馮艷春

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院(公共管理學(xué)院)，河北 秦皇島 066004)

農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程中地方政府的角色定位

馮艷春

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院(公共管理學(xué)院)，河北 秦皇島 066004)

在我國(guó)人口老齡化的進(jìn)程中，農(nóng)村人口的老齡化現(xiàn)象尤為突出，這是對(duì)地方政府角色轉(zhuǎn)換的嚴(yán)峻考驗(yàn)，同時(shí)也要求地方政府在“三農(nóng)”問(wèn)題上投入更加深入的關(guān)切和服務(wù)的傾斜。從農(nóng)村土地、農(nóng)民養(yǎng)老和傳統(tǒng)文化傳承三方面考察地方政府的角色定位，用人格化的描述把地方政府角色的“非人格化特征”更直觀、具體地表述出來(lái)，以提高地方政府角色定位的能動(dòng)性、前瞻性、服務(wù)性，適應(yīng)新形勢(shì)的要求，更好地實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。

農(nóng)村人口老齡化；地方政府角色；土地；養(yǎng)老；傳統(tǒng)文化

從1999年開(kāi)始至21世紀(jì)末我國(guó)將長(zhǎng)期處于老齡化社會(huì)。而在本世紀(jì)中葉前，我國(guó)農(nóng)村的老齡化水平將持續(xù)高于城鎮(zhèn)。導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化的原因主要有：一是工業(yè)化、城市化對(duì)勞動(dòng)力的強(qiáng)大需求導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷向城市流動(dòng)，尤其是青壯年。二是傳統(tǒng)工、農(nóng)業(yè)模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖律r(nóng)民大多選擇外出打工或者重新?lián)駱I(yè)。三是農(nóng)村老年人口數(shù)量居高不下。解放初期五六十年代嬰兒潮出生的人，現(xiàn)在已經(jīng)或即將步入老年。農(nóng)村人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)要求地方政府不能僅僅按照以往的角色定位發(fā)揮自身職能，要求新、求變，既要發(fā)揮管理者的能動(dòng)性，又要保持自身的服務(wù)性。

1 地方政府在農(nóng)村土地保護(hù)、利用開(kāi)發(fā)方面的定位

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)發(fā)生巨大變化的現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)村人口老齡化又加劇了土地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的困難，同時(shí)也迫切要求對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行重新規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新。

1.1 土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中政府的角色定位

1.1.1 土地規(guī)劃設(shè)計(jì)師

對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃是地方政府在土地工作上的重點(diǎn)。在規(guī)劃前，地方政府應(yīng)先做好土地的綜合評(píng)價(jià)。土地規(guī)劃應(yīng)遵循專家論證、集體討論和公眾參與等公共決策程序，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、總體與部分、政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，堅(jiān)持民本原則、可持續(xù)原則、因地制宜原則，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，避免出現(xiàn)GDP至上的短視性發(fā)展理念和政府行為。

1.1.2 土地經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新者

我國(guó)現(xiàn)存土地經(jīng)營(yíng)制度存在“土地所有權(quán)主體虛位，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了農(nóng)村集體土地的實(shí)際支配者和最大受益者，集體土地所有權(quán)實(shí)際已被虛化”[1]等問(wèn)題。農(nóng)村人口老齡化又是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)制度的一大挑戰(zhàn)。地方政府應(yīng)積極探索和鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新；帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、電商經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式，帶動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)新、創(chuàng)收；維護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)防各種形式的土地霸占和剝奪。

1.2 土地利用過(guò)程中政府的角色定位

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督人

由于農(nóng)村人口老齡化和整體素質(zhì)相對(duì)較低，在法律常識(shí)、行政程序以及信息獲取等方面相對(duì)不足，在土地流轉(zhuǎn)的各方博弈中處于弱勢(shì)，需要地方政府扮演好監(jiān)督人的角色，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的制度化、規(guī)范化建設(shè)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)正常進(jìn)行；定期為農(nóng)民作相關(guān)培訓(xùn)和教育，以拓展其法律、技術(shù)、信息；加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的監(jiān)管；尊重農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

1.2.2 土地整合的參與人

農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程伴隨著農(nóng)村土地整合的類型和范圍的擴(kuò)大。在土地整合過(guò)程中，地方政府應(yīng)建立多元化的土地整合融資渠道，保障資金充足和技術(shù)設(shè)備的運(yùn)用；同時(shí)將土地劃分為機(jī)械化規(guī)模區(qū)和自耕地多樣區(qū)，鼓勵(lì)多種經(jīng)營(yíng)方式并存，提高農(nóng)民收益；在遷村并村過(guò)程中，改善農(nóng)民居住條件，治理空心村，將閑散用地整合后集中管理，提高土地利用率。

1.3 土地保護(hù)過(guò)程中政府的角色定位

1.3.1 保護(hù)農(nóng)村生態(tài)的“圣斗士”

我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀。地方政府在農(nóng)村土地污染治理上，應(yīng)進(jìn)一步完善地方土地保護(hù)法規(guī)，堅(jiān)決與污染土地環(huán)境、破壞農(nóng)村生態(tài)的行為作斗爭(zhēng)；通過(guò)多種形式向農(nóng)民宣傳環(huán)境污染的損害，號(hào)召農(nóng)民保護(hù)土地環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡；對(duì)農(nóng)村垃圾進(jìn)行集中分類處理，通過(guò)專門技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民對(duì)化肥農(nóng)藥的使用，嚴(yán)格管控秸稈焚燒，推廣使用新能源，鼓勵(lì)低碳環(huán)保的生活方式。

1.3.2 農(nóng)用地的“守護(hù)者”

隨著二孩政策的到來(lái)，農(nóng)村建筑用地需求未來(lái)會(huì)呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，這就要求地方政府與農(nóng)民共同守護(hù)好“一畝三分地”。首先，“嚴(yán)格區(qū)分不同類型的征地行為、不同類型的土地征用，適用不同征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)”[2]，規(guī)范土地征用程序，建立土地征用監(jiān)察機(jī)制，提高土地征用透明度，對(duì)違法行為進(jìn)行依法懲治；其次，嚴(yán)格建筑用地審批程序，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，支持、引導(dǎo)農(nóng)民相對(duì)集中建房，加快新型農(nóng)業(yè)社區(qū)建設(shè)。

2 地方政府在養(yǎng)老方面的角色定位

隨著農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的養(yǎng)老需求和養(yǎng)老能力之間的矛盾日益突出，地方政府在養(yǎng)老方面壓力巨大。地方政府應(yīng)根據(jù)法律賦予的職權(quán)，積極主動(dòng)地進(jìn)行自我角色定位，努力探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的養(yǎng)老模式，為農(nóng)村老年人口提供多樣化的養(yǎng)老渠道和優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

2.1 養(yǎng)老模式探索者和執(zhí)行者

2.1.1 居家養(yǎng)老的支持者

隨著老齡化社會(huì)的來(lái)臨，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)正逐漸縮小，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老能力也大不如前，因此，政府應(yīng)適度參與進(jìn)來(lái)，分擔(dān)家庭壓力。在制度上，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、接續(xù)程序，減輕子女負(fù)擔(dān)；在文化上，弘揚(yáng)孝親、敬老等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，鼓勵(lì)和樹立“好兒女”“好鄰里”等典型。依托文化部門、民政部門等組織一些敬老主題的家庭互動(dòng)活動(dòng)，營(yíng)造敬老的家庭氛圍，形成良好的社會(huì)風(fēng)氣。

2.1.2 社區(qū)養(yǎng)老的構(gòu)建者

“在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)以家庭養(yǎng)老照料服務(wù)為主，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照料服務(wù)為輔?！盵3]地方政府應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地或有條件的行政村建立社區(qū)養(yǎng)老場(chǎng)所，配備相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施和服務(wù)人員，為農(nóng)村老人提供飲食起居、代理事務(wù)等生活服務(wù)，身體護(hù)理、心理服務(wù)等醫(yī)療服務(wù)，以及文娛活動(dòng)、適度勞動(dòng)等精神撫慰。同時(shí)，健全社區(qū)養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)機(jī)制和資金籌措機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)參與。

2.1.3 養(yǎng)老模式的探索者

除傳統(tǒng)養(yǎng)老模式外，地方政府應(yīng)積極探索其他養(yǎng)老模式。上世紀(jì)80年代，英國(guó)學(xué)者埃德加·卡恩提出了“時(shí)間銀行”模式。王澤淮對(duì)“時(shí)間銀行”是這樣定義的：低齡老人為高齡老人提供志愿服務(wù)，積累服務(wù)時(shí)數(shù)，待自己年老需要服務(wù)時(shí)，享受同等時(shí)數(shù)的服務(wù)[4]。政府應(yīng)與智庫(kù)、社會(huì)組織、學(xué)者等合作積極探索“時(shí)間銀行”等其他養(yǎng)老模式的設(shè)計(jì)和運(yùn)行方式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老從“養(yǎng)活人”到“服務(wù)人”的過(guò)渡。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)的提供者

2.2.1 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償者

我國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查顯示，在60—75歲的農(nóng)村人口中有一半以上仍在經(jīng)營(yíng)土地。農(nóng)村老年人口收入單一,除子女供養(yǎng)外，主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是土地收入。但其勞動(dòng)能力逐年下降，加之糧食市場(chǎng)不景氣，老年人口生活難以保障。地方政府應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，幫助農(nóng)民提高土地的養(yǎng)老功能，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。同時(shí)，在村民養(yǎng)老上，對(duì)居家養(yǎng)老給予資金、物質(zhì)補(bǔ)償和輔助支持，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老給予政策、資金支持和人員配備。

2.2.2 醫(yī)療提供者

據(jù)衛(wèi)生部測(cè)算，老年人醫(yī)療衛(wèi)生需求是其他人群的3-5倍。新農(nóng)合在實(shí)行過(guò)程中存在對(duì)困難戶缺乏照顧、政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)同一、一般疾病報(bào)銷困難等一系列問(wèn)題。因此，政府應(yīng)不斷優(yōu)化現(xiàn)行的新農(nóng)保制度，提高農(nóng)民參保率，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障力度和水平。同時(shí)，政府應(yīng)在醫(yī)療產(chǎn)品和醫(yī)療服務(wù)上多向農(nóng)村傾斜，定期為老年人提供義診。提高農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)覆蓋率，提高醫(yī)療人員素質(zhì)，提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平。

2.2.3 精神呵護(hù)者

除物質(zhì)供養(yǎng)，老年人還有被關(guān)懷、被肯定的需要。因此，養(yǎng)老工作還應(yīng)包含豐富老年人的精神文化生活和關(guān)心老年人心理健康等內(nèi)容。地方政府應(yīng)積極號(hào)召基層組織成立老年人協(xié)會(huì)，建立老年大學(xué)，配備老年人文娛活動(dòng)需要的基礎(chǔ)設(shè)施和人員；同時(shí)吸引社會(huì)團(tuán)體和組織，招募志愿者為豐富老年人精神生活提供服務(wù)；成立勞動(dòng)互助小組，組織老年人進(jìn)行適量的業(yè)余勞動(dòng)，發(fā)揮余熱。

3 地方政府在傳統(tǒng)文化繼承方面的角色定位

農(nóng)村是我國(guó)傳統(tǒng)文化孕育和生存的土壤。在現(xiàn)代文明和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中，農(nóng)村社會(huì)正面臨著道德文化危機(jī)。在農(nóng)村人口老齡化的形勢(shì)下，地方政府如何發(fā)揮文化職能，搶救優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、整治落后文化成為地方政府的任務(wù)和使命。

3.1 優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)者和弘揚(yáng)者

3.1.1 優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)者

農(nóng)村作為我國(guó)幾千年來(lái)傳統(tǒng)文化的土壤，在社會(huì)進(jìn)程中面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。地方政府應(yīng)深入挖掘和自覺(jué)傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，積極推動(dòng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)；保留淳樸的鄉(xiāng)風(fēng)民俗，鼓勵(lì)良好家風(fēng)，重視家庭氛圍和社會(huì)氛圍的營(yíng)造，與學(xué)校教育相結(jié)合，培養(yǎng)有良好文化道德的接班人；同時(shí)探索新形式、新媒介，樹立時(shí)代新風(fēng)。

3.1.2 口述史的保存者

口述歷史檔案對(duì)現(xiàn)存檔案是很好的補(bǔ)充和擴(kuò)展，有利于傳統(tǒng)文化的保護(hù)和繼承。針對(duì)村落有價(jià)值的文化和歷史，地方政府應(yīng)指派相應(yīng)的技術(shù)人員和專業(yè)工作者，利用好新、舊媒體，做好各個(gè)領(lǐng)域、學(xué)科的口述史記錄和保存；在采集過(guò)程中，號(hào)召?gòu)V大人民群眾的參與，給予口述者一定額度的資金或物質(zhì)補(bǔ)貼；依托地方檔案館和圖書館對(duì)口述史進(jìn)行管理，建設(shè)學(xué)習(xí)基地，免費(fèi)向社會(huì)開(kāi)放。

3.1.3 傳統(tǒng)手工藝的傳承者

傳統(tǒng)手工藝是中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的結(jié)晶，但“由于高科技取代了諸多效率低下的手工業(yè)操作手段，民間手工藝存在著藝人‘老年化’、傳人‘稀有化’、技藝‘衰退化’、發(fā)展‘遲鈍化’的現(xiàn)狀。民間手工藝有逐漸消失的趨勢(shì)”[5]，地方政府應(yīng)增強(qiáng)保護(hù)和搶救意識(shí)，制定地方性法規(guī)保護(hù)傳統(tǒng)手工藝并加以執(zhí)行；建立博物館，做好傳統(tǒng)手工藝的長(zhǎng)期保存和記錄；創(chuàng)建地方品牌，擴(kuò)大宣傳，解決銷路，在保護(hù)傳統(tǒng)手工藝的同時(shí)，幫助農(nóng)民增收。

3.2 落后腐朽文化的抵制者

3.2.1 封建迷信的揭露者

近年來(lái)，封建迷信活動(dòng)與現(xiàn)代文明成果相結(jié)合又衍生出了新形式，如“預(yù)測(cè)學(xué)”“未來(lái)學(xué)”等，尤其對(duì)受教育水平較低、相對(duì)封閉的農(nóng)村老年人影響巨大。政府應(yīng)該做好宣傳工作，利用廣播、電視、手機(jī)等新舊媒體以及下鄉(xiāng)宣傳走訪等普及科學(xué)知識(shí)和謹(jǐn)防上當(dāng)?shù)姆椒?。大力取締農(nóng)村封建迷信活動(dòng)，對(duì)封建迷信從業(yè)者進(jìn)行教育、勸導(dǎo)，發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，監(jiān)督、舉報(bào)違法迷信行為。

3.2.2 等級(jí)壁壘的打破者

隨著農(nóng)村人口受教育水平的提高和社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)村社會(huì)逐漸呈現(xiàn)出開(kāi)放、平等的姿態(tài)，但在一定程度上，農(nóng)村社會(huì)的等級(jí)壁壘依然存在。地方政府應(yīng)組織基層人員加強(qiáng)協(xié)調(diào)，做好安撫工作。在家庭內(nèi)部，逐漸破除封建倫理糟粕，強(qiáng)調(diào)人人平等和代際平等。在村內(nèi)，打破家族間、姓氏間的不平等和地位差別，建立良好的鄰里互助環(huán)境和氛圍。在村際關(guān)系中，鼓勵(lì)強(qiáng)者，扶持弱者，加強(qiáng)互助建設(shè)和區(qū)域性合作，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村人口老齡化是地方政府在21世紀(jì)面臨的重要課題和挑戰(zhàn)。地方政府在農(nóng)村人口老齡化的過(guò)程中應(yīng)明確自身農(nóng)村土地的護(hù)衛(wèi)者、養(yǎng)老服務(wù)的提供者、傳統(tǒng)文化的傳承者的角色定位。在土地方面，既要保障農(nóng)民的生活水平又要兼顧環(huán)境與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展；在養(yǎng)老方面，既要保障老有所養(yǎng)，老有所依，又要保障老有所學(xué)、老有所樂(lè)；在傳統(tǒng)文化方面，既要?jiǎng)?chuàng)新形式，取其精華，又要火眼金睛，去其糟粕，做服務(wù)型政府，做人民滿意的政府。

[1]王有強(qiáng),董紅.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的思考[J].生產(chǎn)力研究，2012(4).

[2]胥英明.農(nóng)村人口老齡化及農(nóng)村養(yǎng)老對(duì)策[J].理論與改革，2013(9).

[3]賈麗鳳,馬翠花.農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式的構(gòu)建研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012(4).

[4]王澤淮.時(shí)間銀行——社區(qū)志愿者服務(wù)的新形式[J].社區(qū)，2003(12).

[5]張明生.山西民俗博物館與民間手工藝[J].文物世界，2004(6).

責(zé)任編輯：李增華

Role Positioning of Local Government in the Aging Process of Rural Population

FENG Yan-chun

(School of Public Administration, School of Humanities and Law, Yanshan University, Qinhuangdao 066004, China)

In the aging process of China the phenomenon of rural population aging is particularly prominent, which is a baptism to the change of local governments’ roles and demands more concerns and focus on the “Three Agriculture-related Issues”. Employing the description of personalization to express the characteristic of impersonalization of local governments’ roles more intuitively and concretely, this paper mainly analyzes local governments’ roles in rural land, aged farmers’ support and inheritance of traditional culture for the purpose of improving the initiative,perspectiveness and serviceability of local governments’ roles so that it enable to adapt the requirements of new situation and realize the tenet of serving the people better.

aging of rural population; local governments’ roles; land; aged farmer support; traditional culture

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.02.017

2016-12-21

馮艷春(1991—)，女(滿族)，河北承德人，碩士研究生。研究方向：地方政府。

F323.89

A

1674-6341(2017)02-0041-03