiān)督體系的主體，同時還有人民代表大會監(jiān)督、媒體監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督。我國權(quán)力監(jiān)督機制主要存在以下問題：第一，我國監(jiān)督機構(gòu)眾多，各監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督職能界限不清，經(jīng)常相互推諉，且獨立性較差，容易受到上級或其他監(jiān)督機關(guān)的干預(yù)，從而導致我國對公權(quán)力的監(jiān)督效率較低，效果不太良好。第二，司法對行政權(quán)力的監(jiān)督不足。一是檢察監(jiān)督的范圍極其模糊。檢察機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督，除了憲法和檢察機關(guān)組織法做出原則性規(guī)定外，至今尚未有明確的法律規(guī)定。二是檢察機關(guān)的監(jiān)督方式有限。三是行政訴訟受案范圍有限。現(xiàn)行法規(guī)定行政訴訟的受案范圍限于具體行政行為，同時要求人身財產(chǎn)權(quán)益受到損害。這在很大程度上限制了行政相對人的訴權(quán)，也限制了司法對行政權(quán)監(jiān)督審查的范圍。第三，社會公眾和媒體對權(quán)力的監(jiān)督作用未能充分發(fā)揮。

四、以法治視角構(gòu)建我國的特權(quán)治理體系

在現(xiàn)代民主憲政國家，以法治馴化特權(quán)是特權(quán)之法律治理化的不二法門，這一治理過程是一項復雜而系統(tǒng)的工程。在構(gòu)建我國的特權(quán)治理體系時，應(yīng)遵循法治的理念，樹立正當程序意識，以權(quán)利制約權(quán)力，將事前預(yù)防和事后矯正相結(jié)合，借鑒法治發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，從我國治理現(xiàn)狀出發(fā)，將特權(quán)治理法律化、制度化、體系化。

（一）健全特權(quán)治理的法律體系

1.加強有關(guān)特權(quán)治理立法的體系性。首先，對現(xiàn)行涉及規(guī)范公權(quán)力行使的所有法律規(guī)定、行政法規(guī)、政策文件等進行歸類、整理，對各規(guī)定之間相互重疊或矛盾的地方，按照上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法，后法優(yōu)于前法的原則進行處理。其次，加快特權(quán)治理的立法步伐，將一些實施較為成熟的政策、文件提交立法程序，由人大制定法律，提高特權(quán)治理的制度層級。不僅要把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，更要把權(quán)力關(guān)進法律的籠子里。立法時，遵循事前預(yù)防和事后矯治相結(jié)合、權(quán)力運行立法和權(quán)力監(jiān)督立法相結(jié)合、權(quán)利保障立法與權(quán)力制約立法相結(jié)合、實體法和程序法相結(jié)合的原則，構(gòu)建我國的特權(quán)治理法律體系，列出尚處于“法律空白”的領(lǐng)域，有計劃地列入立法議程，盡快制定相應(yīng)法律。

2.完善對各級公職人員的職務(wù)特權(quán)的相關(guān)立法。職務(wù)特權(quán)雖有其存在的必要性與合理性，但必須要對其嚴格限制，否則容易異化為權(quán)力腐敗。德國對公職人員的職務(wù)特權(quán)進行了非常詳細的規(guī)定，如《聯(lián)邦政府官員法》對政府官員的升遷、義務(wù)、住房、福利等事項有著具體而明確的規(guī)定，所有公職人員包括家屬不得接受任何形式的饋贈和捐獻；《利益法》、《回扣法》禁止公務(wù)員接受禮品和經(jīng)商，限制兼職；對公職人員的職務(wù)消費也有明確規(guī)定，領(lǐng)導人專車管理相當嚴格，對因私用車實行嚴格的收費制度。[14]今后，我國應(yīng)進一步完善《公務(wù)員法》，對各級公務(wù)員因履行職務(wù)而享有的特權(quán)予以詳細明確的規(guī)定，包括住房、福利、用車等，禁止公務(wù)員及其家屬接受任何形式的饋贈、禮品，禁止公務(wù)員經(jīng)商，嚴格限制職務(wù)消費和公車使用，凡超出法定范圍以外的特權(quán)均屬違法，應(yīng)嚴格追究法律責任。

（二）完善政府信息公開制度

今后，應(yīng)抓緊制定《信息公開法》，將信息公開制度上升到立法層面，同時應(yīng)進一步拓寬信息公開的范圍，凡是行政機關(guān)依職權(quán)制作的，或其保有的文書、信息，以及行政機關(guān)的公共資金支出等都屬于公開的范圍，將“不公開信息”的范圍限定在維護國家安全、公共安全以及適當保護公民和法人合法權(quán)益的最小限度；不斷增強政府信息管理能力，健全政府網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，方便公民及時獲取相關(guān)信息。

借鑒美國、日本“信息公開訴訟”制度的有益經(jīng)驗，建立我國的信息公開訴訟制度。具體包括以下內(nèi)容：第一，明確信息公開訴訟的受案范圍。凡屬于信息公開范圍的信息，如各政府部門存在拒絕公開、拖延公開、不實公開等情形的，信息公開申請人均有權(quán)提起訴訟。第二，明確信息公開訴訟的原告。一切公民、法人或其他組織均有權(quán)提起信息公開訴訟，而不限于與申請公開的信息有利害關(guān)系的人?！稐l例》第33條第2款規(guī)定只有與申請公開的信息有利害關(guān)系才具有起訴資格，這一規(guī)定與設(shè)立信息公開制度的主旨不符。因為，在信息公開法治之背景下，機關(guān)保有的信息屬于社會公共資源，并非專屬機關(guān)所有。人們具有獲得政府信息的平等權(quán)利。為實現(xiàn)公眾參與、民主行政，基于得知權(quán)的信息公開訴訟沒有理由給原告設(shè)定多余的門檻，起訴資格不應(yīng)僅限于受到不利影響的人，任何人請求機關(guān)公開信息遭到拒絕，都應(yīng)有權(quán)起訴。[15]第三，明確舉證責任。信息公開訴訟由被告承擔舉證責任，因為行政機關(guān)對其行為的正確性負有證明責任，其應(yīng)在訴訟中說明拒絕公開信息的正當性。第四，明確司法審查的范圍。應(yīng)授權(quán)法院對“不予公開的信息”進行司法審查，以免政府部門以過于原則性的除外規(guī)定來隨意擴大不予公開的信息范圍。第五，合理確定管轄法院。從方便原告起訴的原則出發(fā)，地域管轄方面，規(guī)定原告所在地法院與被告所在地法院均有管轄權(quán)，由原告自由選擇，以減輕當事人的訴訟負擔；級別管轄方面，由于政府信息公開訴訟多涉及保密與公開的專業(yè)性判斷，對于法官審判的專業(yè)性及業(yè)務(wù)水平均提出了較高的要求，將政府信息公開案件的一審法院確定為中級人民法院，通過提高審級的方式來加強此類案件的審理效果。

（三）完善公務(wù)員財產(chǎn)申報制度

第一，盡快制定出臺《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》，以法律的形式將公務(wù)員財產(chǎn)申報制度化。第二，擴大財產(chǎn)申報的主體，使公務(wù)員財產(chǎn)申報主體與刑法中貪污賄賂罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪的主體范圍相一致，即所有國家公務(wù)人員，同時還要擴及公務(wù)員的配偶及其未成年子女。第三，擴大財產(chǎn)申報范圍。目前財產(chǎn)申報的范圍局限于收入的申報，包括工資、津貼、福利等，但對灰色收入，節(jié)假日的“禮物”或家庭財產(chǎn)都沒收納到財產(chǎn)申報的范圍內(nèi)。可以借鑒美國、日本等國的做法，申報范圍包括：一是勞務(wù)所得及投資收益，二是買賣交易如不動產(chǎn)、股票、期貨等買賣交易所得，三是接受的贈與、款待、賠償?shù)惹闆r，四是債務(wù)及兼職情況。上述所有部分均包括公務(wù)員個人及其配偶、撫養(yǎng)的子女的財產(chǎn)。[11-12]第四，建立財產(chǎn)申報公開制度。只有建立了公開和查閱制度，才能夠使公眾對官員的財產(chǎn)申報進行有效監(jiān)督。第五，健全財產(chǎn)申報責任追究機制。建立行政懲戒與刑事處罰相結(jié)合的嚴格懲處機制，一方面通過完善的行政處分體系，對不報、瞞報、漏報的人員給予降級、撤職、開除等處分，并影響相關(guān)人員今后的職務(wù)晉升；另一方面，完善刑法規(guī)定，可增設(shè)“財產(chǎn)申報不實罪”，以對嚴重違法者追究其刑事責任；另外，加快建立配套制度，如不動產(chǎn)實名登記制、金融實名制、財產(chǎn)申報納稅制等，促進公務(wù)員財產(chǎn)申報制的有效實施。

（四）健全行政程序制度

行政程序制度是保證行政權(quán)力運行公開性、透明性以及公眾參與性的重要制度。我國應(yīng)改變目前行政領(lǐng)域分散立法的局面，采用統(tǒng)一法典和單行法律相結(jié)合的方式，加快制定統(tǒng)一的行政程序法典。綜觀世界各國行政立法的發(fā)展狀況，已有80多個國家和地區(qū)制定了行政程序法典，“法典模式應(yīng)是行政程序立法的高級形式，而且成為世界各國行政程序立法的普遍趨向”[16]。同時，制定和完善各行政領(lǐng)域（如行政裁決、行政給付、行政調(diào)查、行政征收、行政信息公開、行政決策等）的單行行政程序法。在行政程序立法中應(yīng)樹立保障行政相對人的程序權(quán)利理念，改變行政管理本位主義，通過設(shè)定行政機關(guān)行使權(quán)力的程序義務(wù)，保障行政過程公開、透明、參與。此外，應(yīng)明確規(guī)定違反程序的法律責任和法律后果，以督促政府部門和行政執(zhí)法人員嚴格遵循法律程序。

（五）健全權(quán)力監(jiān)督機制

1.進一步健全各專門監(jiān)督部門的監(jiān)督職能。對于黨的紀律檢查部門、行政監(jiān)察部門以及檢察院反貪部門三大專門權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，主要通過以下幾個方面來進一步健全其監(jiān)督職能：第一，通過立法進一步明確各監(jiān)督部門的監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督方式、法律責任等，以及各監(jiān)督部門之間的相互制約和監(jiān)督機制，避免實際操作中出現(xiàn)相互推諉或互相爭搶的現(xiàn)象。第二，保障監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位，讓地方各級紀委、行政監(jiān)察部門、反貪部門從同級黨委、政府的領(lǐng)導中獨立出來，實行中央垂直領(lǐng)導，財政上由中央直接撥款，保證監(jiān)督的客觀性和公正性。第三，完善權(quán)力監(jiān)督立法，對監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督規(guī)制、以及監(jiān)督機構(gòu)之間的職能協(xié)調(diào)予以明確系統(tǒng)規(guī)定，構(gòu)建科學、完善、高效的權(quán)力監(jiān)督體系。第四，加強司法對行政權(quán)力的監(jiān)督，擴大行政訴訟的受案范圍，使抽象行政行為、內(nèi)部行政行為也成為司法審查的對象。

2.充分發(fā)揮媒體和社會公眾的監(jiān)督作用。特權(quán)治理還需完善媒體和大眾的監(jiān)督。完善言論自由保護立法，保障公民對國家事務(wù)、公共事務(wù)發(fā)表意見的權(quán)利，對國家機關(guān)及其工作人員履行職務(wù)進行批評、建議的權(quán)利，保障媒體自由評論的權(quán)利。在當前，應(yīng)注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺的作用。社會公眾的表達權(quán)和權(quán)力監(jiān)督權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)得到前所未有的實現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)的延展性和互動性，使得網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督不僅便利、迅捷，而且廉價和有效。在無所不在的“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”下，很多官員貪腐案件都是通過網(wǎng)絡(luò)爆料而曝光并予以查處，使得公務(wù)人員在行使權(quán)力時更加審慎。但另一方面，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)也存在異化、濫用、或為滿足私人利益而違法行使的風險，所以必須對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)進行積極引導和法律規(guī)范，明確權(quán)利和義務(wù)，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有法可依，使輿論和公眾監(jiān)督的成效得到進一步充分有效發(fā)揮。

（六）完善責任追究和權(quán)利救濟機制

1.完善特權(quán)行為的懲罰體系，健全責任追究機制?？茖W、完善的責任追究機制是督促公職人員依法行使權(quán)力、防止特權(quán)行為的重要保障。首先，樹立對特權(quán)行為嚴懲不怠的理念。對于特權(quán)行為，應(yīng)比其他違法行為給予更嚴厲的懲罰，因為唯有此，才能使代表國家執(zhí)掌公權(quán)力者心存敬畏之心，嚴格依法謹慎地行使手中權(quán)力。其次，完善立法，做到權(quán)責統(tǒng)一，崗位職責明晰，法律責任明確。再次，構(gòu)建多種措施并用、體系合理的懲罰體系。對于黨員干部，應(yīng)同時追究黨紀責任和法律責任；改變現(xiàn)有以“行政處分”為主的行政責任追責方式，增加“行政追償”，即對故意或重大過失造成相對人損失的，國家在賠償后應(yīng)向公務(wù)員個人追償部分或全部費用；完善對違法行為人的民事責任主要是民事賠償責任追究機制；完善刑法對違法特權(quán)行為的懲處，擴大公職人員職務(wù)犯罪的范圍，將濫用職務(wù)特權(quán)行為納入職務(wù)犯罪。

2.完善政治、經(jīng)濟、文化、教育等領(lǐng)域權(quán)利的法律救濟機制。以權(quán)利制約權(quán)力，需要不斷完善權(quán)利體系，健全權(quán)利保障機制。今后，應(yīng)建立反歧視訴訟制度，特別要確立反歧視、反特權(quán)的公益性訴訟機制；完善我國的指導案例制度，使最高院或高級法院的相關(guān)裁決具有普遍性效力，至少具有普遍示范效果和指導性，統(tǒng)一有關(guān)權(quán)利救濟的法律適用。

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責任編校 王學青

Management of Privileges from the Perspective of Rule by Law

CAO Li
(School of Marxist Studies,Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu,China)

As an abnormal demonstration of power,privilege originates from power.The essence of rule by law lies in regulating and restricting power,so removing privilege according to the law is an indispensible part of the rule by law and meanwhile a fundamental experience of the development of human civilization.Better standardized and institutionalized,efforts of removing privilege according to law combines prior restraints and subsequent punishments,emphasizing due procedures and stressing restriction of power with rights.Privilege management system of China should be established with the rule by law,which includes establishing and improving a legal system for removal of privileges,perfecting systems for information disclosure, property declaration,administrative procedures,power supervision,accountability and rectification.

rule by law;removal of privileges;legal system

D630.9

A

1674-9170（2017）01-0034-08

2016-12-28

曹莉（1979-），女，江蘇南通人，南通大學馬克思主義學院講師。