◎鹿 兮

新中國第一部《憲法》的孕育和產(chǎn)生

◎鹿 兮

1931年11月7日，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金召開。中立講話者為毛澤東，其右側(cè)第一人為朱德，左起第三人為任弼時

新中國的第一部憲法，脈承《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，既體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的紅色特色，更體現(xiàn)了人民共和國法律建設(shè)的根本制度。

新中國《憲法》之源——《中華蘇維埃共和國憲法大綱》

20世紀20年代末，在推動軍隊建設(shè)和革命斗爭勝利的時候，毛澤東就開始籌劃建立紅色政權(quán)，考慮人民政權(quán)的性質(zhì)、體制和法律制度等問題。他向在上海的黨中央發(fā)電，倡議制定“一個整個民權(quán)革命的政綱”，“使各地有所遵循”。

1930年10月21日，蘇區(qū)中央局致電臨時中央，報告中華蘇維埃第一次全國代表大會將于十月革命紀念日的11月7日開幕。臨時中央會議決定毛澤東任中華蘇維埃臨時政府人民委員會主席。

1930年5月，在上海的中共中央政治局就根據(jù)共產(chǎn)國際意見，成立了全國蘇維埃代表大會中央準備委員會（簡稱“蘇準會”），并決定由這個委員會負責起草憲法文件。中華蘇維埃憲法的起草主要由“蘇準會”秘書長林育南和中央準備會的幾位同志負責。期間，黨中央的負責人瞿秋白和常委任弼時等都對憲法的起草工作進行了細致的指導(dǎo)。他們從文件的內(nèi)容到形式，從總則到條款，都提出了明確的指導(dǎo)意見。林育南參與起草和執(zhí)筆的中華蘇維埃憲法大綱，明確地確定了中華蘇維埃共和國的國家性質(zhì)、最高權(quán)力機構(gòu)、地方政權(quán)機構(gòu)、中華蘇維埃區(qū)域的公民的權(quán)利和義務(wù)等。

1931年11月制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》

由于一些客觀原因，中華蘇維埃第一次全國代表大會召開之前，蘇區(qū)中央局遲遲未能收到《中華蘇維埃共和國憲法》。11月，中共臨時中央將憲法大綱要點用電報發(fā)來?！耙c”電文提出：“望按此原則要點在蘇大會上通過，全文即補送上?！?/p>

1931年11月7日，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金召開。大會主席團大約是11月13日收到的中共臨時中央電文，并召開了第二次主席團會議討論。主席團會議認為中共臨時中央提出“在蘇大會上通過”的電文不妥，不符合大會立法程序，未予采納。主席團決定由任弼時、王稼祥、毛澤東、周以栗、鄧發(fā)、曾山、張鼎丞、梁柏臺和各代表團推出1名代表共17人組成憲法起草委員會。

這個憲法起草委員會的其他委員都是黨政領(lǐng)導(dǎo)人和各蘇區(qū)干部，而中華蘇維埃政府的工作人員梁柏臺是作為紅色法律專家參加的。接到憲法起草委員會的緊急任務(wù)，他找來閩西蘇維埃政權(quán)組織法等歷史文獻，又找了一些任弼時等從上海帶來的蘇聯(lián)憲法資料，連續(xù)干了近3個通宵，參考了中央電文的要點，拿出了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》草案稿。

任弼時、項英和毛澤東等蘇區(qū)中央局負責同志在梁柏臺稿子的基礎(chǔ)上，又提出了修改意見，并對草稿進行了潤色和加工。11月16日和17日兩日，憲法起草委員會在大會主席團辦公處召開兩次會議，討論憲法大綱草案初稿，提出了一些修改意見，形成了提交第一次蘇維埃大會的“憲法大綱草案”。11月18日，大會主席團召集全體代表大會，一致通過了工農(nóng)民主政權(quán)第一個憲法性文件——《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。

這部17條約3100多字的憲法大綱，成為中國紅色政權(quán)的第一部法律文件?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》帶有戰(zhàn)爭時期鮮明的階級特色，特別是受蘇聯(lián)法律的影響痕跡較重，但不失為現(xiàn)代法律史上閃光的法典。20世紀90年代末，中國學者曾將上述文件帶往加拿大出席中加兩國聯(lián)合舉辦的人權(quán)學術(shù)會議，當?shù)貙＜摇W者看了很吃驚，他們認為：中共在20世紀30年代領(lǐng)導(dǎo)制定的法律文件，西方許多國家直至90年代還未達到那種水平。

《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的核心，就是對少數(shù)的階級敵人實行專政，為工農(nóng)兵勞苦大眾服務(wù)。這樣的明確規(guī)定，在中國歷史上是破天荒的，也是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)憲史上的一個創(chuàng)舉。這個核心內(nèi)容，至今保留在憲法里。

《中華蘇維埃共和國憲法大綱》是一部具有新民主主義性質(zhì)的憲法性文件，是后來的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）的雛形。

人民當家作主的新政權(quán)的《共同綱領(lǐng)》

從1948年10月上旬開始，中共已經(jīng)著手起草由人民當家作主的新政權(quán)的共同綱領(lǐng)草案。起草工作在周恩來的主持下，由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長李維漢具體負責。

10月27日，草案第一稿成型。這份名為《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》的草案集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的新民主主義建國思想，分總則、政治軍事、土地改革等10部分，共46條，外加一個簡短的序言。

新政協(xié)的籌備會議原定在哈爾濱召開，由于形勢發(fā)展飛快，后來改在北平召開籌備會。中共中央由西柏坡遷入北平之后的1949年6月15日，由23個單位、134人組成的新政治協(xié)商會議籌備委員會在北平成立。毛澤東擔任新政協(xié)籌備委員會常委會主任，周恩來為副主任。會議決定《中國人民民主革命綱領(lǐng)》“委托中共方面負責草擬最初稿”。重新起草的任務(wù)被交由籌備會的第三小組負責。周恩來親自兼任第三小組組長，許德珩任副組長，組員包括章伯鈞、章乃器等22人。

為了保證按時拿出《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》的草案，周恩來請示毛澤東，暫時放下手頭的許多事務(wù)，集中精力完成這項工作。于是，一段時間里，人們很難見到周恩來的蹤跡了。他在1949年6月下旬把自己“關(guān)”在勤政殿里，親自動手寫作《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》條文。經(jīng)過一個星期廢寢忘食的鏖戰(zhàn)，終于完成了起草工作。然而，他沒有休息，又急忙召開會議，征求各方面對草案的意見，并進行修改。周恩來所執(zhí)筆的《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》以明確而概括的語言，規(guī)定了新中國的國家性質(zhì)、人民的基本權(quán)利和義務(wù)、政權(quán)機關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟政策、文化教育政策、民族政策和外交政策等。其中，明確新中國“為新民主主義即人民民主主義的國家”，它的“經(jīng)濟建設(shè)的根本方針，是以公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流的政策，達到發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟之目的”“各種社會經(jīng)濟成分在國營經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)之下，分工合作，各得其所，以促進整個社會經(jīng)濟的發(fā)展”。

《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》后來又改名為《新民主主義的共同綱領(lǐng)》。1949年9月初，《新民主主義的共同綱領(lǐng)》正式變更為《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。

1949年9月29日，政協(xié)全體會議上，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》草案獲得一致通過。是時，全場掌聲雷動。

9月30日，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》由全國人民政治協(xié)商會議公布。

新中國成立前后，由于不具備召開全國人民代表大會、制定憲法的條件，全國人民代表大會的職權(quán)是由中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行的。全國政協(xié)第一次全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，則具有臨時憲法的作用?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》奠定了新中國的國體、政體和政治基礎(chǔ)，是繼往開來歷史進程的標桿，為后來共和國的民主和法制建設(shè)以及憲法的制定奠定了堅實的基礎(chǔ)，提供了寶貴的經(jīng)驗。

新中國第一部《憲法（草案）》的起草和大討論

中華人民共和國的第一部《憲法》與《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》是一脈相承的淵源關(guān)系，也是全黨、全國人民的智慧結(jié)晶。

抗美援朝戰(zhàn)爭后期，毛澤東開始考慮憲法的籌備起草工作。

1953年新年，《人民日報》發(fā)表元旦社論，向全國人民提出了當年的3項任務(wù)：第一，繼續(xù)加強抗美援朝的斗爭；第二，開始執(zhí)行國家建設(shè)的第一個五年計劃；第三，召集全國人民代表大會，通過憲法。

1953年1月13日，中華人民共和國中央人民政府委員會舉行第20次會議，討論召開全國人民代表大會會議和制定憲法的問題，總理周恩來就此作了說明。主席毛澤東在會上說：“根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經(jīng)成熟了?！睍?，一致通過了《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，并決定成立以毛澤東為主席，以朱德、宋慶齡、李濟深、鄧小平、李維漢等32人為委員的憲法起草委員會。此后，中共中央指定了一個憲法起草小組，成員有陳伯達、李維漢、胡喬木和田家英等，由毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)，并以政務(wù)院內(nèi)務(wù)部為主組成憲法起草辦公室，收集相關(guān)資料。

由于部分地區(qū)遭受了嚴重的自然災(zāi)害，原定于1953年內(nèi)完成憲法制定的計劃被推遲到下一年。為集中力量戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，中央人民政府委員會于1953年9月18日召開第28次會議，決定全國人民代表大會推遲到1954年召開。但為人代會召開而進行的普選在1953年如期啟動。當年年底，即1953年12月27日，毛澤東率憲法起草小組一行到達杭州，住進了位于西湖湖畔的劉莊一號樓，辦公室設(shè)在北山街84號大院內(nèi)30號。從此，新中國第一部憲法的起草工作正式啟動。

毛澤東對憲法的起草工作非常重視，他不但擔任了憲法起草委員會的主席，而且親自掛帥，領(lǐng)導(dǎo)中共中央憲法起草小組進行憲法草案初稿的起草工作。

憲法是根本大法，起草工作也就很慎重。1953年底，中共中央成立了憲法初稿起草小組，著手起草。開始時中共中央政治局決定，起草小組由8個人組成，即陳伯達、胡喬木、董必武、彭真、鄧小平、李維漢、張際春、田家英。實際上，真正動筆起草的，是這8個人之中均為毛澤東秘書的3位“筆桿子”——陳伯達、胡喬木、田家英。為了避開北京冗雜的事務(wù)，專心起草憲法，毛澤東帶著起草小組于1953年12月24日來到杭州。

在去杭州的途中，毛澤東對隨行人員說：治國，須有一部大法。我們這次去杭州，就是為了能集中精力做好這件立國安邦的大事。

1954年1月7日，在杭州市南山路一座灰墻庭院小樓內(nèi)召開的憲法起草工作會上，毛澤東首先提出了起草的指導(dǎo)思想和編寫原則：“我們社會主義的憲法，一要堅持人民民主的原則，二要堅持社會主義的原則，在具體條文上又要體現(xiàn)原則性和靈活性的原則，要簡單、明了。”

從1954年1月9日起，憲法起草小組就投入到緊張的起草工作之中，毛澤東更是夜以繼日地工作，對憲法起草傾注了大量的心血。

1月15日，由毛澤東親筆向在北京主持工作的劉少奇及中央各同志寫了一封信，提出了起草憲法的一整套工作計劃，并要求中央委員參閱各國憲法。

為起草憲法，毛澤東和起草小組廣泛閱讀和研究了世界各類憲法：有中國的，有外國的；有社會主義國家的，也有資本主義國家的；有進步的，也有反動的。毛澤東認為制定本國憲法，參照別國憲法和中國歷史上有過的憲法是完全必要的。他要求憲法起草小組認真學習和比較世界上各種類型憲法，拓展視野，博采眾長，吸取人類的共同文明成果為我所用。同時，他還要求參加討論憲法稿的中央政治局成員也這樣做。這些，為憲法的順利制定奠定了良好的基礎(chǔ)。

2月17日，憲法草案初稿形成后，起草小組即派專人送京，并帶上了毛澤東給劉少奇等同志的信：

劉少奇同志，并書記處各同志：

現(xiàn)將憲法初稿（五份）派人送上，請加印分送政治局及在京中委各同志，于二月二十日以后的一星期內(nèi)開會討論幾次，將修改意見交小平、維漢二同志帶來這里，再進行討論修改（約七天左右即夠）。然后再交中央討論，作初步?jīng)Q定（仍是初稿），即可提交憲法起草委員會討論。因此，小平、維漢原定二十日動身來此的計劃，可推遲到月底動身。送初稿的人明（十八）日動身，二十日可到北京。

毛澤東

二月十七日下午十時

2月20日，劉少奇即召集在京的中央委員開會，對憲法草案的初稿進行了討論。爾后，起草小組對初稿進行了兩次修改，分別拿出了“二讀稿”“三讀稿”。毛澤東再派人于2月24日、26日送給在北京的劉少奇，由他送給中央委員閱看。2月28日至3月1日，劉少奇又兩次主持中央政治局擴大會議，討論并通過了“三讀稿”。就這樣，討論、修改工作在南北兩地分頭進行：杭州方面，毛澤東主持起草小組一次次修改；北京城里，劉少奇召集中央有關(guān)人員一次次討論。北京方面討論一次，意見發(fā)到杭州，杭州方面就修改一次，然后又將修改稿傳回北京。這在修憲史上是一道獨特的景觀！與此同時，中央決定由董必武等同志組成研究小組，并聘請周鯁生、錢端升為法律顧問，聘請葉圣陶、呂叔湘為語文顧問，對“三讀稿”進行了認真仔細的研究修改。3月8日，中央政治局擴大會議通過了“四讀稿”。

3月中旬，起草小組圓滿完成憲法草案的起草任務(wù)，第一部憲法在杭州初具雛形。毛澤東親自率領(lǐng)的憲法起草小組從1953年12月27日進駐杭州，至1954年3月15日離杭返京，歷時兩個月又18天。

1954年3月23日，憲法起草委員會在北京中南海勤政殿召開第一次會議，討論憲法草案。毛澤東在會上說：“這個初稿可以小修改，可以大修改，也可以推翻另擬初稿?！睉椃ㄆ鸩菸瘑T會全體委員對憲法草案初稿進行認真討論后，交由全國政協(xié)、各民主黨派、人民團體以及中央和地方領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、社會各方面代表8000多人進行討論，廣泛征求意見，先后收到了5900多條修改意見和建議。毛澤東對此非常重視，讓田家英把意見歸納整理。憲法起草委員會先后多次召開會議，對上述意見進行了認真研究和討論，共采納了其中的100多條。

3月28日，憲法起草委員會辦公室成立并擴編細化，下面又分設(shè)編輯組、會議組、記錄組、聯(lián)絡(luò)組、總務(wù)組和資料組。

6月11日，憲法起草委員會召開第七次會議，一致通過憲法草案。6月14日，毛澤東主持召開中央人民政府委員會第三十次會議，通過并公布憲法草案，交付全國人民討論。兩月后，在全國范圍收到了110多萬條修改意見和建議，前后參加討論的人數(shù)約有1.5億之多。在中國歷史上，沒有任何一部法律能在討論廣度上和這部憲法相比。據(jù)參與憲法起草工作的中國人民大學教授許崇德回憶，憲法草案公布的時候正好是6月，全國很多地方發(fā)生洪災(zāi)，有的地方黨委就組織群眾在防洪大堤上開小組會討論，場面相當感人，表明了人民群眾對新中國的憲法充滿了熱切的期盼。

毛澤東在主持起草憲法的過程中，除了在組織、協(xié)調(diào)方面付出了大量心血外，還在口頭上談過許多具體意見，且在文字上作過多次修改，并在幾個稿子上多次寫下批語，尤其值得稱道的是他在憲法制定過程中的科學態(tài)度。譬如，原憲法草案中曾有這樣的表達：“這是我國的第一個憲法?！泵珴蓶|認為這樣說不妥，指出中國過去有9個憲法，要尊重歷史，不能背叛歷史，并強調(diào)說此句“不改不行”。當時，廣東省有代表提出提案，請全國人大授予毛澤東最高榮譽勛章。兩天后，毛澤東批示：“請即復(fù)不要通過此項提案?！绷硗?，鑒于毛澤東的崇高威望，以及在制定新中國第一部憲法中所起的重要作用，有人曾提議將這部憲法命名為《毛澤東憲法》，但被毛澤東拒絕了，他認為這樣寫不科學、不合理。不僅如此，毛澤東還堅持刪掉了憲法草案中頌揚自己的條文。當時，有人說刪掉這些條文是毛澤東“特別謙虛”的原因。對此，毛澤東強調(diào)說：“科學沒有什么謙虛不謙虛的問題。搞憲法是搞科學?！边€值得一提的是，憲法草案原稿上沒有規(guī)定罷免國家主席的內(nèi)容。毛澤東清楚地知道，自己無疑要成為第一任國家主席，他對草案的缺漏沒有“疏忽”，不僅指出了這個漏寫之處，還寫了批語要求補全。這些，不僅顯示了毛澤東對制定憲法的負責態(tài)度，也反映出他的磊落大度與不懷私心。

劉少奇、鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對于新中國的第一部新《憲法》，也傾注了不少的心血。

關(guān)于民主集中制，憲法草案原稿是這樣表述的：“全國人民代表大會、地方各級代表大會和由他們產(chǎn)生的其他中央和地方國家機關(guān)一律實行民主集中制?！眲⑸倨嬲J為這一表述存在疏漏，并非所有的國家機關(guān)都實行民主集中制。他說“有些國家機關(guān)不是人代會產(chǎn)生的，如政務(wù)院所屬的掃盲委員會等就是。全國人民生了個兒子叫國務(wù)院，國務(wù)院生了個兒子就叫做孫子。反正絕對不是祖母生的，人家要扯皮，還是沒辦法！”據(jù)此，鄧小平建議寫作：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他一切國家機關(guān)，一律實行民主集中制?！迸c會委員都表示贊同。顯然，劉少奇注意到了憲法規(guī)定的不周密將導(dǎo)致制度層面的漏洞，這表明其對于憲法起草工作的嚴謹態(tài)度。若依照憲法草案原稿的字面來理解，除了全國人民代表大會及其產(chǎn)生的國家機關(guān)以外，其他國家機關(guān)并不一定要實行民主集中制，但這顯然與制度理念不符。如果這樣規(guī)定，將來實施憲法時就只能通過擴張性的憲法解釋彌補這一疏漏。劉少奇的這一意見直接影響了1954年憲法第二條第二款的表述：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制?！?/p>

“五四憲法”——社會主義新中國的里程碑

毛澤東指出“用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！?954年6月16日，《人民日報》公布了憲法草案。在隨后的兩個多月里，全國各界共有1.5億多人參加了討論，他們熱烈擁護這個憲法草案，又提出了許多修改和補充意見。9月9日，憲法起草委員會召開第八次會議，根據(jù)全民討論的意見，對草案作了提請全國人大常委會審議前的最后一次修改。從1953年1月到1954年9月，歷時1年零8個多月的憲法起草工作圓滿結(jié)束。

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂隆重召開。

下午3時，在開幕式上毛澤東致開幕詞。他說：“這次會議的任務(wù)是：制定憲法；制定幾個重要的法律；通過政府工作報告；選舉新的國家領(lǐng)導(dǎo)人員。我們這次會議具有偉大的歷史意義。這次會議是標志著我國人民從1949年建國以來的新勝利和新發(fā)展的里程碑，這次會議所制定的憲法將大大地促進我國的社會主義事業(yè)?！?/p>

他還鄭重指出：憲法草案經(jīng)過全國人民代表大會通過以后，將成為我國的國家根本法，全體人民和一切國家機關(guān)都必須遵守。

9月16日下午至18日下午，大會討論憲法草案和劉少奇所作的憲法草案報告。20日下午，一屆全國人大一次會議舉行全體會議，對憲法草案進行表決。出席當天會議的代表1197人，表決結(jié)果：投票數(shù)1197張，同意1197張。當大會執(zhí)行主席宣布這一表決結(jié)果時，全場歡騰，暴風雨般的掌聲持續(xù)了5分鐘之久！

9月20日通過的憲法，其內(nèi)容包括總綱、國家機構(gòu)、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國旗、國徽和首都等，共計4章106條。這部憲法由于是在1954年誕生的，又被稱為“五四憲法”。“五四憲法”明確了新中國政權(quán)的社會主義和人民民主性質(zhì)，確立了以人民代表大會制度為根本政治制度的框架，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，為我國后來的民主與法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，是我國第一部社會主義性質(zhì)的憲法。該法的制定，在中國有憲政歷史的100多年里，人民第一次行使了制憲權(quán)，開創(chuàng)了當代中國社會主義憲政運動的新的模式，是集古今中外興國安邦經(jīng)驗的產(chǎn)物，在中國憲政制度現(xiàn)代化的歷史進程中具有劃時代的意義。中國各族人民經(jīng)過長期的艱苦斗爭，終于有了一部代表自己利益、體現(xiàn)人民民主原則和社會主義原則的憲法。中國的民主法制建設(shè)有了一個重要的好開端。這部憲法的實行，證明它是適合中國國情的。從20世紀50年代到20世紀60年代初，我國對這部憲法的執(zhí)行都是比較好的。從1982年以來，根據(jù)新時期的實踐經(jīng)驗，我國憲法經(jīng)過幾次修改，但仍然是建立在1954年憲法的基礎(chǔ)上的，是1954年憲法的繼承和發(fā)展。在共和國幾十年的憲政歷程中，該法盡管歷經(jīng)滄桑，甚至經(jīng)歷了像“文革”這樣的特殊時期，但最終經(jīng)受住了考驗，其精髓都無法撼動，成為支撐這個國家的法律基石。