王智名，代長亮

(1.浙江省建德市人民檢察院，浙江 建德 311600; 2.浙江省建德市監(jiān)察委員會，浙江 建德 311600)

行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界研究

王智名1，代長亮2

(1.浙江省建德市人民檢察院，浙江 建德 311600; 2.浙江省建德市監(jiān)察委員會，浙江 建德 311600)

檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督是建設(shè)社會主義法治國家的題中應有之義，只是，這種監(jiān)督不可恣意進行，規(guī)制的根本在于權(quán)力邊界的合理確定，但在我國行政檢察監(jiān)督制度尚不健全、立法尚不完善的現(xiàn)實語境下，行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界并不明確，有必要在明確邊界識別要素的同時，通過實體和程序的規(guī)制來規(guī)范行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)運行。

行政違法行為；檢察監(jiān)督；邊界

一、行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界概述

(一)概念界說

1．行政違法行為檢察監(jiān)督的概念。具體而言，行政違法行為檢察監(jiān)督是指：檢察機關(guān)為維護公共利益、確保法律的統(tǒng)一正確實施，依照法定的職權(quán)和程序，對行政主體實施的違反行政法律法規(guī)的行政行為進行的法律監(jiān)督[1]。行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)是檢察權(quán)，實施主體是各級檢察機關(guān)，監(jiān)督的對象是行政機關(guān)實施的違法行為，依據(jù)是我國憲法法律的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督的目的是為了維護公共利益、確保法律的統(tǒng)一、規(guī)范、正確實施。

2．行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界。權(quán)力邊界的合理確定是有效防止權(quán)力重疊，確保權(quán)力規(guī)范、有效運行的先決條件。行政違法行為檢察監(jiān)督是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)行使的具體表現(xiàn)，檢察機關(guān)肩負監(jiān)察、督促之責，其糾舉行政違法行為應該在合理范圍內(nèi)，不能僭越權(quán)限，正因如此，行政違法檢察監(jiān)督權(quán)應堅持“不妨礙行政權(quán)行使”的底線。

(二)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界域外考察

1．美國對行政違法的檢察監(jiān)督。作為英美法系的典型代表，美國行政違法檢察監(jiān)督的范圍涉及行政機關(guān)做出的關(guān)乎國家、公眾利益的所有行政行為。根據(jù)美國行政法的規(guī)定，聯(lián)邦檢察長具有廣泛的案件參與權(quán)①美國《行政法》第28卷第518條第二款規(guī)定：“聯(lián)邦總檢察長可以參與或爭論他認為美國的利益要求他參與以及他認為美國感興趣的任何民事或行政案件。”，聯(lián)邦最高法院也以判例的形式確立聯(lián)邦檢察長就行政違法行為向法院起訴的檢察監(jiān)督權(quán)。與此同時，美國還設(shè)置了特別檢察官和專職檢察官參與和提起行政訴訟制度：特別檢察官由總檢察長任命，就有關(guān)行政違法行為開展調(diào)查，并適時提起行政訴訟；而專職檢察官則參與特定的與其職責有關(guān)的行政訴訟案件，代表國家行使檢控權(quán)[2]?？梢?，美國的行政違法檢察監(jiān)督在堅持行政行為有損國家、公眾利益的條件下設(shè)置的監(jiān)督范圍較為廣泛，但是，由于對行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的具體界限的界定并不明確，使得有限的檢察力量難以全面有效地監(jiān)督行政違法，所以，美國通過授權(quán)私人以自己的名義對違法行政行為提起公益訴訟的方式，以彌補檢察力量不足，緩解檢察監(jiān)督壓力。

2．法國對行政違法的檢察監(jiān)督。較之美國，大陸法系的法國對于行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍更為廣泛，權(quán)力邊界的限制也更少，特別是其檢察官作為行政審判組織的成員對行政訴訟的參與度較深，可以介入全部行政訴訟案的審理，同時，在行政法院和行政機關(guān)有爭議的文件都經(jīng)檢察人員轉(zhuǎn)交的情況下，檢察機關(guān)對于所有行政訴訟案件均可以了解，且檢察官可以對行政訴訟案件開展全面審查，提出具體處理意見，影響審判結(jié)果[3]。這種寬泛的監(jiān)督與檢察資源有限性相悖，為解決矛盾，全面有效開展行政違法行為檢察監(jiān)督，法國設(shè)置了行政“越權(quán)之訴”，即只要行政違法行為損害個人利益、集體或公共利益，受害公民或者代表相關(guān)利益的團體組織就可提起行政訴訟，請求撤銷或者糾正違法行政決定。

3．俄羅斯對行政違法的檢察監(jiān)督?？疾焓澜绺鲊鴻z察制度不難發(fā)現(xiàn)，對行政違法進行檢察監(jiān)督起源于前蘇聯(lián)，1922年的蘇聯(lián)法律即規(guī)定了蘇聯(lián)檢察機關(guān)對所有機關(guān)、組織以及個人行為合法性的監(jiān)督職責，賦予了檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)[4]。蘇聯(lián)之后，俄羅斯的法律制度和法治理念雖有較大改變，但對行政違法行為的檢察監(jiān)督依然保留下來?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》規(guī)定的檢察監(jiān)督范圍包括各個聯(lián)邦及其主管部門、聯(lián)邦立法、執(zhí)行、監(jiān)察機關(guān)等機關(guān)及其公職人員，還包括前述機關(guān)或領(lǐng)導人頒布的規(guī)范性文件的合法性問題等。如上述執(zhí)法主體存在違法情況，檢察長可以依法出具消除違法行為建議書或者對頒布違法文件的主體提出異議，就具體權(quán)限而言，檢察長為及時發(fā)現(xiàn)違法行為，享有自由出入被監(jiān)督對象的轄區(qū)、工作場所，查閱相關(guān)文件，傳喚公職人員或公民對違法行為進行解釋等權(quán)限；針對已發(fā)現(xiàn)的違法行為，檢察長可行使起訴、異議等權(quán)限。另一個是對保護公民權(quán)利自由情況的監(jiān)督。在進行此類監(jiān)督時，檢察長應充分行使其在對執(zhí)行法律情況監(jiān)督時的權(quán)限，此外，針對行政違法行為侵犯公民權(quán)利與自由的情況，檢察長有權(quán)起訴或者將案件資料移送有權(quán)機關(guān)或公職人員審理。

二、檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的現(xiàn)狀及問題

(一)我國行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的現(xiàn)狀

1．立法現(xiàn)狀。我國現(xiàn)行《憲法》第129條、《人民檢察院組織法》第1條均原則性規(guī)定：檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。據(jù)此，我國檢察機關(guān)負有監(jiān)督國家各個領(lǐng)域法律實施的職責。《行政訴訟法》進一步授權(quán)檢察機關(guān)對整個行政訴訟活動進行檢察監(jiān)督①修訂后的《行政訴訟法》第11條的規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟活動實行監(jiān)督。”。此外，《治安管理處罰法》第114條規(guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)及民警在“辦理治安案件過程中的違法違紀行為”可以接受檢舉、控告；兩高《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》明確了檢察機關(guān)對行政機關(guān)訴訟中違法行為的檢察建議權(quán)②兩高《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》第11條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，并將相關(guān)情況告知人民法院?！薄！@些規(guī)定成為檢察機關(guān)監(jiān)督行政違法行為的憲法及相關(guān)法律層面的依據(jù)。

我國法律法規(guī)及相關(guān)文件雖未專門就行政違法檢察監(jiān)督權(quán)力邊界加以具體規(guī)定，但仔細分析不難看出其中并非完全沒有涉及，如對“行政訴訟”進行監(jiān)督，對在“履行職責中”發(fā)現(xiàn)的違法行政行為進行監(jiān)督，諸如此類規(guī)定實際上是對行政違法檢察監(jiān)督權(quán)的限制，但總體而言，現(xiàn)有立法對行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)邊界界定不明確、不規(guī)范、不統(tǒng)一。

2．實踐運作。以浙江省首批行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點地區(qū)WZ市為例，2015年度WZ市兩級檢察機關(guān)共受理行政違法行為檢察監(jiān)督案件120件，審查終結(jié)112件，啟動監(jiān)督110件，取得監(jiān)督成效88件，取得成效率達80%。在取得監(jiān)督成效的案件中，被監(jiān)督對象涉及市場監(jiān)督管理局、環(huán)保局、公安機關(guān)、國土局等23類行政執(zhí)法單位，監(jiān)督涉及面達43%。涉及的違法形態(tài)包括行政不作為、行政行為不當、強制措施不符合規(guī)范、管理有漏洞等，其中檢察機關(guān)督促履行職責的案件45件，行政處罰不規(guī)范的5件，強制措施不當?shù)?件，督促挽回國有資產(chǎn)損失的4件，行政許可不規(guī)范的4件，管理存在漏洞的17件。此外，有一件涉及抽象行政行為案件，但未取得成效[5]。此外，在監(jiān)督重點上各地也有區(qū)別，如在試點中山東省檢察機關(guān)將涉農(nóng)、環(huán)保、土地管理、社保等領(lǐng)域作為監(jiān)督重點，山西省檢察機關(guān)則以食品安全、交通運輸、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、城中村改造等領(lǐng)域為監(jiān)督重點③參見《山東省檢察機關(guān)集中開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點專項工作實施方案》和山西省檢察機關(guān)《關(guān)于開展對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督試點工作的通知》。。

監(jiān)督方式上，實踐中以檢察建議、糾正違法通知書以及抗訴等手段為主，其中，發(fā)送檢察建議是最常用也是最為重要的監(jiān)督方式。如WZ市兩級檢察機關(guān)2014年度采取檢察建議的方式督促行政執(zhí)法機關(guān)履行職責案件為85件，占比超過80%。此外，行政公益訴訟這一監(jiān)督方式也在探索中不斷進步。最高檢2015年7月開始在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個省區(qū)市開展檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作以來，到2016年6月底，試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理公益訴訟訴前程序案件1 106件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件1 047件，占94.7%，向法院提起行政公益訴訟18件，行政附帶民事公益訴訟1件。在已辦行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機關(guān)采納檢察建議糾正違法行為或者履行職責的814件，占77.75%，取得良好成效。

(二)行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界設(shè)定的問題

1．規(guī)定不明。我國目前的法律法規(guī)關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督的具體規(guī)定并不多見，已有相關(guān)規(guī)定存在過于抽象化和原則化的問題，且存在法律規(guī)定逐層缺失的情況。同時，對于行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的邊界的規(guī)定更是模糊不清，可操作性不強，大量的行政法規(guī)并未做任何規(guī)定，導致司法實踐中檢察監(jiān)督權(quán)行使較為隨意。

2．范圍不清。理論界關(guān)于行政違法檢察監(jiān)督的具體范圍存在爭議，至今尚未達成共識；同時在法律層面，相關(guān)具體范圍也缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，理論界存在爭議的抽象行政行為是否應該納入檢察監(jiān)督范圍，尚待法律法規(guī)進一步明確。司法實踐中表現(xiàn)出來的問題主要是：監(jiān)督范圍寬泛而不明確，監(jiān)督重點領(lǐng)域不統(tǒng)一。例如，浙江省WZ市的檢察監(jiān)督雖然涉及的部門廣、違法形態(tài)多，但仍有無序感，缺乏規(guī)范化。

3．標準不一。檢視我國現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定和文件內(nèi)容，并結(jié)合各地司法實踐可以看出，當前，我國設(shè)定的行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的邊界不僅范圍不明確，而且即使已涉及的關(guān)于邊界的規(guī)定也存在標準不一致，內(nèi)容不統(tǒng)一的問題。具體而言，現(xiàn)行行政訴訟法將檢察監(jiān)督的權(quán)限設(shè)定在對行政訴訟活動進行監(jiān)督的范圍內(nèi)，并且主要限于針對法院裁判的抗訴和發(fā)出檢察建議的事后監(jiān)督，雖然這是對檢察監(jiān)督權(quán)的限縮解讀，但也是對行政違法檢察監(jiān)督權(quán)邊界進行規(guī)制的表現(xiàn)。而在《決定》的頂層設(shè)計中，將“履行職責中發(fā)現(xiàn)”作為檢察機關(guān)監(jiān)督行政違法行為的邊界限制。此外，由于地域差異等因素各地出臺的實施意見對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的邊界設(shè)定也是標準不一，甚至未對檢察監(jiān)督權(quán)邊界加以規(guī)制。

4．程序不全。程序制約作為防止權(quán)力越界的重要安全屏障，有兩個要件：一是完善的監(jiān)督程序，二是健全的越權(quán)救濟機制。但實踐中，行政違法行為檢察監(jiān)督的程序并不統(tǒng)一、明確，存在過早啟動監(jiān)督和重復監(jiān)督的情況。如WZ市2015年督促履行職責的45起案件中，有37件是檢察機關(guān)在相關(guān)行政機關(guān)不知情或尚無證據(jù)證明行政機關(guān)不履行職責的情況下就啟動監(jiān)督程序，這與檢察監(jiān)督的兜底功能不符。另外，由于制度不健全，相關(guān)越權(quán)救濟程序也未設(shè)置，檢察權(quán)和行政權(quán)的良性互動難以保障。

三、檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的識別要素

(一)謙抑性因素

從權(quán)力啟動機制角度講，檢察監(jiān)督權(quán)作為一項程序性司法權(quán)，應體現(xiàn)一般司法權(quán)啟動的被動性，所以，行政違法檢察監(jiān)督程序的啟動應堅持“被動申請為主、主動介入為輔”的原則。行政行為浩瀚繁多，檢察監(jiān)督不可能“面面俱到”，應以當事人舉報、控告、申訴為原則開展監(jiān)督，與此同時，在生態(tài)環(huán)境污染、自然資源浪費、國有資產(chǎn)保護以及涉及公眾生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的行政作為或不作為，檢察機關(guān)應當積極介入，維護公共利益，促進社會公正。

(二)時效性因素

行政行為以行政公權(quán)力為依托，行為本身具有單向性、強制性等特點，且具有執(zhí)法普遍性和權(quán)力行使過程的自由裁量性，這就決定了行政行為必然會影響相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，而且這種影響有時是即時的、不可逆的，比如不當適用行政強制措施對當事人人身自由的侵害，即使是行政許可、行政審批、行政確認這些相對“柔和”的行政行為，有時也會對相對人產(chǎn)生難以彌補的不利影響。如果一味以行政違法行為的最終結(jié)果來判定是否啟動檢察監(jiān)督權(quán)，無疑難以保護行政相對人合法權(quán)益。所以，在行政行為做出后一定期限內(nèi)，相對人認為侵犯其合法權(quán)益可以提起申訴控告，檢察機關(guān)即可啟動檢察監(jiān)督權(quán)，而不必等到最終的損害結(jié)果出現(xiàn)之后。然而，這并非是提倡檢察監(jiān)督權(quán)提早適用、干預行政行為實施，更不是否定謙抑性監(jiān)督，而是在“窮盡行政救濟”前提下強化監(jiān)督效率的應然之舉。

(三)可操作性因素

可操作性是指相關(guān)決策部署或者法律規(guī)定能夠付諸實施，具有貫徹落實的切實可行性，是與“原則性”“抽象性”相對應的概念。反映在行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)邊界的設(shè)定上，可操作性就是這一權(quán)力邊界的設(shè)定在司法實踐中能夠切實有效落實。具體而言就是通過完善檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的相關(guān)制度設(shè)置，能夠促進檢察監(jiān)督權(quán)的落實，在有效規(guī)制行政違法檢察監(jiān)督權(quán)的同時保證其有效行使，使得檢察機關(guān)有權(quán)可用，檢察監(jiān)督方式多樣，監(jiān)督范圍明確，程序正當，剛性有效。因此，必然要將可操作性作為行政違法檢察監(jiān)督權(quán)邊界設(shè)定的一個重要標準。

四、檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的合理規(guī)制

目前，關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)的邊界缺乏明確的法律依據(jù)，容易引發(fā)質(zhì)疑，且不利于檢察監(jiān)督權(quán)的行使，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面明確權(quán)力邊界。有兩種方式可供選擇，一是制定單行法，如制定專門的人民檢察院法律監(jiān)督法；二是修改完善現(xiàn)行法。從長遠來看，制定專門的單行法較為有效，但在現(xiàn)實語境下，修改現(xiàn)行法較為實際。筆者認為，可先行修改《人民檢察院組織法》雖然在近期公布的《中華人民共和國人民檢察院組織法(修改草案建議稿)》第21條中已經(jīng)明確賦予檢察機關(guān)行政違法檢察監(jiān)督職權(quán)，但也僅是原則性的規(guī)定。，明確規(guī)范，統(tǒng)一標準，確保于法有據(jù)。具體而言，可以通過立法的形式，在明確行政違法檢察監(jiān)督基本權(quán)力的基礎(chǔ)上，細化對監(jiān)督的對象和范圍、權(quán)力行使的方式和程序以及建立并完善越權(quán)救濟機制等方面的具體規(guī)定。

(一)實體邊界的明確

1．合理界定“履行職責中發(fā)現(xiàn)”的內(nèi)涵?！稕Q定》將行政違法檢察監(jiān)督的范圍限定為“履行職責中發(fā)現(xiàn)”的違法行政行為，這已經(jīng)為權(quán)力的行使設(shè)置了一個合理的區(qū)間，即對在履職過程中發(fā)現(xiàn)的而非任何行政違法行為進行監(jiān)督，這也是對行政違法檢察監(jiān)督應嚴守權(quán)力行使邊界的制度考量，以實現(xiàn)“不干預行政權(quán)正當行使”的目的。由此而言，合理界定檢察機關(guān)履行職責的內(nèi)涵成為關(guān)鍵所在。根據(jù)最高人民檢察院新近發(fā)布的相關(guān)司法解釋，行政違法檢察監(jiān)督權(quán)力范圍應當限定為檢察機關(guān)在履行職務犯罪查辦、批準或者決定逮捕、審查起訴、控申檢察、訴訟監(jiān)督等職責過程中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為最高人民檢察院在2015年12月發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條第2款中規(guī)定：“人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責?！?，如自偵部門在辦理職務犯罪案件時，公訴、偵監(jiān)部門在案件審查或者刑事訴訟監(jiān)督時、預防部門在預防宣傳時發(fā)現(xiàn)的行政違法行為線索；控申部門在履行受理控告、申訴和舉報職責中如果發(fā)現(xiàn)行政違法線索等也應屬于在履行職責中發(fā)現(xiàn)。此外，筆者認為，從司法實踐看，有必要將紀檢、人大等監(jiān)督部門移送的行政違法線索歸為廣義的“履行職責中發(fā)現(xiàn)”范圍之內(nèi)。

2．合理確定監(jiān)督對象。監(jiān)督對象的確定可以在明確監(jiān)督范圍的同時限定權(quán)力行使邊界。基于行政行為的普遍性，考慮到民行檢察資源的配置現(xiàn)狀和檢察工作效能，行政違法檢察監(jiān)督的對象應有限而確定。筆者認為，作為檢察監(jiān)督對象的行政違法行為應當包含具體行政行為和部分抽象行政行為，前者是指行政主體就特定事項，針對特定行政相對人做出的，影響其權(quán)利義務的單方行政行為，如行政許可、行政處罰、行政強制等，檢察機關(guān)在履行職務中發(fā)現(xiàn)違法的具體行政行為應予督促糾正；后者是行政機關(guān)針對不特定的相對人制定具有普遍約束力規(guī)范的行為，如行政法規(guī)和規(guī)范性文件的強制行為。對于抽象行政行為檢察機關(guān)是否應予監(jiān)督，理論界存在爭議，筆者對此持肯定觀點，但同時認為，在現(xiàn)實檢察資源配置、違憲審查制度未建的情況下，對其進行全面監(jiān)督不具有實際可操作性，可區(qū)別對待：對于具有立法權(quán)限的國家部委及地方政府制定的行政法規(guī)，按照《立法法》有關(guān)規(guī)定辦理；對于行政機關(guān)發(fā)布的其他規(guī)范性文件，檢察機關(guān)在履職時發(fā)現(xiàn)其違法，則有權(quán)督促糾正[6]。

3．合理明確權(quán)能結(jié)構(gòu)。合理確定和適用監(jiān)督方式是司法實踐所需，也是對檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的實體約束?！稕Q定》有關(guān)強化行政違法行為檢察監(jiān)督的制度設(shè)計中明確了督促起訴、公益訴訟以及檢察建議等監(jiān)督方式，相應的檢察監(jiān)督訴權(quán)、檢察建議權(quán)應予明確。其中檢察監(jiān)督訴權(quán)較為廣泛，包括檢察機關(guān)對受害行政相對人的支持起訴權(quán)、對作為監(jiān)管主體的行政機關(guān)不作為的督促起訴權(quán)、對法院就違法行政行為作出的有誤裁判的抗訴權(quán)以及行政公益訴訟權(quán)等。而通過發(fā)出書面檢察建議向行政主體提出相關(guān)改正意見作為實踐中最主要的檢察監(jiān)督方式，其問題在于力度疲軟，應賦予其必要的剛性，強化其法律效用。與此同時，行政公益訴訟制度應進一步完善，并全面開展。此外，筆者認為，賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)也是必要之舉，可以借鑒俄羅斯相關(guān)經(jīng)驗，如明確檢察人員自由出入被監(jiān)督對象的轄區(qū)、工作場所，查閱、復制、調(diào)取相關(guān)文件材料，傳喚公職人員對違法行為進行解釋等權(quán)限，以便檢察機關(guān)核實行政違法行為，進而督促糾正。

4．特定行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界。行政行為的表現(xiàn)形式具有多樣性，就特定行政行為而言，行政許可、行政確認、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為在實踐中較為常見，這些行政行為如果有違法律法規(guī)規(guī)定，會給相對人或國家利益造成損害，所以應該嚴格依照法定程序執(zhí)行，沒有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明確的，可以依照比例原則，將對相對人的不利影響控制在最小范圍內(nèi)，同時切實貫徹正當程序原則，保障相對人合法權(quán)益。檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政行為違法或者有違上述原則，應當行使監(jiān)督權(quán)，保障行政行為正當性，維護行政行為公信力。

(二)程序邊界的明確

“對于權(quán)力而言，程序是約束權(quán)力的天然邊界?！盵7]程序?qū)τ跈?quán)力的控制體現(xiàn)在其貫穿于權(quán)力行使的各個環(huán)節(jié)，可以更有效地防止公權(quán)力越界。所以，就行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)而言，也必須在程序上加以細化明確，以予合理規(guī)制。

1．窮盡救濟。所謂“窮盡救濟”，簡言之，就是對于某項行政違法行為，在有多種監(jiān)督方式可供選擇的情況下，應采用其中最有助于行政權(quán)運行一種，只有窮盡監(jiān)督手段之后仍無法實現(xiàn)監(jiān)督目的時，才行使更為剛性的檢察監(jiān)督權(quán)[8]。也就是說，行政違法在通過行政監(jiān)督、審判監(jiān)督等方式能夠得以有效監(jiān)督時，檢察監(jiān)督不宜重復啟動。行政違法檢察監(jiān)督應該重點體現(xiàn)其程序上的兜底監(jiān)督功能，回歸其謙抑性有限監(jiān)督的基本定位。

2．正當程序。所謂“正當程序”即檢察監(jiān)督從開始啟動到最后終結(jié)都有嚴格公正的程序規(guī)范。正當程序是探索架構(gòu)行政違法行為檢察監(jiān)督制度的首要問題，也是明確檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的關(guān)鍵所在，應完善檢察監(jiān)督程序規(guī)定。具體而言，一是監(jiān)督程序的啟動。檢察機關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為，在窮盡相關(guān)救濟未達到監(jiān)督目的的情況下，依法將線索移交行政檢察部門，由其進行初查后，報主管領(lǐng)導審批立案。二是監(jiān)督程序的進行。檢察機關(guān)在對某一行政違法行為實施監(jiān)督時，應當先告知被監(jiān)督主體聽取其意見，在完成調(diào)查取證之后由承辦人提出審查意見，確定監(jiān)督方式及處理結(jié)果，并報送主管領(lǐng)導審批后，向相關(guān)行政機關(guān)送達法律文書。但對于行政訴訟監(jiān)督或者決定提起行政公益訴訟則按照相關(guān)訴訟程序辦理。三是監(jiān)督程序終結(jié)。行政檢察機關(guān)進行跟蹤監(jiān)督，相關(guān)行政主體反饋處理整改結(jié)果，案件執(zhí)法結(jié)果公開，案件備案、歸檔，程序結(jié)束。

3．越權(quán)救濟。公權(quán)力具有向外擴張的內(nèi)在屬性，當行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)越界行使，必然會對行政權(quán)形成不正當干預，為防止檢察監(jiān)督權(quán)異化越位，干擾行政權(quán)行使，有必要設(shè)立檢察機關(guān)越權(quán)、濫權(quán)的監(jiān)督行為的救濟機制，建立完善檢察監(jiān)督權(quán)越界救濟程序，賦予行政機關(guān)不服檢察監(jiān)督?jīng)Q定的救濟權(quán)，以加強對立面的程序設(shè)置來制約監(jiān)督權(quán)越界、失范，預防、抵抗和補救監(jiān)督權(quán)越位。具體而言，可建立如下救濟機制：如果被監(jiān)督機關(guān)對監(jiān)督?jīng)Q定有意見，可向作出監(jiān)督?jīng)Q定檢察機關(guān)的上一級檢察機關(guān)申請復議；如果被監(jiān)督機關(guān)不服監(jiān)督?jīng)Q定，同時檢察機關(guān)認為其不服的理由不能成立，則可報請本級人大或上級檢察機關(guān)決定。此外，還包括引入聽證程序、申請復核、不采納檢察建議說明等異議表達程序。與此同時，檢察機關(guān)內(nèi)部也應設(shè)置相應監(jiān)督機制，對于相應行政檢察部門超范圍監(jiān)督、違反程序?qū)彶?、監(jiān)督意見有誤等越界濫權(quán)的監(jiān)督行為實施內(nèi)部監(jiān)督，有效規(guī)范檢察監(jiān)督權(quán)行使，維護法律監(jiān)督的權(quán)威。

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[責任編輯:范禹寧]

2016-12-15

王智名(1970-)，男，遼寧彰武人，檢察員；代長亮(1987-)，男，河南固始人，科員。

D911.1

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1008-7966(2017)02-0009-04