聞之

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》）。同時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部還印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》（以下簡稱《指南》）。根據(jù)《預(yù)案》和《指南》，我國將建立地方性債務(wù)風(fēng)險分級響應(yīng)機制，實施債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)財政重整?！额A(yù)案》還明確，地方政府依法承擔(dān)地方政府債券的全部償還責(zé)任，中央實行不救助原則，升級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責(zé)。

化解風(fēng)險關(guān)鍵要處置好債務(wù)

為確保債務(wù)風(fēng)險“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”，《預(yù)案》依據(jù)風(fēng)險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分四個等級，相應(yīng)實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置。在建立分級響應(yīng)機制這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要是按照風(fēng)險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）4個等級。

以Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險事件為例，當(dāng)省級或全省（區(qū)、市）15%以上的市縣無法償還債務(wù)本息，或是全省（區(qū)、市）地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)地方政府債務(wù)應(yīng)償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息10%以上，只要一項指標(biāo)異常，就可確定為Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險事件。對Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風(fēng)險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當(dāng)救助。另外，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險時，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。

為化解風(fēng)險，關(guān)鍵是要處置好債務(wù)。為此，《預(yù)案》區(qū)分了不同的債務(wù)類型，依法分類提出處置措施，實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。 對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部償還責(zé)任；債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可按合同法規(guī)定分類處理，切實依法實現(xiàn)債權(quán)人的合法權(quán)益。

對存量或有債務(wù)，無論存量擔(dān)保債務(wù)還是存量救助債務(wù)都不屬于政府債務(wù)。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的50%；對可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府視情況救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。對新預(yù)算法實施后地方政府違法違規(guī)擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照存量擔(dān)保債務(wù)依法處理。

因此，《預(yù)案》稱，一旦風(fēng)險事件發(fā)生后，將適時啟動責(zé)任追究機制，對地方政府有關(guān)責(zé)任人進行行政問責(zé)和追究法律責(zé)任，對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)負責(zé)人嚴(yán)格依法追責(zé)，增強地方政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識、責(zé)任意識，防范財政金融風(fēng)險。地方政府將承擔(dān)地方債券全部償還責(zé)任，中央將對其不采取救助措施。

地方政府今后舉債要三思而行

《預(yù)案》）對未來近17萬億元地方政府債務(wù)和8萬多億地方政府或有債務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險，給出了應(yīng)急處置工作機制，以牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。這個預(yù)案類似于美國地方政府破產(chǎn)法，解決了債務(wù)危機爆發(fā)后如何處理的難題，它是中國地方債風(fēng)險控制的最后關(guān)口，相當(dāng)于地方債管理的“剎車閘”，也給地方舉債以警示作用。

我們知道，中國有近300個地級市、2800多個縣（市、區(qū)）以及4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，不排除某些地區(qū)發(fā)生政府債務(wù)違約。不過，《預(yù)案》的出臺并不意味著我國地方政府債務(wù)有所謂的危機，而是從規(guī)范管理的角度，防止、控制債務(wù)風(fēng)險。財政部前部長樓繼偉對中國地方債風(fēng)險的診斷是：總體風(fēng)險可控，但局部地區(qū)債務(wù)比例過高，應(yīng)予以重視。為了化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，近些年我國進行了大刀闊斧的改革，包括規(guī)范地方政府舉債融資機制，剝離地方政府融資平臺的政府融資功能，對地方債進行限額管理，將地方債納入預(yù)算管理并接受人大監(jiān)督，以及出臺超10萬億元的地方政府債務(wù)置換計劃等。

根據(jù)中央預(yù)算報告，2016年地方政府債務(wù)余額限額為17.2萬億元。這是2016年地方政府債務(wù)的上限。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2014年末，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億元，這包括地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和負有救助責(zé)任的債務(wù)。對于如何應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險，上述《預(yù)案》從組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置和保障措施等方面，給出了一套完整、系統(tǒng)的方案。

《預(yù)案》區(qū)分了不同的債務(wù)類型，依法分類提出處置措施，實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。對于地方債務(wù)，中央已經(jīng)明確提出將不再進行兜底還債。這意味著，地方政府今后舉債時更要三思而行，要考慮到未來能否保證到期償債的要求，要根據(jù)自身的資金需求來適度舉債，遵循市場規(guī)則。而過去一些地方政府無序舉債、違規(guī)融資的現(xiàn)象亦將得到有效改善。也有人擔(dān)心，一些地方政府無序舉債、違規(guī)融資的現(xiàn)象已經(jīng)成為慣例，往往是舉新債還舊債，或者只管舉債不管還債，亦或者過分依賴賣地還債從而增加征地、拆遷矛盾等，要想徹底改善仍是困難。

地方財政必須形成“自生能力”

從預(yù)案來看，地方財政重整計劃是在地方債務(wù)本息償還問題較為嚴(yán)重的條件下才可能進行的。它與企業(yè)的資不抵債而引發(fā)的破產(chǎn)有很大不同，就是基本公共服務(wù)的提供必須得到保證。事實上，即使是那些實行所謂地方政府破產(chǎn)的國家也是這么做的。地方政府不可能將所有掌握的資產(chǎn)都用來抵債，這是判斷地方財政風(fēng)險時需要特別注意的一點。

基本公共服務(wù)是地方人民所需。地方政府性債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)，責(zé)任在地方政府性債務(wù)的管理者，而不在地方人民。因此，要合理區(qū)分責(zé)任。所以，保證基本公共服務(wù)的提供是適當(dāng)?shù)摹Ｅc此同時，預(yù)案并不鼓勵“逼債”。地方政府財政重整計劃啟動時，一定是債務(wù)風(fēng)險較為嚴(yán)重時。地方政府需要和債權(quán)人進行充分溝通，需要得到金融機構(gòu)的幫助。理想的方案肯定是共渡難關(guān)。金融機構(gòu)和其他債權(quán)人一味地“逼債”必然無濟于事，只有深入了解債務(wù)問題產(chǎn)生的原因，并采取有針對性的救助辦法，才可能讓債權(quán)人的權(quán)益得到最大限度的保證。

需要說明的是，所有債務(wù)都有風(fēng)險，收益與風(fēng)險是對稱的，地方債也不例外，包括金融機構(gòu)在內(nèi)的債權(quán)人因為持有地方債可以獲得收益，但也應(yīng)該承擔(dān)必要的風(fēng)險。所以，《預(yù)案》對地方政府財政行為調(diào)整作出了規(guī)范。既然地方政府因為債務(wù)管理存在問題而觸發(fā)了財政重整計劃，那么地方政府財政行為必須作相應(yīng)調(diào)整。財政重整計劃的實施說明地方財政進入非常時期。在非常時期，財政行為肯定與正常時期有區(qū)別。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，壓縮基本公共服務(wù)支出的其他支出規(guī)模，或干脆讓基本公共服務(wù)支出的其他支出“零支出”，都是可選擇項。各種因為地方具備財力才有的獎勵補貼政策也必須相應(yīng)取消或暫停。在壓縮支出的同時，拓寬財源，增加地方政府可支配財力，也是必要的舉措。清理欠稅欠費，增加資源性收入，在不影響基本公共服務(wù)的前提下變賣政府資產(chǎn)，都是可選擇項。壓縮支出和擴大財源并舉，非常時期的地方財政才可能保證基本公共服務(wù)的提供，才可能盡最大努力償還債務(wù)本息。

另外需要指出的是，在地方政府財務(wù)風(fēng)險嚴(yán)重時，地方預(yù)算審查需要更加嚴(yán)格，地方財政管理需要進一步改善，這是地方財政本級的分內(nèi)事。但是，地方財政的努力必須是有限度的，債務(wù)清償?shù)男Ч赡苡邢?。如果是宏觀經(jīng)濟因素或其他地方不可控因素帶來的債務(wù)風(fēng)險，那么地方政府可能會心有余而力不足。在這種情況下，省級政府的幫助也至關(guān)重要。當(dāng)然，在分級財政管理體制下，各級政府財政的責(zé)任需要進一步厘清。省級財政的幫助不等于包攬責(zé)任。

總之，預(yù)案重在強調(diào)，地方財政重整計劃的實施，更重要是采取有效措施，改善地方財政管理，激發(fā)地方活力，讓地方政府財政盡快形成“自生能力”，進入良性循環(huán)狀態(tài)。這也預(yù)示著，“中國版”的地方政府破產(chǎn)并非近在眼前。