吳永嬋

(廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000)

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扶貧領(lǐng)域存在的腐敗問題及其治理措施

吳永嬋

(廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000)

近年來，扶貧領(lǐng)域腐敗問題日益突現(xiàn)，成為社會和人民關(guān)注的熱點問題。國家對扶貧工作的重視以及項目和資金投入增多等，給貧困地區(qū)人民帶來更多福利的同時也使得腐敗在扶貧領(lǐng)域蔓延滋生。當前，扶貧領(lǐng)域腐敗日益成為國家工作人員腐敗的重災(zāi)區(qū)，根源于該領(lǐng)域監(jiān)管力度不強、金錢誘惑大、公民維權(quán)意識低等。本文從扶貧領(lǐng)域存在的腐敗問題進行研究，提出從完善監(jiān)管和責任追究機制、完善資金管理機制、加大政策宣傳，政策深入民心等方面著力治理扶貧領(lǐng)域存在的腐敗問題。

扶貧領(lǐng)域；腐敗問題 ；治理措施

隨著扶貧工作的推進，國家對扶貧工作越來越重視，對資金投入越來越大，對扶貧的項目建設(shè)越來越多，使得扶貧成為許多人眼中的“聚寶盆”，由此帶來的扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象也越來越多。近年來，扶貧領(lǐng)域的腐敗問題愈發(fā)嚴重，給國家和人民造成巨大的損失。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2016年1月至2016年8月29日，中央紀委和部分省區(qū)市、副省級城市紀委公布或曝光的侵害群眾利益的不正之風和腐敗典型案例共有883起，其中扶貧領(lǐng)域的突出問題為325起，約占通報問題總數(shù)的37%，由數(shù)據(jù)可知扶貧腐敗問題的嚴重性。針對扶貧領(lǐng)域腐敗問題，中央也日益重視扶貧領(lǐng)域的腐敗問題治理，出臺相關(guān)文件對扶貧領(lǐng)域的腐敗進行嚴厲打擊。2015年11月底，國家頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，有專家稱此次《決定》頒布的中共扶貧開發(fā)工作會議是“史上最高規(guī)格”。2016年1月，十八屆中央紀委六次全會公報明確：“嚴肅查處扶貧領(lǐng)域虛報冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費行為，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力保障?！狈鲐毠ぷ魇俏覈鴮崿F(xiàn)全面小康社會的重要工作，當前距離全面小康社會的目標的實現(xiàn)只有五、六年時間，扶貧工作已進入攻堅時期，國家對扶貧領(lǐng)域腐敗問題所采取的措施，可見扶貧領(lǐng)域腐敗問題的嚴重性和治理的迫切性。

一、扶貧領(lǐng)域腐敗的主要表現(xiàn)

扶貧領(lǐng)域的腐敗主要表現(xiàn)有如下三個方面：

(一)危房改造領(lǐng)域腐敗

危房改造腐敗的頻繁性可謂是腐敗問題的“高發(fā)區(qū)”。按照中央紀委六次全會部署，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)嚴肅查處扶貧領(lǐng)域不正之風和腐敗問題，將腐敗曝光于陽光之下。根據(jù)中央紀委曝光的325起典型案例來看，“從發(fā)生領(lǐng)域劃分，涉及危房改造資格認定及資金發(fā)放問題的有86起，約占26%，是問題發(fā)生頻次最高的領(lǐng)域；排在第二位的是涉及城鄉(xiāng)和農(nóng)村低保名額確定及資金發(fā)放的問題，共69起，約占21%；排在第三位的是專項扶貧資金未按規(guī)定使用問題，有55起，約占17%?！?由數(shù)據(jù)可見，危房改造腐敗的嚴重性及其治理的迫切性。有偽造虛假農(nóng)村危房改造申報材料的。在危房改造過程中基層工作人員違法通過不同的途徑獲取錢財，給國家造成巨大的損失。

(二)低保領(lǐng)域腐敗

縱觀近年來，扶貧領(lǐng)域的腐敗可謂猛如虎，而低保腐敗也是扶貧領(lǐng)域腐敗治理需要重點關(guān)注的問題。低保腐敗問題主要發(fā)生在低保資格認定、低保資金評定、低保資金管理等方面。在其他領(lǐng)域的腐敗問題上，利用職務(wù)之便為親友為自身謀取私利成為腐敗“慣用”的方式。而在低保資格認定方面同樣存有此類問題。基層工作人員利用職務(wù)便利優(yōu)親厚友謀取私利。雖然國家在利用職務(wù)之便謀取利益上制定嚴格的法律制度，但是因制度的不完善，仍然有人采取其他違規(guī)的方式為自己謀取私利或挪為他用。如有的縣、鄉(xiāng)、村由于財政比較薄弱，在公共事業(yè)資金捉襟見肘時，便在農(nóng)村低保資金上“打主意”。甚至有基層工作人員通過低保工作收取“好處費”或搞權(quán)錢交易。此外，在農(nóng)村低保資格認定上，因?qū)芏噢r(nóng)村家庭的貧困狀況缺乏有效審核手段，加之部分低保對象不如實填報相關(guān)信息，僅憑村組干部估算，常常引發(fā)群眾質(zhì)疑。為了避免麻煩，個別村干部違反低保政策和申報條件規(guī)定，安排村民輪流“坐莊”“吃低?！?。

(三)專項扶貧領(lǐng)域腐敗

在國家曝光的扶貧領(lǐng)域腐敗的案例中，專項扶貧腐敗的數(shù)量也“名列前茅”。多年來，國家對專項扶貧工作進行過多次整治，但專項扶貧腐敗的現(xiàn)象依然存在。甚至在精準扶貧上也存在很多的腐敗現(xiàn)象。習近平總書記指出，扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳、玩貓膩?；鶎庸ぷ魅藛T對扶貧資金轉(zhuǎn)為己有或挪為它用，實質(zhì)是掠奪貧困群眾的“救命錢”，等于是掠奪貧困群眾過上更好生活的機會。

二、扶貧領(lǐng)域存在腐敗問題的原因分析

扶貧領(lǐng)域腐敗的高發(fā)性、嚴重性已成為國家治理和眾多學者研究的重要課題。研究扶貧領(lǐng)域的腐敗問題因探析扶貧領(lǐng)域腐敗的關(guān)鍵誘發(fā)因素，從根本上發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)生機理，才能更好地對扶貧腐敗治理提出有針對性的建議。縱觀扶貧領(lǐng)域的諸多腐敗案件，可以將扶貧領(lǐng)域腐敗的誘發(fā)因素大致總結(jié)為以下幾點：

(一)監(jiān)管無力度

國家對扶貧工作的資金投入，權(quán)限增多，使得基層工作人員能夠在扶貧工作中行使更多的權(quán)利，這在很大的程度上促使扶貧工作的順利進行。但是相應(yīng)的權(quán)限在監(jiān)管上卻有所缺失。我國當前的行政體制對基層工作人員實行的是“軟約束”，主要通過思想道德教育工作，使得基層工作人員能夠樹立正確的信念和信仰，能夠形成自我約束和自我反省的能力和認識。這種約束在一定程度上遏制人們違法腐敗等行為。但在巨大的誘惑面前，“軟約束”卻有所限制，況且在扶貧工作中腐敗的主體還包括許多的“村干部”，在行政級別上他們甚至沒有真正的級別，在金錢誘惑的面前，單靠信念和信仰是難以保持的。同時，我國實行的監(jiān)管包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)管和行政系統(tǒng)外部的監(jiān)管。行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管主要實行的是層級監(jiān)管機制，這種監(jiān)督存在著許多的薄弱環(huán)節(jié)。比如上級對下級的監(jiān)督一般通過下級的工作匯報，聽取下級匯報的工作情況和完成數(shù)據(jù)的，對于具體的行為的審查較少，很少真正地撤銷或者更正下級存在的不正確的行為或者行政性文件等。行政系統(tǒng)外部監(jiān)管主要是社會群眾監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督等。但在扶貧工作中，外部監(jiān)管的作用卻沒有突現(xiàn)出來。社會群眾不了解扶貧工作，對扶貧工作的認識程度不高，媒體對扶貧工作的報道不力等，這些實際上都使得扶貧工作缺乏監(jiān)督，給扶貧領(lǐng)域的腐敗制造了繁衍的環(huán)境。

(二)資金管理機制不完善，有空子可鉆

當前，我國扶貧資金的管理由多個部門管理。在中央扶貧資金管理上，財政部管理財政扶貧資金，發(fā)改委管理以工代賑資金，農(nóng)業(yè)銀行管理扶貧信貸資金等，從整體上說扶貧資金的管理較分散，成多頭管理的模式，此類模式使得各部門在扶貧資金在扶貧項目中不易形成很好的溝通機制，各部門之間易存在分歧，使得對扶貧資金的使用缺乏科學、統(tǒng)一的規(guī)劃，對扶貧項目缺乏可行性的研究，進而在很大程度上使得扶貧項目較難適應(yīng)現(xiàn)實的要求，使得基層單位對扶貧資金的管理缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)，影響扶貧資金到基層單位時扶貧資金的系統(tǒng)性管理。同時，我國財政扶貧資金項目建設(shè)缺乏一套系統(tǒng)規(guī)范的程序，扶貧項目對于資金的使用范圍較為簡略缺乏詳細的要求，這使得扶貧資金極易人為地被利用于非扶貧項目中，如有的扶貧資金被挪為單位行政事務(wù)資金，有的扶貧資金被用為單位的“形象工程”建設(shè)等。加上基層的財政部門和政府扶貧辦等對資金管理的手段較落后，缺乏專業(yè)的資金項目管理人員，使得許多扶貧資金的使用情況不能及時反饋和監(jiān)督。同時，我國的扶貧資金為逐層級下發(fā)，為多頭籌集和多頭管理，下發(fā)過程中則被“縮減”，這使得扶貧資金到貧困戶手中時變得很少。在逐層級下發(fā)的過程中，下級申請扶貧資金程序多且復(fù)雜，使得扶貧資金不能及時滿足現(xiàn)實需求。

(三)扶貧項目多資金大，金錢誘惑大

2001年我國投入的扶貧資金為127.5億元，2010年投入扶貧資金為349.3億元，十年累計投入扶貧資金約2043.8億元。由此可以看出國家對扶貧工作的重視程度提升。多年來，國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃把扶貧開發(fā)納入并置于重要位置，公共財政預(yù)算也優(yōu)先安排扶貧資金，不斷完善和實施有利于農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的政策措施是黨和國家的重要工作。 2015年11月27日，習近平同志在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！?黨和國家對扶貧工作的高度重視以及扶貧開發(fā)工作進入攻堅階段，促使各種支農(nóng)惠農(nóng)資金投入增大、扶貧項目增多，國家對扶貧工作的管理權(quán)限也逐漸放寬。使得基層工作人員負責管理的資金增多，權(quán)限也逐漸增大。在扶貧領(lǐng)域開展各項扶貧工作時所涉及各項工作的資金多，來源廣。由于經(jīng)濟人的本性使得許多基層工作人員抵擋不住金錢的誘惑，頻頻將“黑手”伸向了扶貧領(lǐng)域，為自身牟取私利以達到自我利益的實現(xiàn)。同時，扶貧領(lǐng)域扶貧的主體主要是基層工作人員，他們往往缺乏全面的素質(zhì)，法制意識觀念較弱，做事存在僥幸心理，在金錢的誘惑下，自身的價值取向極易受影響而扭曲，不斷陷于腐敗的深淵。

(四)地處山區(qū)位置偏遠，人們文化水平不高，操作容易隱藏

貧困地區(qū)多為我國西部的地區(qū)，地理位置偏遠，交通不便利，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。人們整體受教育程度較低，對政策了解的途徑較少。當前，貧困地區(qū)主要人群為一些老人和小孩，青壯年都外出打工維持生計，老人和小孩對國家的扶貧政策的可謂心有余而力不足，因為自身的限制使得他們不能很好地了解政策。同時，由于政府對政策的宣傳不到位，村委會對政策的信息公開程度不高，民眾對扶貧政策的了解少，使得民眾即使自身利益被侵害也不知曉。在一些基層政府，政府工作人員對扶貧任務(wù)的未按照要求辦事，只是將任務(wù)落實下去而沒有很好做好監(jiān)督，使得資金到村委會時又被再次操作而未落實到貧困戶手中。同時，貧困戶的文化水平低，維權(quán)觀念意識弱，維護權(quán)利途徑少等使得貧困戶的權(quán)利未得到保護，致使扶貧腐敗違紀違法行為未能及時地被發(fā)現(xiàn)。村委會在貧困戶認定、信息公開上不透明等行為，以及基層政府對村委會的外部監(jiān)督的疲軟，使得腐敗行為在村委中頻頻發(fā)生。

三、扶貧領(lǐng)域腐敗問題的治理措施

從扶貧領(lǐng)域腐敗發(fā)生的頻繁性、廣泛性及嚴重性分析可知扶貧腐敗的治理并非易事。所以從根源性問題出發(fā)采取解決措施是必要的。只有這樣才能更加規(guī)范扶貧工作，弱化腐敗解決腐敗，使扶貧工作達到預(yù)期的效果，加快全面建設(shè)小康社會的目標實現(xiàn)。

(一)完善責任追究機制和監(jiān)管機制

2015年11月，中共中央頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，吹響全面脫貧攻堅的號角，扶貧工作進入了攻堅時期。習近平總書記強調(diào)“有權(quán)就有責，權(quán)責要對等” “出了問題，就要追究責任” 。在扶貧領(lǐng)域，扶貧工作人員應(yīng)該樹立任何權(quán)力都必須接受監(jiān)督的理念，根據(jù)自身所具有的權(quán)力承擔相應(yīng)的責任。在扶貧工作中，一旦出現(xiàn)腐敗行為，不但要追究腐敗行為人的責任，還要深入追究腐敗者的上級領(lǐng)導(dǎo)和對負責腐敗監(jiān)督的工作的失職人員的責任。在責任追究過程中，要對腐敗案件的發(fā)生進行深入探究，了解案件發(fā)生的行為主體和隱藏的背后人員。對于不同的腐敗者要保持統(tǒng)一、平衡的原則，使得責任追究工作更加規(guī)范。對已經(jīng)追蹤清楚的腐敗案件應(yīng)做好通報曝光的工作，使得民眾了解情況，提高民眾和媒體對扶貧工作監(jiān)督的積極性，并形成震懾對其他的有腐敗想法的人起警示作用，優(yōu)化社會風氣，減少腐敗行為。還應(yīng)靈活運用多種問責的方式，將各種腐敗行為的根源探究清楚，做到腐敗行為真實，不遺漏任何的腐敗者，使得責任追究機制更加的規(guī)范，使得責任追究行為成為工作常態(tài)。

(二)完善資金管理機制

要不斷完善資金管理機制，使得資金管理形成一套規(guī)范的統(tǒng)一的科學的管理程序。分管扶貧資金的各部門應(yīng)該加強部門間的溝通，對扶貧的項目可行性進行研究，并根據(jù)扶貧的實際情況制定項目的資金發(fā)放計劃，對每一項目的資金進行合理的安排，為基層財政部門和扶貧辦提供資金管理的規(guī)范。同時，在扶貧資金的管理上要加強信息公示，對分配的資金和項目要及時進行公示，將扶貧資金的用途、扶貧資金的使用標準、扶貧項目等內(nèi)容通過多種途徑如廣播、電視、報紙等公示，讓貧困地區(qū)的群眾對扶貧工作都能夠有所了解，并對資金的管理起到監(jiān)督的作用。應(yīng)采取接受舉報、聽取匯報等方式，認真核查并及時處置問題，對在資金使用管理過程中確實存在違紀違法問題的單位或個人，按照相關(guān)規(guī)定進行處理。同時，應(yīng)努力推行扶貧資金的專戶管理和集中報賬，定期或不定期對資金管理進行監(jiān)管，分析資金的投入方向、分配情況等，防止資金管理中出現(xiàn)腐敗行為。資金主要運用于扶貧項目的建設(shè)，在資金管理中應(yīng)該注意從扶貧項目上入手來核實資金的使用情況。結(jié)合項目的建設(shè)情況，核實資金的項目的使用情況是否與原計劃投入資金相符合。

(三)政務(wù)透明，信息公開，政策深入民心

制定出來的政策要想到達政策制定的目的，就必須讓民眾知曉政策，了解政策的精神和內(nèi)容。我國制定出來各項扶貧政策主要是針對西部貧困地區(qū)，而西部貧困地區(qū)地理環(huán)境較惡劣，通訊網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施不完善，因此扶貧政策要讓貧困地區(qū)的人民知道是有一定難度的。這就需要在基層的政府部門和村委會做好各項政策宣傳的工作?；鶎诱诜鲐氄咝麄鞯倪^程中，應(yīng)充分認識到扶貧政策是貧困農(nóng)戶脫貧致富的機會，要樹立好為人民服務(wù)的服務(wù)理念，將人民的利益放在首位，將政策宣傳工作認真落實下去。村委會是政策宣傳中與農(nóng)戶接觸最頻繁的組織，農(nóng)戶對政策的認識和理解很多時候需要村委會的工作人員進行解讀，所以在政策宣傳過程中，村委會應(yīng)發(fā)揮自身的優(yōu)勢，努力宣傳政策，讓每家每戶都了解政策，讓政策深入民心從而調(diào)動民眾參與政策執(zhí)行的積極性、主動性。同時，還應(yīng)認識到加強政務(wù)公開作為是扶貧工作順利進展的一個重要方面，有利于公民權(quán)利的實現(xiàn)，有利于優(yōu)化基層治理腐敗等不正之風。例如貴州盤縣紀委在響水鎮(zhèn)開展農(nóng)村危房改造補助資金專項整治時，將2008年至2015年實施農(nóng)村危房改造的農(nóng)戶姓名、改造等級、享受補助金額等信息都在村委會和村民小組張貼公示，并公布舉報電話，讓群眾都能及時了解到扶貧政策執(zhí)行的相關(guān)情況，防止黨員干部在農(nóng)村危房改造中擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)等違紀行為。

[1]楊巨帥.從325起典型案例看扶貧領(lǐng)域突出問題及其治理[EB/OL].http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0909/c64371-28704173.html,2016-9-9.

[2]曾路遙.加快推進農(nóng)村扶貧開發(fā)進程的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2012(5).

[3] 范長秘.建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍重在選人用人[J].中國黨政干部論壇.2014(7).

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[5]張麗霞.扶貧新聞報道創(chuàng)新研究——以《清遠新聞》報道為例[D].廣州:暨南大學,2014.

[責任編輯：吳祝平]

2017-05-13

吳永嬋，女，廣西貴港人，碩士研究生。研究方向：公共管理。

F120.2

A

1672-1047(2017)03-0089-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.03.23