蘭皓翔

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告資格問題探究

蘭皓翔

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

行政公益訴訟中檢察機關(guān)享有原告資格，具有政策依據(jù)和理論基礎(chǔ)。由于該制度目前仍處于實踐探索階段，處理好行政公益訴訟的受案范圍、檢察機關(guān)的唯一原告資格、身份地位以及提起行政公益訴訟的方式等問題顯得尤為關(guān)鍵。對行政公益訴訟制度進行完善，需要適時擴大行政公益訴訟受案范圍、賦予公民和社會團體行政訴訟原告資格、明確檢察機關(guān)以行政公訴人身份主動或被動起訴。

行政公益訴訟；檢察機關(guān)；原告資格

2014年10月，貴州省金沙縣環(huán)保局因“怠于處罰”污染企業(yè)，被該縣檢察院以行政不作為為由起訴至法院[1]，該案作為全國檢察機關(guān)提起行政公益訴訟第一案，引起了媒體及專家學(xué)者的廣泛討論。原因在于：一方面，中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。因此，該案雖以檢察機關(guān)撤訴而告終，但對行政公益訴訟制度的實踐意義不容小覷。另一方面，檢察機關(guān)是否具備行政公益訴訟原告資格在理論上存在較大爭議，在2012年修訂的《民事訴訟法》明確了民事公益訴訟制度之后，在新《行政訴訟法》修改審議中，學(xué)者們對行政公益訴訟寄予厚望。然而由于我國現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)也沒有對檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告資格以及法院針對行政公益訴訟的受案范圍、審理方式等內(nèi)容進行規(guī)范，加之行政機關(guān)提出種種理由進行阻止，該制度并沒有為新《行政訴訟法》所接受，我國實際上并不存在行政公益訴訟制度。

對檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格問題進行研究，主要涉及兩個方面的問題：一是在我國是否有必要建立行政公益訴訟制度；二是在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的行政公益訴訟原告資格問題。倘若前一個方面并無必要，那么對原告資格問題之探討就顯得毫無意義，上述兩個方面構(gòu)成了行文基本邏輯。

一、行政公益訴訟

(一)行政公益訴訟之概念

對“行政公益訴訟”的內(nèi)涵，學(xué)界存在不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟就是行政主體實施了一定的違法或不當(dāng)行為，且此行為對社會公益造成實質(zhì)損害或具有造成損害的可能，與該行為不具有直接利害關(guān)系的行政相對人有權(quán)向法院提起行政訴訟的制度[2]。還有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是指符合法律規(guī)定的適格當(dāng)事人基于公共利益，對違法或不當(dāng)行政行為提起行政訴訟的制度，其落腳點在于維護社會公益，至于原告是否與行政行為具有利害關(guān)系，并不構(gòu)成該制度的核心要件[3]。

筆者認(rèn)同后一種觀點，如耶林所講，目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的——一種實際的動機[4]。之所以與一般訴訟不同，行政公益訴訟突出的是“公益”二字，它強調(diào)的是訴訟的目的——基于公共利益，是否具有直接利害關(guān)系并非行政公益訴訟關(guān)注的重點，如果將行政公益訴訟的概念限定為不具有直接利害關(guān)系的行政相對人提起的行政訴訟，那么在案件受理過程中就需要先對是否具有利害關(guān)系進行判斷。實際上，是否具有利害關(guān)系還取決于案件具體情形，如此一來無疑增加了制度實施的難度。

(二)行政公益訴訟之必要性

學(xué)界對在我國設(shè)立行政公益訴訟制度的必要性，也存在著較大分歧。筆者將其歸納為兩種觀點：“肯定說”和“否定說”?！翱隙ㄕf”認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立行政公益訴訟制度，原因在于：從本質(zhì)而言，公益訴訟和一般私益訴訟具有相同的本質(zhì)，即二者都保護公益；公訴機關(guān)在刑事訴訟中提起公訴，也是基于公共利益的保護，說明了為維護公共利益而提起訴訟具有可操作性；行政訴訟法規(guī)定了檢察院提起抗訴的制度，其目的在于維護司法公正，也就是說，行政公益訴訟制度與現(xiàn)行行政訴訟法的基本精神具有一致性[5]。此外，有學(xué)者認(rèn)為我國建立行政公益訴訟制度不僅符合行政訴訟法的立法目的，而且與國際法秩序相協(xié)調(diào)，同時，也有利于改變司法權(quán)在我國權(quán)力體系中處于相對弱勢的局面[6]。

“否定說”認(rèn)為不應(yīng)建立行政公益訴訟制度，原因在于：首先，行政公益訴訟的概念不明確，這就加大了建立該制度的技術(shù)難度；其次，對該制度的理解存在誤區(qū)，試圖套用國外行政公益訴訟并不可行，因為行政公益訴訟制度并非是域外各國之通例；再次，行政訴訟法的現(xiàn)狀要求重點對私人利益而非公益之保護，連私人利益尚且不能有效保障，對公共利益的保障也就自然顯得難上加難；最后，檢察機關(guān)充當(dāng)行政公益訴訟中的原告，那么檢察機關(guān)同時具備原告和審判監(jiān)督者兩種身份，在行使權(quán)力(權(quán)利)時必然產(chǎn)生矛盾[7]。

筆者贊同“肯定說”，鑒于持肯定說的學(xué)者們已經(jīng)對行政公益訴訟制度的必要性進行了較為充分詳實的論證，因此，以下從事實與價值及其二者的關(guān)系出發(fā)，對該制度的必要性進行簡要分析。筆者認(rèn)為，從本質(zhì)上而言，是否建立行政公益訴訟制度的爭論是一個價值問題而非事實(技術(shù))問題。否定說所主張的行政公益訴訟制度會對檢察機關(guān)的身份角色產(chǎn)生沖突、行政公益原告適格理論有待發(fā)展完善等論點均屬于技術(shù)問題而非價值問題。需要強調(diào)的是，技術(shù)問題在價值問題尚未確立之前是永遠(yuǎn)無法得以解決的。換言之，只有確立了行政公益訴訟制度之后，與之而來的一系列技術(shù)問題方能進入人們的視野，進而采取相應(yīng)的技術(shù)措施規(guī)避、化解由制度帶來的技術(shù)問題。因而，在還未確立行政公益訴訟制度時就以該制度可能產(chǎn)生的技術(shù)性弊端來否認(rèn)制度價值上的正當(dāng)性和必要性，于情于理都是站不住腳的。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之必要性

(一)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的政策依據(jù)

雖然行政公益訴訟制度沒有被納入新《行政訴訟法》，但在中央層面，出臺了一系列文件對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟進行了規(guī)范。

第一，2014年10月，中共十八屆四中全會過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中首次提出了探索建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的目標(biāo)，可以視為對該制度做出的總的、綱領(lǐng)性的要求。第二，最高人民檢察院于2015年2月發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，也把探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，作為加強檢察機關(guān)審判監(jiān)督職能，促進依法行政的重要內(nèi)容。第三，十二屆全國人大常委會于2015年7月通過了《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民檢察院隨即于7月發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，是對該制度作出的進一步細(xì)化規(guī)定。第四，最高人民法院于2016年2月發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，對法院受理行政公益訴訟案件的受案范圍、管轄權(quán)、調(diào)解、撤訴、具體審判規(guī)則等方面進行了規(guī)定。

(二)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的理論依據(jù)

第一，是落實《憲法》和《行政訴訟法》中有關(guān)規(guī)定的客觀要求。我國《憲法》第129條和《行政訴訟法》第11條分別對檢察院的地位和職權(quán)進行了規(guī)定，明確了檢察院具有國家法律監(jiān)督機關(guān)地位，賦予了檢察院進行行政訴訟法律監(jiān)督之職權(quán)。行政公益訴訟的目的是為了制止違法或不當(dāng)行政行為，維護社會公益，檢察機關(guān)可以而且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起提起行政公益訴訟，維護憲法、法律尊嚴(yán)的責(zé)任。第二，在我國，檢察機關(guān)一直充當(dāng)著國家利益和社會公益代表的角色，由其擔(dān)任行政公益訴訟原告，契合檢察機關(guān)的功能定位，能夠最大限度地發(fā)揮檢察機關(guān)的作用，保障行政公益訴訟順利進行。首先，檢察機關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，具有較強的獨立性，在行政公益訴訟中，能夠較大程度上避免行政機關(guān)的利益牽連和權(quán)力壓迫；其次，由于行政公益訴訟涉及的領(lǐng)域廣、影響范圍大，而檢察機關(guān)具備專業(yè)的技術(shù)方法，擁有較強取證、舉證能力以及對相關(guān)法律的認(rèn)知和理解能力；再次，與公民和其他社會組織相比，檢察機關(guān)以國家權(quán)力為保障，因而在專業(yè)人才儲備、財政資金支持等方面具有明顯優(yōu)勢，有能力應(yīng)對行政公益訴訟中可能出現(xiàn)的耗時長、風(fēng)險大等問題。第三，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟還是借鑒域外先進經(jīng)驗的重要表現(xiàn)。例如，德國法律規(guī)定，聯(lián)邦最高檢察官代表著聯(lián)邦公共利益，在涉及婚姻效力案件、雇傭合同案件以及禁治產(chǎn)案件領(lǐng)域時，檢察院基于社會公共利益之目的，有權(quán)向法院提起訴訟。與西方法治發(fā)達(dá)國家相比，越南對行政檢察監(jiān)督的規(guī)定也是相當(dāng)完備的，如在越南，法律明確規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對行政審判活動進行監(jiān)督，檢察機關(guān)有權(quán)對關(guān)于國家和社會公益的行政案件向法院提起行政公益訴訟[8]。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之重構(gòu)

筆者認(rèn)為，對于檢察機關(guān)是否具備行政公益訴訟的原告資格問題，主要存在價值和事實兩個層面的分歧：

(一)價值層面：檢察機關(guān)的行政公益訴訟原告資格是否唯一

行政公益訴訟原告資格呈現(xiàn)多元樣態(tài)，一般而言，檢察機關(guān)、公民個人以及特定社會團體均能成為行政公益訴訟的原告。對于公民個人或社會團體作為原告提起的行政公益訴訟，有學(xué)者持否定態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為容易造成訴權(quán)濫用的局面，特別是我國國民法律素養(yǎng)普遍較低，極易造成司法資源的浪費[9]。還有學(xué)者從“無利益無訴權(quán)”的訴訟原則出發(fā)，認(rèn)為公民、法人和其他組織與行政機關(guān)的具體行政行為并無直接利害關(guān)系，因而不能作為原告提起訴訟[6]。

筆者并不認(rèn)可上述觀點，無利益即無訴權(quán)、公眾和社會團體相比不具優(yōu)勢等并不能作為檢察機關(guān)成為行政公益訴訟唯一原告的充分必要條件。應(yīng)當(dāng)賦予公民和特定社會團體行政公益訴訟的原告資格，原因在于：社會公共利益具有不確定性，具體表現(xiàn)為利益內(nèi)容以及獲益主體的不確定，因此，在邏輯上并不能將公民和社會團體排除在外。筆者認(rèn)為，公民或社會團體作為原告提起行政公益訴訟表面上看起來是一個技術(shù)問題，但從本質(zhì)而言，其所體現(xiàn)更多的是價值選擇。賦予公民個人或社會團體作為原告提起行政公益訴訟的權(quán)利，一方面，有利于限制行政權(quán)力，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政；另一方面，公眾參與到行政公益訴訟中，有利于提升民眾的法治意識和社會責(zé)任感，進而加快我國法治社會建設(shè)的步伐。

(二)事實層面：《試點方案》和《實施辦法》中相關(guān)問題述評

1.對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中身份的規(guī)定

《試點方案》規(guī)定了檢察機關(guān)在提起的民事(行政)公益訴訟中具備公益訴訟人的身份。對于行政公益訴訟中的檢察機關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)擔(dān)任何種身份，理論上存在不同的認(rèn)識，并形成了五種不同的學(xué)說。

原告代理人說認(rèn)為，檢察機關(guān)以原告訴訟代理人身份提起行政公益訴訟，原告代理人說并不同于普通訴訟中的原告代理人，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是基于維護社會公益之目的，檢察機關(guān)并不具有處分權(quán)，與案件也不存在直接利害關(guān)系。法律監(jiān)督說認(rèn)為，憲法為檢察院確立了進行法律監(jiān)督的職能定位，在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)充當(dāng)著監(jiān)訴人的角色[10]。雙重身份說將前兩個學(xué)說進行了整合，認(rèn)為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具有原告代理人和監(jiān)訴人雙重身份，二者并不必然產(chǎn)生沖突。公益代表人說認(rèn)為，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中對法律進行實體和程序兩個層面的監(jiān)督，因而，作為公共利益的代表人參與行政公益訴訟。行政公訴人說認(rèn)為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟等同于檢察機關(guān)在刑事訴訟中的身份地位，充當(dāng)著一般公訴人的角色。

筆者認(rèn)為，《試點方案》將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的身份界定為公益訴訟人，是值得商榷的。因為“公益訴訟人”在《行政訴訟法》和《民事訴訟法》中均未規(guī)定，公益訴訟人究竟享有哪些權(quán)利承擔(dān)何種義務(wù)并不明確，倘若設(shè)定公益訴訟人這一新概念，增加了確定檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的權(quán)利和義務(wù)的難度，對既有訴訟原理的認(rèn)知帶來較大的困擾。此外，在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)并不同時行使原告訴訟權(quán)利和法律監(jiān)督職權(quán)，雙重身份說混淆了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色；原告訴訟代理人說和法律監(jiān)督說并未揭示行政公益訴訟與刑事訴訟的區(qū)別，不能體現(xiàn)行政公益訴訟的“公益”特點。因而，筆者傾向于行政公訴人說，它能夠體現(xiàn)出行政公益訴訟中檢察機關(guān)的真實身份，一方面，能夠揭示檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的地位，與傳統(tǒng)的法律認(rèn)知相一致，容易被人們接受；另一方面，還能夠遵循現(xiàn)有的行政訴訟法律框架，避免行政訴訟法大修大改，有利于法律的穩(wěn)定。

2.對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定

《實施辦法》第11條將“生態(tài)環(huán)境、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓”等領(lǐng)域明確為法院受理檢察院提起行政公益訴訟案件的范圍。《試點方案》也作出了類似的規(guī)定，不同的是，除《實施辦法》中規(guī)定的三個領(lǐng)域外，《試點方案》新增加了生態(tài)資源保護領(lǐng)域，

可以看出，行政公益訴訟的受案范圍突出了重點領(lǐng)域，有利于確保行政公益訴訟的順利進行。筆者認(rèn)為，關(guān)于行政公益訴訟受案范圍仍存在以下不足：

第一，受案范圍過窄。事實上，與規(guī)定中列出的三個領(lǐng)域相比，公眾更為關(guān)心的諸如食品藥品安全領(lǐng)域、公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域卻沒有予以明確，這就增加了行政公益訴訟在上述領(lǐng)域具體操作的難度。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的而非靜止不變的，需要根據(jù)社會情勢、公眾需求的變化而進行調(diào)整，這就要求在立法上對受案范圍進行規(guī)定時不僅需要運用列舉方法，還需要采用兜底條款等形式。

第二，未明確行政行為之屬性。新行政訴訟法擴大了可訴行政行為的范圍，已將原有的具體行政行為改為行政行為，從表面上似乎抽象行政行為也可以作為被起訴之對象。筆者認(rèn)為，規(guī)定中所指的違法行使職權(quán)以及不履行法定職責(zé)之行為應(yīng)當(dāng)包括抽象行政行為，原因在于：不只具體行政行為會侵犯社會公共利益，與具體行政行為相比，抽象行政行為針對的是不特定的主體，一般具有覆蓋領(lǐng)域廣、影響范圍大、持續(xù)時間長等特點，因而，一旦抽象行政行為危害社會公共利益，那么造成的損害可能更嚴(yán)重。

3.對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟方式的規(guī)定

《實施辦法》第28條賦予了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主動權(quán)。對此，理論上存在不同看法，如有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)不享有提起行政公益訴訟的主動權(quán)，不能直接以自己的名義起訴至法院，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟需要由前置程序進行限制，即只能根據(jù)公民、法人和其他組織的請求，在對請求作出初步審查之后方能提起訴訟[11]。筆者并不認(rèn)同上述觀點，規(guī)定檢察機關(guān)享有行政公益訴訟主動提起權(quán)本身是沒有問題的，體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督功能，也是實現(xiàn)檢察機關(guān)職責(zé)的應(yīng)有之義。規(guī)定的不足之處在于，檢察機關(guān)起訴方式較單一，僅僅規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)主動、直接地向法院提起訴訟，而忽略了對檢察機關(guān)起訴的被動方式進行規(guī)定，如人民法院通知檢察機關(guān)進行行政公益訴訟的情形，無疑加大了行政公益訴訟中檢察機關(guān)在起訴可操作性方面的難度，在一定程度上造成了對司法效率的破壞。

[1]環(huán)保局執(zhí)法“手軟”被檢察院告上法院[EB/OL].人民網(wǎng).http://env.people.com.cn/n/2015/0106/c1010-26330049.html,2016-07-20.

[2]蔡虹,梁遠(yuǎn).也論行政公益訴訟[J].法學(xué)評論,2002,(3).

[3]張曉玲.行政公益訴訟原告資格之探討[J].法學(xué)評論,2005,(6).

[4][美]博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:109.

[5]王太高.論行政公益訴訟[J].法學(xué)研究,2002,(5).

[6]姜濤.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考[J].政法論壇,2015,(6).

[7]章志遠(yuǎn).行政公益訴訟熱的冷思考[J].法學(xué)評論,2007,(1).

[8]楊立新.民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正[J].法學(xué)研究,2000,(4).

[9]顏運秋.公益訴訟理論研究[M].北京:中國檢察出版社,2002:8.

[10]馬明生.檢察機關(guān)提起行政官公益訴訟制度研究[J].政法論壇,2010,(6).

[11]鄭萍.略論檢察機關(guān)行政公益訴權(quán)之建構(gòu)[J].福建論壇(人文社會科學(xué)版),2004,(7).

[責(zé)任編輯:王澤宇]

2016-11-28

2016年中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計劃項目(2016Y0652)的階段性成果

蘭皓翔(1992-)，男(蒙古族)，河南平頂山人，2015級憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D915.12

A

1008-7966(2017)02-0097-03