姚婭婕

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

過境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控對策研究

姚婭婕

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

過境免簽政策對提高對外開放水平、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的意義。隨著過境免簽的范圍擴(kuò)大、時(shí)間延長，由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)也在增加。本文通過對過境免簽政策依據(jù)、過境免簽發(fā)展趨勢、過境免簽存在風(fēng)險(xiǎn)及管控對策分析研究，為規(guī)范過境免簽管理、有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)提供理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)路徑。

過境免簽；風(fēng)險(xiǎn)；管控；

過境免簽政策是世界各國實(shí)施的免簽制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指外籍人士依據(jù)過境國的法律或有關(guān)規(guī)定，從一國經(jīng)轉(zhuǎn)某國前往第三國時(shí)，不必申請過境國簽證即可過境，并可在過境國進(jìn)行短暫停留的政策。[1]由于這一政策能夠大量吸引外籍人員過境中轉(zhuǎn)，帶動(dòng)航空運(yùn)輸、旅游、商貿(mào)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全國各地都在積極爭取擴(kuò)大過境免簽范圍和時(shí)間。繼上海、江蘇、浙江三地實(shí)施跨省級(jí)行政區(qū)域144小時(shí)過境免簽政策之后，今年京津冀地區(qū)也有望實(shí)行144小時(shí)過境免簽政策。隨著過境免簽的范圍擴(kuò)大、時(shí)間延長、人員增多，也給過境我國的外國人的服務(wù)和管理工作帶來了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，迫切需要對相關(guān)問題進(jìn)行研究，針對可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的管控措施，切實(shí)處理好便利往來與維護(hù)安全穩(wěn)定之間的關(guān)系。

一、過境免簽政策依據(jù)

（一）過境權(quán)的來源

過境免簽制度來自于第六航權(quán)——橋梁權(quán)。航權(quán)是指跨國運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，是國與國之間進(jìn)行談判，以協(xié)議的形式確認(rèn)的。[2]過去航班中轉(zhuǎn)停靠往往是因?yàn)榧夹g(shù)類原因，如加油、檢修等，現(xiàn)在航班中轉(zhuǎn)除了技術(shù)考慮之外，還希望通過中轉(zhuǎn)給予旅客充分選擇行程的自由空間，從而增加航班的吸引力。而且國際上對大型樞紐機(jī)場的評(píng)價(jià)主要取決于其中轉(zhuǎn)能力，機(jī)場區(qū)位優(yōu)勢是先天的，而機(jī)場的中轉(zhuǎn)能力是可以通過相關(guān)過境免簽政策和相應(yīng)的服務(wù)來提升的。

（二）過境免簽政策的法律依據(jù)

《國際民航公約》附件九對締約國的過境程序和要求作出了基本規(guī)定，這是國際法上關(guān)于過境免簽的主要依據(jù)。 《中華人民共和國出境入境管理法》第二十二條第三款規(guī)定： “持聯(lián)程客票搭乘國際航行的航空器、船舶、列車從中國過境且不離開口岸，或者在國務(wù)院批準(zhǔn)的特定區(qū)域內(nèi)停留不超過規(guī)定時(shí)限的，可以免辦簽證”，這是國內(nèi)法關(guān)于過境免簽的主要法律依據(jù)。

（三）過境免簽適用條件

享受該政策的外籍人員應(yīng)當(dāng)滿足以下條件： （1）規(guī)定范圍內(nèi)的國家公民； （2）持有能證明本人國籍身份的有效國際旅行證件； （3）符合前往國家或地區(qū)入境條件；（4）持有規(guī)定時(shí)間內(nèi)從辦理口岸出境前往第三國及地區(qū)的聯(lián)程機(jī)票或者相關(guān)證明并已確定日期及座位； （5）搭載其入出境的航空公司提前向邊檢機(jī)關(guān)進(jìn)行申報(bào)。

二、過境免簽發(fā)展趨勢

寬松的簽證政策是世界各國和主要旅游城市刺激入境旅游市場的通用法則。如新加坡允許過境停留 48小時(shí)，馬來西亞允許過境停留72小時(shí)，韓國針對來自不同國家中轉(zhuǎn)人員實(shí)施7天至30天不等的過境免簽政策。[3]我國過境免簽從時(shí)間看，有24小時(shí)、48小時(shí)、72小時(shí)、144小時(shí)過境免簽；從出入境口岸看，有航空口岸、海港口岸、陸地口岸；從范圍上看，有單個(gè)城市、一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域、跨省級(jí)行政區(qū)域；從過境檢查方式看，有過境免檢、加蓋直接過境章過境和簽臨時(shí)入境許可過境。由于過境免簽政策紅利日益凸顯，各地都在積極爭取，總體發(fā)展趨勢將是時(shí)間越來越長、方式越來越多、范圍越來越廣。例如，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2016年1月30日起，在上海海港口岸、陸地口岸、航空口岸以及江蘇省南京航空口岸、浙江省杭州航空口岸，對部分國家持有效國際旅行證件和144小時(shí)內(nèi)確定日期、座位前往第三國 （地區(qū)）聯(lián)程客票的人員，實(shí)行過境免辦簽證政策。這是我國第一個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)域的過境免簽政策，過境免簽人員停留的地域范圍大幅擴(kuò)大，停留的時(shí)間大幅延長，適用的口岸大幅增加，一方面提高了相關(guān)機(jī)場的中轉(zhuǎn)能力，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)睾娇者\(yùn)輸、旅游和商貿(mào)的發(fā)展，但是同時(shí)隨著過境人員的增多，過境范圍的拓展，出入境管理機(jī)關(guān)面臨的管控壓力也同時(shí)增大，對我們的服務(wù)水平也提出了更高的要求。

三、過境免簽面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）思想認(rèn)識(shí)有偏差

認(rèn)識(shí)不到風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)。一些地方在爭取和實(shí)施過境免簽政策過程中，從吸引外籍人員過境、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮問題多，希望時(shí)間越長越好、范圍越大越好、過境的人越多越好，對由此帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)往往考慮的不充分、研究的不深入、防范措施跟不上。一些出入境管理部門，基于服從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的考慮，對過境免簽政策風(fēng)險(xiǎn)管控方面該提要求的沒有提，該堅(jiān)持的原則沒有嚴(yán)格堅(jiān)持。

（二）政策法規(guī)不配套

目前我國過境免簽由地方政府申請，報(bào)國務(wù)院或相關(guān)部門審批，尚未針對過境免簽制定全國統(tǒng)一的政策法規(guī)。開展工作的主要法律依據(jù)是 《中華人民共和國出入境管理法》 《中華人民共和國外國人入境出境管理?xiàng)l例》和國際慣例，缺乏對過境免簽實(shí)施細(xì)節(jié)和工作程序統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定。由于調(diào)查研究不夠，沒有頂層設(shè)計(jì)，地方各自為政，導(dǎo)致相關(guān)部門職責(zé)不清，工作機(jī)制不夠科學(xué)，風(fēng)險(xiǎn)管控難以規(guī)范，信息資源不能共享。

（三）免簽審核難度大

簽證是對外國人進(jìn)行管理的一項(xiàng)重要機(jī)制。通常，來華外國人需要到我國駐外使、領(lǐng)館申請辦理相應(yīng)類型的中國簽證。通過簽證辦理環(huán)節(jié)，對申請來華的外籍人員進(jìn)行初步的審核，對于可能危害我國國家安全和社會(huì)秩序的人員不予簽發(fā)簽證。根據(jù)過境免簽政策規(guī)定，外國人只要在符合相應(yīng)的條件下，即可向邊檢機(jī)關(guān)申請辦理過境免簽手續(xù)，對入境外國人的身份和來華目的的審查工作全部依靠口岸出入境邊防檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行。但從實(shí)際情況看，僅依據(jù)外國人提供的本人國際旅行證件、前往第三國或地區(qū)的機(jī)票和相關(guān)證明，難以查明其真實(shí)身份和入境目的。

（四）過境人員易失控

根據(jù)規(guī)定過境免簽人員停留范圍限定在一定行政區(qū)域，有特殊事由需要離開指定區(qū)域的，應(yīng)依法向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)出入境管理部門申請辦理簽證。從實(shí)際情況看，過境免簽人員在相關(guān)口岸辦理入境手續(xù)后到離開相關(guān)口岸前往第三國期間，辦理過境免簽手續(xù)的出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和對外國人進(jìn)行管控的公安機(jī)關(guān)出入境管理部門由于警力不足，信息有限，技術(shù)限制等原因，難以對過境外國人的行動(dòng)軌跡進(jìn)行有效的監(jiān)管。有時(shí)僅靠追蹤住宿登記信息了解過境免簽人員的大致方位。在當(dāng)事人違反過境規(guī)定的停留區(qū)域情形下，只要最后出境的口岸在過境免簽的口岸范圍內(nèi)，出入境管理機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)其存在的違法違規(guī)行為。一些地方的口岸邊防檢查機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)出入境管理部門缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不愿管、不善管，存在監(jiān)管死角和盲區(qū)，不僅易發(fā)生過境人員違法違規(guī)行為，而且還有可能導(dǎo)致過境政策被境內(nèi)外敵對勢力和恐怖分子所利用，危害我國的安全和穩(wěn)定。

（五）違法處罰力度小

對過境免簽中出現(xiàn)的偽造行程單騙取臨時(shí)入境許可、超出過境規(guī)定的時(shí)間和范圍等新情況新問題法律中沒有明確規(guī)定，如果按照當(dāng)事人違反過境規(guī)定對其進(jìn)行處理，缺少法律依據(jù)；如果單純從認(rèn)定當(dāng)事人的行為構(gòu)成非法居留情形進(jìn)行處理，則變相承認(rèn)了當(dāng)事人符合過境規(guī)定，明顯與其實(shí)際進(jìn)行的出入境活動(dòng)相違背。[4]根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對出境時(shí)逾期1日的，處以警告；對逾期1日以上10日以內(nèi)的，處以每日500元人民幣的罰款。由于處罰力度小，違法成本低，難以發(fā)揮警示和震懾作用，造成一些人員濫用過境政策規(guī)避簽證辦理程序。

（六）服務(wù)保障不到位

一方面，多數(shù)過境免簽口岸出入境邊防檢查人員配備不足，部分同志業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、服務(wù)態(tài)度較差，容易導(dǎo)致審核時(shí)間過長，對符合免簽條件的旅客沒有及時(shí)放行，從而引起過境免簽人員對我國邊檢服務(wù)的不滿，對不符合的辦理過境免簽手續(xù)的情況沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，為國家安全穩(wěn)定埋下隱患。另一方面，一些實(shí)行過境免簽的地方交通、旅游、食宿、餐飲、商務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，服務(wù)接待能力弱，滿足不了過境免簽人員的需求，有的地方欺客、宰客問題時(shí)有發(fā)生，對當(dāng)?shù)啬酥廖覈膰H形象和聲譽(yù)造成了不良影響。

四、過境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控對策

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)

采取正面宣傳、案例警示等多種途徑，教育引導(dǎo)各級(jí)各部門全面、系統(tǒng)、客觀、深入地認(rèn)識(shí)過境免簽政策可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范納入過境免簽政策的總體規(guī)劃，貫穿過境免簽政策實(shí)施的全過程。過境免簽政策實(shí)施地的黨委、政府要認(rèn)真履行風(fēng)險(xiǎn)管控主體責(zé)任，堅(jiān)決防止片面追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視政治利益、安全利益行為的發(fā)生。公安機(jī)關(guān)出入境管理部門、口岸出入境邊防檢查機(jī)關(guān)要積極向當(dāng)?shù)攸h委、政府建言獻(xiàn)策，嚴(yán)把風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)，切實(shí)履行好風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)。負(fù)責(zé)過境免簽政策審批的部門要把風(fēng)險(xiǎn)防范作為重要條件，嚴(yán)格實(shí)施評(píng)審，對風(fēng)險(xiǎn)防范措施不到位的一律不予審批。

（二）配套完善政策法規(guī)

由國家有關(guān)職能部門牽頭，組織過境免簽政策方面的專家學(xué)者、職能部門及一線工作人員，通過對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行梳理、借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法、總結(jié)提煉我國在過境免簽政策實(shí)施方面成功經(jīng)驗(yàn)、吸取管控方面的問題教訓(xùn)，抓緊研究包括風(fēng)險(xiǎn)管控在內(nèi)的過境免簽政策法規(guī)體系，使過境免簽政策的實(shí)施有法可依、有章可循，特別是要對風(fēng)險(xiǎn)管控管什么、誰來管、怎么管作出具體、明確的規(guī)定，為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控提供有力的政策依據(jù)和法律保障。

（三）建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

按照對等、平等、主動(dòng)、務(wù)實(shí)的原則，加強(qiáng)與過境免簽人員所屬國、過境目的地第三國的合作，盡可能早、盡可能全地了解當(dāng)事人的相關(guān)信息，特別是誠信、違法犯罪等方面的情況。按照政府主導(dǎo)、分工合作、齊抓共管的原則，加強(qiáng)公安、交通、旅游、商貿(mào)等部門的協(xié)作，增強(qiáng)工作合力。過境免簽口岸邊防檢查機(jī)關(guān)、過境免簽區(qū)域?qū)俚毓矙C(jī)關(guān)出入境管理部門要分工協(xié)作、相互配合，建設(shè)各相關(guān)部門內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)。建立信息共享機(jī)制、工作對接機(jī)制、定期通報(bào)情況機(jī)制，對過境免簽人員實(shí)行全員全程全時(shí)管控。建立過境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任清單，將風(fēng)險(xiǎn)管控任務(wù)落實(shí)到具體單位、部門和人頭，納入社會(huì)治安綜合考核體系，通過嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲倒逼過境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任落實(shí)。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)

按照立足當(dāng)前、著眼發(fā)展的原則，根據(jù)過境免簽任務(wù)量，配齊配強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門警力。按照綜合協(xié)調(diào)、現(xiàn)場審查、信息處理、行程跟蹤等任務(wù)需要，科學(xué)設(shè)置口岸邊防檢查機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。以過境免簽政策、法律、業(yè)務(wù)知識(shí)、溝通能力、作風(fēng)養(yǎng)成為重點(diǎn)內(nèi)容，加大教育培訓(xùn)力度，著力提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)解決問題能力和服務(wù)保障水平。應(yīng)加大投入，積極改善相關(guān)業(yè)務(wù)部門的裝備設(shè)施條件，為做好過境免簽工作提供技術(shù)支撐。要嚴(yán)格規(guī)范審查程序，事前，對申請辦理過境免簽的旅客在辦理登機(jī)手續(xù)的時(shí)，要求航空公司將旅客的證件信息、行程信息發(fā)送到預(yù)申請過境免簽的口岸，由口岸出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對過境旅客相關(guān)信息進(jìn)行初步核查，減少不符合過境條件的人員進(jìn)入我國，從源頭上進(jìn)行過境免簽的控制。事中，當(dāng)過境旅客來到檢查臺(tái)提出過境申請時(shí)，要對其進(jìn)行嚴(yán)格查驗(yàn)，按照程序，驗(yàn)明當(dāng)事人的真實(shí)身份，辨明聯(lián)程機(jī)票的真?zhèn)?，查明?dāng)事人行程的真實(shí)目的。事后，對辦理過境免簽的旅客信息進(jìn)行匯總，搭建信息共享平臺(tái)，及時(shí)通報(bào)過境旅客動(dòng)態(tài)信息，準(zhǔn)確掌握免簽旅客入境后行程動(dòng)態(tài)等情況。

（五）加大懲戒處罰力度

通過將過境免簽違法行為列入誠信不良記錄、納入禁止過境 “黑名單”、提高處罰額度、曝光典型案例等措施，進(jìn)一步強(qiáng)化懲戒處罰措施。通過網(wǎng)絡(luò)、相關(guān)機(jī)關(guān)的宣傳櫥窗、發(fā)送信息、發(fā)放明白卡等方式，告知過境免簽人員權(quán)利、義務(wù)和注意事項(xiàng)，引導(dǎo)他們自覺遵守過境免簽各項(xiàng)政策法規(guī)。要通過發(fā)揮公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的職能作用、落實(shí)屬地管理責(zé)任、建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處罰過境違法行為，真正讓過境免簽人員在過境期間嚴(yán)格遵守我國的相關(guān)法律法規(guī)。

（六）提升服務(wù)保障水平

堅(jiān)持把服務(wù)保障與風(fēng)險(xiǎn)管控有機(jī)結(jié)合起來，大力加強(qiáng)交通、旅游、食宿、餐飲、商務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高涉外人員素質(zhì)，及時(shí)、準(zhǔn)確了解過境免簽人員各方面需要，努力為他們提供精準(zhǔn)、細(xì)致、熱情、周到的服務(wù)。要大力整治對過境免簽人員不友好、不文明和欺客、宰客行為，切實(shí)讓過境免簽人員高興而來，滿意而去，充分展示我國開放、包容、文明、進(jìn)步、合作、共贏的良好形象。

[1]陳軍.過境免簽對于機(jī)票收益和旅游收益的促進(jìn)作用[J].經(jīng)濟(jì)視野,2013,(24)：460-461.

[2]申澤友.關(guān)于72小時(shí)過境免簽證政策的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].空運(yùn)商務(wù),2013,(10)：46-48.

[3]張媛.新型簽證模式簡析 [J].知識(shí)經(jīng)濟(jì),2015,(3)：104-110.

[4]龔德榮,熊曉玲.對24小時(shí)免簽證過境人員違規(guī)情況的探析 [J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào) （公安理論與實(shí)踐）,2014,(2)：24-27.

［編輯：李永新］

D631.46

A

1672-6405（2017）02-0019-03

姚婭婕 （1991-），女，河北石家莊人，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院2016級(jí)警務(wù)專業(yè)邊防檢查方向碩士研究生。

2017-04-24

中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目 “144過境免簽政策研究”研究成果。