全流域治理中政府糾紛管理的制度設(shè)計(jì)

◎呂志奎

公正高效的政府間糾紛治理機(jī)制是法治社會(huì)極為重要的制度安排。推進(jìn)全流域治理，要從制度化角度重構(gòu)政府間關(guān)系，用法治思維和法治方式健全跨行政區(qū)流域水事糾紛治理機(jī)制，拓展政府間糾紛管理的制度化渠道。

全流域治理；政府間關(guān)系；制度設(shè)計(jì)

“共飲一江水”這一詩(shī)歌里的浪漫佳話，在資源日益短缺、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻的今天，已成為流域政府間利益公平分配的命題。我國(guó)地域遼闊，大江大河往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，全流域治理需要上下游政府間積極協(xié)作。目前我國(guó)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的流域管理體制，其實(shí)質(zhì)是“垂直分級(jí)負(fù)責(zé)，橫向多頭管理” 的條塊分割體制，流域管理與行政區(qū)域管理在實(shí)踐中產(chǎn)生沖突，加大了治理成本。由于地方政府追求本地利益最大化，常常出現(xiàn)流域上下游省之間、市之間和縣之間的水事糾紛和矛盾。現(xiàn)有的流域跨界污染政府間糾紛管理機(jī)制運(yùn)作效果并不理想。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要引入全流域治理思維，提出“加強(qiáng)區(qū)域間、全流域的協(xié)調(diào)協(xié)作……推進(jìn)全流域水資源保護(hù)和水污染治理”。新《環(huán)保法》第二十條：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”）提出，“完善流域協(xié)作機(jī)制……流域上下游各級(jí)政府、各部門(mén)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、定期會(huì)商，實(shí)施聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、信息共享”。全流域治理中的政府間關(guān)系越來(lái)越具有協(xié)商、談判和博弈等特性，迫切需要構(gòu)建公平正義的糾紛管理制度框架，以規(guī)范和調(diào)節(jié)政府間合作的權(quán)利和義務(wù)的適當(dāng)分配，破解流域水資源管理中的“公地悲劇”問(wèn)題。推進(jìn)全流域協(xié)作治理，要從制度化角度重構(gòu)政府間關(guān)系，健全跨行政區(qū)流域水事糾紛治理機(jī)制，用法治思維和法治方式拓展政府間糾紛管理的制度化渠道。

政府間協(xié)議治理制度

作為政府協(xié)商的一種形式，政府間協(xié)議已經(jīng)成為現(xiàn)代政府間協(xié)作管理的重要機(jī)制。它是若干個(gè)地方政府基于共同面臨的公共治理問(wèn)題，通過(guò)談判、說(shuō)服和交換達(dá)成一定的協(xié)議，以獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的活動(dòng)。目前，我國(guó)區(qū)域協(xié)作中的政府間契約機(jī)制缺乏相應(yīng)的法律制度保障。2013年11月福建省和廣東省共同簽署《閩粵兩省跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作框架協(xié)議》，建立定期召開(kāi)流域聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合監(jiān)測(cè)等專項(xiàng)工作。通過(guò)跨地區(qū)流域政府間聯(lián)動(dòng)合作平臺(tái)，福建汀江流域水質(zhì)變化和違法排污企業(yè)查處情況得到一定程度的控制。然而，由于省際協(xié)議屬于一種松散型契約，沒(méi)有形成具體的法治框架和穩(wěn)定的推進(jìn)機(jī)制，契約的有效實(shí)施變得困難，使得政府間協(xié)議缺乏執(zhí)行力和約束力[1]。政府間協(xié)議在具體操作實(shí)踐中面臨協(xié)議內(nèi)容空洞、責(zé)任條款缺失、注重條條框框、效力不明確、缺乏具體執(zhí)行手段和實(shí)施機(jī)制等問(wèn)題，因而協(xié)議作用的有效發(fā)揮受到很大限制和約束。由于各級(jí)地方政府出于不同的利益考慮，政府間合作夾雜著競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突。法律應(yīng)是政府間合作的基本保障。流域上下游政府間糾紛治理亟需法律制度頂層設(shè)計(jì)來(lái)擺脫制度空白、制度缺陷所導(dǎo)致的協(xié)作治理困境。保證全流域治理中政府間合作理性化發(fā)展，需要通過(guò)立法、執(zhí)法和司法程序來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)政府間權(quán)責(zé)利關(guān)系，避免不對(duì)稱性和不穩(wěn)定性。美國(guó)《聯(lián)邦憲法》“協(xié)議”條款和州際協(xié)議機(jī)制為我國(guó)跨區(qū)域政府間協(xié)議的法治化提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。美國(guó)《聯(lián)邦憲法》明確劃分了州政府間自主協(xié)商、國(guó)會(huì)立法管轄以及最高法院司法管轄的權(quán)責(zé)邊界，對(duì)抑制州際沖突發(fā)揮重要作用。我國(guó)也可以借鑒這種做法，在有關(guān)法律法規(guī)中加入“為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)控區(qū)域差距，除了與憲法、法律和行政法規(guī)相沖突、或者可能侵犯中央政府權(quán)威和損害國(guó)家利益等影響國(guó)家政治平衡的情形下，鼓勵(lì)和促進(jìn)不同地區(qū)間締結(jié)行政協(xié)議”及“明確政府間協(xié)議的法律效力”等條款，以明確政府間協(xié)議的法治基礎(chǔ)。同時(shí)從憲法層面探討跨區(qū)域政府間協(xié)議與全國(guó)人大批準(zhǔn)之間的關(guān)系。

政府間利益補(bǔ)償制度

1.流域生態(tài)資源的跨界性和外部性決定了需要建立上下游政府間利益補(bǔ)償機(jī)制

流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，日益成為目前我國(guó)流域治理中政府間爭(zhēng)端和沖突的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也是流域區(qū)際生態(tài)利益失衡的主要表現(xiàn)。《水污染防治法》第七條：“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。浙江最早在全國(guó)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償，由省級(jí)財(cái)政作為省域范圍內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的主體，并在2005年與安徽就建立新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商。2011年11月，財(cái)政部、環(huán)保部制定《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，由中央財(cái)政和安徽、浙江兩省共同設(shè)立總額為5億元的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償基金，正式啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。新安江上下游還建立了政府間協(xié)商機(jī)制和聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法小組，共同預(yù)防與處置跨界環(huán)境污染糾紛。

2.對(duì)于流域上下游生態(tài)補(bǔ)償糾紛問(wèn)題，關(guān)鍵是構(gòu)建一套激勵(lì)約束機(jī)制

一是需要公正界定流域治理中保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)，加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)囊?guī)則體系。二是探索按照市場(chǎng)原則實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)地區(qū)間、流域間、流域上下游水權(quán)交易，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。三是推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償立法，出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位统B(tài)化，健全“縱向橫向結(jié)合、直接間接互補(bǔ)”的多樣性補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過(guò)資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)和共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。四是跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)可以成為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管部門(mén)。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。

政府間產(chǎn)權(quán)交易制度

流域水權(quán)是一種客觀存在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只要有流域水資源的治理和開(kāi)發(fā)利用，就必然存在水權(quán)問(wèn)題。

1.水權(quán)是在水資源稀缺條件下，圍繞一定數(shù)量水資源用益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

根據(jù)水利部2005年1月11日發(fā)布的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，水權(quán)轉(zhuǎn)讓即水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。目前我國(guó)跨界流域水資源在不同地區(qū)間分配不均衡，源于缺乏一個(gè)健全成熟的流域水權(quán)交易制度框架。這使得大量流域水資源無(wú)法進(jìn)行跨區(qū)域水權(quán)交易，對(duì)保護(hù)流域生態(tài)的省份無(wú)法提供激勵(lì)，這是引發(fā)流域上下游責(zé)任和利益分配糾紛的重要因素。2011年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出：“建立和完善國(guó)家水權(quán)制度，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源”。水權(quán)交易主要包括三種形式[2]：一是區(qū)域水權(quán)交易，就是以縣級(jí)以上地方人民政府或其授權(quán)的部門(mén)、單位為主體，飲用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)范圍內(nèi)結(jié)余水量為標(biāo)的，在位于同一流域，或者位于不同流域但具備調(diào)水條件的行政區(qū)之間開(kāi)展的水權(quán)交易。二是取水權(quán)交易，也就是獲得取水權(quán)的單位或個(gè)人通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，向符合條件的其他單位或個(gè)人有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)的水權(quán)交易。三是灌溉用水戶水權(quán)交易，明確用水權(quán)益的灌溉用水戶或用水組織之間的水權(quán)交易。2000年浙江義烏與東陽(yáng)兩市的政府間水權(quán)交易協(xié)議，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)水權(quán)制度改革的先河。2014年水利部在寧夏、湖北和江西等省區(qū)開(kāi)始開(kāi)展水資源使用權(quán)確權(quán)和水權(quán)交易試點(diǎn)。2016年6月國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)——中國(guó)水權(quán)交易所在北京正式掛牌運(yùn)營(yíng)。水權(quán)交易是水資源管理領(lǐng)域的重大變革，將驅(qū)動(dòng)傳統(tǒng)的科層治水結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2.流域下游地區(qū)購(gòu)買(mǎi)上游地區(qū)水權(quán)實(shí)質(zhì)上是下游政府對(duì)上游政府保護(hù)水資源的生態(tài)補(bǔ)償，屬于上下游政府間利益糾紛的市場(chǎng)化解決機(jī)制

通過(guò)引入自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，流域上下游政府間產(chǎn)權(quán)交易提供了公平分配權(quán)利和義務(wù)的新機(jī)制，當(dāng)各方達(dá)成互惠性的產(chǎn)權(quán)交易協(xié)議時(shí)，有助于更加公平公正地確定全流域協(xié)作治理的利益和負(fù)擔(dān)的適當(dāng)分配。目前，流域上下游水權(quán)交易還面臨多重障礙：一是區(qū)域水權(quán)交易市場(chǎng)不夠成熟，二是水權(quán)交易市場(chǎng)中的制度和規(guī)則不健全，三是水權(quán)交易的爭(zhēng)端解決和評(píng)估機(jī)制缺乏。順利實(shí)現(xiàn)流域水資源產(chǎn)權(quán)交易，首先，需要建立政府間平等合作的契約關(guān)系，形成符合水資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易特點(diǎn)的市場(chǎng)形式、交易規(guī)則、服務(wù)方式和監(jiān)管辦法，將政府間水權(quán)交易納入規(guī)范化、程序化和法治化軌道，最大限度地降低水權(quán)交易成本。其次，建立健全用水權(quán)初始分配制度，制訂河流水量分配方案，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、流域上下游、行業(yè)間和用水戶間通過(guò)自主協(xié)商，開(kāi)展水量監(jiān)測(cè)和水權(quán)交易。

政府間司法調(diào)節(jié)制度

1.跨行政區(qū)域政府間司法調(diào)節(jié)制度缺位是我國(guó)地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的短板，有必要訴諸司法程序化解轄區(qū)間利益糾紛

在我國(guó)單一制背景下，現(xiàn)有關(guān)于流域跨界污染政府間糾紛的調(diào)處機(jī)制僅局限在行政體系內(nèi)部，排斥法律手段，這源于政府之間不可訴。單純依靠中央的紅頭文件和宏觀調(diào)控來(lái)解決跨區(qū)域利益糾紛，往往可能拖延或擱置對(duì)糾紛的解決，更無(wú)法有效補(bǔ)救這種糾紛對(duì)轄區(qū)公眾或者企業(yè)造成的利益損失。由于橫向地方政府間不存在上下級(jí)關(guān)系，因而，不存在行政上的直接監(jiān)督和制約，因此有必要訴諸司法程序化解轄區(qū)間利益糾紛?！端廴痉乐畏ā返诎耸鶙l：“因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門(mén)按照職責(zé)分工調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》雖未明確規(guī)定府際爭(zhēng)議可通過(guò)行政訴訟解決，但不排除在未來(lái)修改《行政訴訟法》時(shí)，將府際爭(zhēng)議的解決納入其中[3]。許多反對(duì)地方保護(hù)主義的措施不能依賴上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的糾正，而需要政府之間通過(guò)訴訟來(lái)發(fā)現(xiàn)和確立解決糾紛的具體規(guī)則。這種政府之間的訴訟不涉及臉面問(wèn)題或者政治問(wèn)題，而是解決地方保護(hù)主義問(wèn)題的技術(shù)途徑[4]。

2.建設(shè)法治政府，需要構(gòu)建平等主義的政府間利益關(guān)系司法調(diào)控機(jī)制，推動(dòng)跨行政區(qū)域政府間爭(zhēng)議司法化解決

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件……探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。由最高人民法院設(shè)立跨省級(jí)行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)劃乃至跨境利益爭(zhēng)端案件，有利于保障司法機(jī)關(guān)及時(shí)、獨(dú)立、公正審理地區(qū)間糾紛案件。設(shè)立最高人民法院巡回法庭，有助于依法治理跨行政區(qū)域利益糾紛。上海市、北京市已在全國(guó)率先設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。此舉有利于構(gòu)建普通環(huán)境案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊重大的環(huán)境案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

秋去煙霞 陳寶林/攝

3.對(duì)于流域上游轄區(qū)內(nèi)的行政違法行為或者不作為使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化和資源損害的，可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，即訴諸司法程序來(lái)監(jiān)督控制政府間協(xié)議的履行

公益訴訟是指對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織向人民法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟案件的被告是違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。這與民事公益訴訟案件的被告是實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或其他組織存在主要區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟使行政訴訟“民告官”的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了“官告官”情形。政府間訴訟制度要求當(dāng)事主體具有平等的地位，確立地方政府的公法人地位和依據(jù)平等公正原則、合法合理程序來(lái)解決政府間爭(zhēng)議，即流域上下游有關(guān)政府通過(guò)法律手段要求撤銷或終止流域內(nèi)的有關(guān)違法行政行為。這有助于彌補(bǔ)中央紅頭文件和政治權(quán)威在解決政府間糾紛問(wèn)題上的不足。

★本文系福建省2011計(jì)劃《廈門(mén)大學(xué)公共政策與地方治理協(xié)同創(chuàng)新中心》項(xiàng)目的階段性成果。

[1]呂志奎. 區(qū)域治理中政府間協(xié)作的法律制度.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015：254.

[2]喬金亮. 國(guó)家級(jí)水權(quán)交易正式開(kāi)閘. 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2016-6-29.

[3]薛剛凌. 論府際關(guān)系的法律調(diào)整. 中國(guó)法學(xué)，2005，（5）.

[4]張千帆，[美]葛維寶. 中央與地方關(guān)系的法治化. 譯林出版社，2009：237。

（作者單位：廈門(mén)大學(xué)公共政策研究院）

編輯：云霞

F207

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.011