喬國存

(中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

馬克思主義民族區(qū)域自治思想的中國化歷程

喬國存

(中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

馬克思主義經(jīng)典作家對自治和民族區(qū)域自治都有過論述。中國共產(chǎn)黨在30年代初期的政策中引用馬克思主義的自治思想，在中國共產(chǎn)黨革命根據(jù)地建設(shè)、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間將其運(yùn)用在解決革命根據(jù)地和解放區(qū)的少數(shù)民族問題的實(shí)踐中。新中國成立之際將其作為解決我國民族問題的基本政策和制度。新中國成立后，在具體實(shí)施過程中不斷完善和法制化。中國的民族區(qū)域自治制度，是中國共產(chǎn)黨基于中國歷史和現(xiàn)實(shí)對馬克思主義民族區(qū)域自治思想的發(fā)展和創(chuàng)新。

馬列主義的民族區(qū)域自治思想；中國共產(chǎn)黨；中國化

民族區(qū)域自治，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定：“是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！盵1]

一、馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于民族區(qū)域自治的論述

中國的民族區(qū)域自治的思想源自馬克思、恩格斯、列寧和斯大林關(guān)于民族自決、聯(lián)邦制和區(qū)域自治的論述。自中國共產(chǎn)黨建立以來，我國的民族區(qū)域自治理論先后經(jīng)歷了先主張民族自決和聯(lián)邦制，后主張民族自決和民族區(qū)域自治并提，放棄民族自決和聯(lián)邦制，最終選擇民族區(qū)域自治并將其運(yùn)用在解決中國民族問題上的過程。而關(guān)于民族區(qū)域自治，馬克思主義的經(jīng)典作家，尤其列寧在特定時(shí)期，針對不同的歷史情況有不同的論述。

馬克思和恩格斯并沒有直接論述過民族區(qū)域自治，但是他們指出了反對階級壓迫獲得解放的民族，可以實(shí)行統(tǒng)一國家內(nèi)的地方自治。馬克思和恩格斯認(rèn)為民族壓迫在一定意義上是階級的壓迫，“如果一個(gè)民族奴役其他民族，那對它自己來說該是多么的不幸”[2]。因此，馬克思主張通過無產(chǎn)階級的民族團(tuán)結(jié)，通過消滅階級壓迫實(shí)現(xiàn)被壓迫民族的解放。而恩格斯指出，民族自決是解決無產(chǎn)階級被壓迫的權(quán)利[3]275，也即，被壓迫的民族可以通過民族自決實(shí)現(xiàn)自己的解放。而對于實(shí)現(xiàn)民族解放的無產(chǎn)階級，不論是馬克思還是恩格斯，都傾向于主張采取單一制的共和國模式，同時(shí)這種單一制的共和國，在將權(quán)力集中到國家政權(quán)手中的同時(shí)，給予地方政府適當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，實(shí)行地方政府的自治。[3]276-277

列寧發(fā)展了馬克思和恩格斯的民族自決以及自治權(quán)的思想，并在其基礎(chǔ)上提出了民族區(qū)域自治，同時(shí)，列寧提出了俄國實(shí)行民族區(qū)域自治的具體構(gòu)想。

關(guān)于列寧的民族區(qū)域自治思想：首先，他在馬克思恩格斯關(guān)于地方自治的基礎(chǔ)上，指出在中央集權(quán)制的國家也可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治。他指出，要堅(jiān)持民主制的中央集權(quán)，并且民主制的中央集權(quán)與地方自治不排斥，與有特殊經(jīng)濟(jì)和生活條件的區(qū)域的自治不排斥，與居民中有民族成分等等的民族區(qū)域自治也不排斥[4]。他要求“一個(gè)民主制的國家必須承認(rèn)區(qū)域的自治權(quán)，尤其是那些民族構(gòu)成復(fù)雜的省和州的自治權(quán)，這種自治與民主的中央集權(quán)制并不矛盾。恰恰相反的是，一個(gè)民族構(gòu)成復(fù)雜的國家，如果想要變成真正的、民主的中央集權(quán)制，只有通過實(shí)行區(qū)域的自治才能實(shí)現(xiàn)?！盵4]

其次，他在領(lǐng)導(dǎo)俄國革命的過程中，把區(qū)域自治問題與俄國多民族的實(shí)際相結(jié)合，形成了民族區(qū)域自治思想。1913年，他指出“但凡國內(nèi)居民生活習(xí)慣不同或者民族成分有差異的區(qū)域，都應(yīng)當(dāng)享有廣泛的自主和自治，其結(jié)構(gòu)則用比例代表制的方式，在普遍、平等、秘密的原則基礎(chǔ)上通過投票來建立?！盵4]這些區(qū)域“必須實(shí)行廣泛的區(qū)域自治和民主的地方自治。而自治的邊界則根據(jù)居民的具體經(jīng)濟(jì)和生活條件，以及民族成分等因素估計(jì)而確定”。[5]61-62

最后，對民族區(qū)域自治在俄國的具體實(shí)施，他在《關(guān)于民族平等和保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的法律草案》中進(jìn)行了詳細(xì)闡述。其主要包括以下幾方面：第一，俄國行政區(qū)域的劃分和變更需考慮民族成分。第二，對俄國經(jīng)濟(jì)條件和民族成分考察過程中需按照比例代表制的投票進(jìn)行，而由于人口比例過低導(dǎo)致無法選出甚至一個(gè)代表的少數(shù)民族，可以選出一位代表參加委員會。第三，地方自治也應(yīng)按照比例代表制的投票方式進(jìn)行，“在地理、生活、經(jīng)濟(jì)條件和民族構(gòu)成特殊的面積較大的區(qū)域，有權(quán)成立自治區(qū)并設(shè)有自治區(qū)代表會議?！钡谒模胤阶灾螜C(jī)關(guān)和自治區(qū)域代表會議的管轄范圍均由國家中央議會決定。第五，遵從民族平等，不允許民族或民族語言的特權(quán)。第六，地方自治機(jī)關(guān)和自治區(qū)代表會議在行政工作中確定一種民族語言，而少數(shù)民族則有權(quán)保護(hù)自己的民族語言，任何機(jī)關(guān)及事務(wù)都不允許破壞少數(shù)民族的語言。第七，任何民族區(qū)域自治的自治機(jī)關(guān)在教育委員會選舉上須遵守比例代表制的投票方式。而在民族成分復(fù)雜的地區(qū)，少數(shù)民族人口不足以選出一個(gè)代表的，都有權(quán)選出一個(gè)享有發(fā)言權(quán)的代表參加教育委員會。第八，一個(gè)地區(qū)用于少數(shù)民族文化教育需要的經(jīng)費(fèi)比例不得少于少數(shù)民族在該地區(qū)總?cè)丝谥兴嫉谋壤?。第九，人口調(diào)查應(yīng)該照顧到民族語言。第十，教育委員會不得采取任何破壞民族和語言平等，以及用于進(jìn)行民族教育的經(jīng)費(fèi)比例[4]。由此可見，列寧的民族區(qū)域自治思想主要體現(xiàn)在自治區(qū)建立的原則、自治區(qū)中民族構(gòu)成的比例、自治機(jī)關(guān)和自治區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的語言權(quán)利、自治機(jī)關(guān)在少數(shù)民族的教育及經(jīng)費(fèi)上的權(quán)限等方面。

而對于民族自決的理解，列寧認(rèn)為，民族自決相當(dāng)于政治上的自覺，也即民族的自決意味著民族的分離和成立獨(dú)立的國家，除此之外別無解釋[5]。也即“民族自決，就是民族脫離異族集團(tuán)的國家分離，就是成立獨(dú)立的國家”[6]225。而民族自決和民族區(qū)域自治最終的方向方面，列寧先是反對聯(lián)邦制，建立中央集權(quán)的大國，而在1920年左右，對聯(lián)邦制有了新的認(rèn)識，并且認(rèn)為聯(lián)邦制是走向中央集權(quán)的過渡形式，并提出，在承認(rèn)聯(lián)邦制是走向徹底統(tǒng)一的過渡制前提下，建立越來越密切的聯(lián)邦制聯(lián)盟[6]162。在列寧思想的指導(dǎo)下，蘇俄實(shí)行了民族自決之下的聯(lián)邦制，以及聯(lián)邦制范圍內(nèi)各民族和加盟國的區(qū)域自治。

斯大林對民族區(qū)域自治的論述不多，但是他認(rèn)為“只有民族自己有權(quán)決定自己的命運(yùn)”，民族的這種決定權(quán)包括“民族能按照自己的愿望去處理自己的事情，有按照自治原則安排自己生活的權(quán)利，有和其他民族建立聯(lián)邦關(guān)系的權(quán)利，也有完全分離出去的權(quán)利”[7]74。也即，無論采取自治、聯(lián)邦制還是分離出去，“要根據(jù)該民族所處的歷史條件來解決”[7]76。在斯大林看來，自決權(quán)和區(qū)域自治，都是“解決民族問題的必要條件”。[7]112,114

從馬克思各位經(jīng)典作家的論述可以看出，馬克思和恩格斯主張建立統(tǒng)一的集權(quán)制國家，并且實(shí)行地方自治；列寧主張通過民族自決建立獨(dú)立的中央集權(quán)制的國家，而國家內(nèi)部實(shí)行民族區(qū)域自治，同時(shí)他也不反對聯(lián)邦制，將聯(lián)邦制作為建立統(tǒng)一國家內(nèi)民族區(qū)域自治的過渡形式；斯大林主張將民族自決和民族區(qū)域自治作為解決民族問題的必要條件，并根據(jù)具體歷史條件確定實(shí)行自治、聯(lián)邦還是民族分離。

二、中國共產(chǎn)黨對民族區(qū)域自治思想的應(yīng)用和確立過程

(一)引用民族自決和聯(lián)邦制階段

中國共產(chǎn)黨自成立以來，就以馬列主義為自己的思想武器。李國芳指出，中共“二大”召開時(shí)，黨“對布爾什維克關(guān)于民族、民族自決和聯(lián)邦制的原則已有所了解”，因此在分析中國當(dāng)時(shí)國情時(shí)運(yùn)用這些理論，尤其面對鴉片戰(zhàn)爭以來國際上帝國主義對中國的侵占和瓜分勢力范圍，國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，民族地區(qū)外國殖民統(tǒng)治者煽動民族分裂分子進(jìn)行對西藏、蒙古等的分裂活動時(shí)，中國共產(chǎn)黨設(shè)想的未來國家制度和民族政策是“對外推翻帝國主義國家對中國的壓迫，實(shí)現(xiàn)中華民族的徹底獨(dú)立；對內(nèi)將包括東三省在內(nèi)的本部統(tǒng)一為真正民主的共和國；蒙古、西藏和回疆實(shí)行自治，為民主自治邦；最終，在自由聯(lián)邦制原則下，統(tǒng)一的民主共和國和蒙古、西藏以及回疆聯(lián)合，建立中華聯(lián)邦共和國?！痹谶@種制度和民族政策的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，黨在“政策宣傳和聯(lián)合邊疆少數(shù)民族共同參加革命時(shí)將民族自決和聯(lián)邦制作為口號”[8]。例如，黨在1923年第三次代表大會通過的黨綱草案中指出“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關(guān)系由各該民族自決”[9]22。在1928年第六次全國代表大會的政治決議案中也指出，在聯(lián)合反帝反封建的總?cè)蝿?wù)下，“統(tǒng)一中國，承認(rèn)民族自決權(quán)”[9]86。在1929年《紅軍第四軍司令部布告》中也提出“統(tǒng)一中華，舉國稱慶，滿蒙回藏，章程自定”。[9]99

(二)民族區(qū)域自治的引入和在根據(jù)地和解放區(qū)的實(shí)踐

伴隨著黨在多次反圍剿、革命根據(jù)地的建立和聯(lián)合抗日過程中思想和組織建設(shè)的慢慢成熟，以及長征過程中對少數(shù)民族的歷史、風(fēng)俗習(xí)慣等各方面信息也有了更加深入的了解，中國共產(chǎn)黨慢慢意識到我國少數(shù)民族有可以建立自己的自治區(qū)域的可能性。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨與蘇聯(lián)的密切接觸以及一些從蘇聯(lián)學(xué)成歸國的學(xué)者，例如楊松，將他們熟知的列寧和斯大林的民族理論帶入中國，并用這些理論解釋中國的民族問題[8]。在這種情況下，1931年蘇維埃第一次全國代表大會至1938年中共六屆六中全會期間，黨的文獻(xiàn)、決議案和宣言等中出現(xiàn)了“自治區(qū)域”“自治運(yùn)動”“自治團(tuán)體”等詞。例如，1931年在蘇維埃第一次全國代表大會上通過的有關(guān)中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案和《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中就有對民族自決權(quán)和民族區(qū)域自治的規(guī)定:“中國蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)?！倍@種自決權(quán)指的是各弱小民族政治上的自決，他們有同中國脫離，成立自己獨(dú)立的國家的權(quán)利。同時(shí)，凡是居住中國地域內(nèi)的蒙、回、藏、黎、高麗人等，中華蘇維埃共和國支持他們有完全的自決權(quán)，在自決后，不論這些民族加入中國蘇維埃聯(lián)邦或自行脫離，或者建立自己的自治區(qū)域都由他們自己決定。[9]166

在將自治理論引入中國的同時(shí)，黨在長征過程中經(jīng)過寧夏時(shí)關(guān)注到回族的宗教信仰和生活習(xí)俗與漢族存在巨大差異，因此，在黨的一系列尊重回族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的措施得到廣大回民擁護(hù)的基礎(chǔ)上，1636年10月，黨將已經(jīng)解放的回族聚居地豫旺縣(今寧夏同心縣)和海原縣合并，建立了第一個(gè)民族自治政府，“陜甘寧省豫?？h回民自治政府”，作為一級行政機(jī)構(gòu)，歸屬陜甘寧省管轄，自治政府領(lǐng)導(dǎo)人都是回族并且通過選舉產(chǎn)生，政府辦公用的文字啟用阿文和漢文兩種。盡管豫海縣回民自治政府由于紅軍離開后領(lǐng)導(dǎo)人被捕而最終被迫停止，但是它的意義重大，它在某種意義上是對列寧民族區(qū)域自治思想在中國的初次嘗試，例如豫海縣回民自治實(shí)行的是中央集權(quán)范圍內(nèi)的民族區(qū)域自治，自治政府實(shí)行民主集中制，主要領(lǐng)導(dǎo)人由實(shí)行自治的公民擔(dān)任，并通過選舉產(chǎn)生，民族語言問題也得到重視等，這些都符合列寧民族區(qū)域自治的構(gòu)想。而“陜甘寧省豫海縣回民自治政府”對中國共產(chǎn)黨民族理論和民族自治政策的發(fā)展方面的意義而言，正如王輝指出的，“豫?？h的民族區(qū)域自治的實(shí)現(xiàn)成為中國共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治制度的雛形”。[10]

1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，我國與日本帝國主義的矛盾成為主要矛盾，這一時(shí)期，黨的主要任務(wù)是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，建立廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，而全國各民族也都把主要精力投入到全面抗日上，這為增加各民族的凝聚力打定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為了團(tuán)結(jié)各少數(shù)民族共同抗日，1938年六屆六中全會上，毛澤東在《論新階段》的發(fā)言中指出：“黨允許中國境內(nèi)的少數(shù)民族(蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族)與漢族有平等權(quán)利。并且只要在共同抗日原則之下，他們都有管理自己事務(wù)的權(quán)利，同時(shí)，(希望)這些民族與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家。”[9]595在此基礎(chǔ)上，1941年5月的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中提出了建立蒙回族自治區(qū)的設(shè)想：“依據(jù)民族平等的原則，實(shí)施蒙回民族與漢族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的平等權(quán)利，建立蒙古回民自治區(qū)。”[9]678在此綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，蒙古回民先后建立了5個(gè)回族自治鄉(xiāng)和1個(gè)蒙古族自治區(qū)。同時(shí)，在蒙古和陜甘寧邊區(qū)、淮南、山東、晉察冀等地區(qū)相繼建立了一部分民族自治區(qū)和自治鄉(xiāng)。同時(shí)在中央黨校、西北工委和陜北公學(xué)等地開辦各種少數(shù)民族學(xué)習(xí)班，培養(yǎng)了大批少數(shù)民族干部。[10]

(三)民族區(qū)域自治制度的確立

解放戰(zhàn)爭，中國共產(chǎn)黨在處理內(nèi)蒙、西藏和新疆問題的過程中排除了聯(lián)邦制，確立了民族區(qū)域自治制度，在新中國成立后排除了“民族自決”，確立了民族區(qū)域自治在我國民族政策和政治制度中的重要地位?？谷諔?zhàn)爭勝利后，取得抗戰(zhàn)勝利的內(nèi)蒙古和東北地區(qū)成為國共兩黨爭取的目標(biāo)。蒙古自身在外蒙獨(dú)立的影響下，掀起“民族熱”建立了革命黨、成立了政府并發(fā)表《內(nèi)蒙古獨(dú)立宣言》，制定了《臨時(shí)憲法》，意在建立如外蒙古一樣的獨(dú)立國家。而外蒙宣稱出于國際關(guān)系無法幫助內(nèi)蒙實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。而此時(shí)共產(chǎn)黨的“民族自決”和“聯(lián)邦制”的口號對內(nèi)蒙產(chǎn)生相當(dāng)大的吸引力，但是重慶談判后黨意識到建立聯(lián)合政府已經(jīng)不可能，而若要爭取到內(nèi)蒙，則需從“民族自決”和“聯(lián)邦制”后退一步，在形式上兌現(xiàn)對內(nèi)蒙的承諾，實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙范圍內(nèi)的區(qū)域自治。于是在多方努力下，于1947年建立了第一個(gè)省一級的內(nèi)蒙古自治區(qū)。[8]

根據(jù)李國芳的觀點(diǎn)，內(nèi)蒙古民族區(qū)域自治實(shí)現(xiàn)后，中國共產(chǎn)黨開始高度重視民族自決和聯(lián)邦制的主張，加之斯大林由于蘇聯(lián)的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)，委托秘書米高揚(yáng)“建議黨在民族問題上應(yīng)當(dāng)注意度的問題，也即不能一味的提倡民族自決，使少數(shù)民族都實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，而是應(yīng)該讓少數(shù)民族實(shí)行自治?！痹谥刑K會談后，中共準(zhǔn)備給予新疆像內(nèi)蒙古一樣“完全的自治權(quán)”。同時(shí)，基于防止帝國主義的挑撥離間，改變歷史上自清朝至北洋軍閥政府乃至國民黨反動政府對少數(shù)民族的“欺騙和屠殺”政策，以及內(nèi)蒙古民族區(qū)域的成功實(shí)現(xiàn)等方面的原因，中共中央決定放棄“聯(lián)邦制”。并且在1949年9月29日的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治。” 同時(shí)，《共同綱領(lǐng)》把民族區(qū)域自治規(guī)定為解決我國民族問題的一項(xiàng)基本政策和一項(xiàng)政治制度。值得注意的是，在新中國成立之際，《共同綱領(lǐng)》具有臨時(shí)憲法的功能。隨后很快，在中共中央意識到“民族自決”會危及到黨的政治地位時(shí)，在新中國成立4天后，隨即決定，不應(yīng)再強(qiáng)調(diào)“民族自決”的口號，而是應(yīng)該將對少數(shù)民族的宣傳重點(diǎn)放在中華各民族的友愛、合作、互助和團(tuán)結(jié)方面。[8]

值得注意的是，從蘇維埃第一次全國代表大會至解放戰(zhàn)爭期間，黨的文件中諸多關(guān)于“民族自決”和“聯(lián)邦制”的提法，都是針對那些還處于階級壓迫、面臨或已處于外民族入侵情況下，并且還沒取得解放的少數(shù)民族。對于那些還未獲得解放的少數(shù)民族，黨希望他們可以通過民族自決建立自己的蘇維埃政權(quán)與中華蘇維埃人民共和國組成聯(lián)邦國家，或者成為中華蘇維埃的一個(gè)自治區(qū)。而對于解放區(qū)的少數(shù)民族，黨是堅(jiān)持統(tǒng)一國家內(nèi)的民族區(qū)域自治。從這一階段黨的民族問題思想可以看出馬克思主義各位經(jīng)典作家的自治思想。對解放區(qū)內(nèi)的民族實(shí)施統(tǒng)一國家內(nèi)的民族區(qū)域自治，而對于還未取得解放的民族，則根據(jù)具體歷史條件決定實(shí)行民族自決、自治還是聯(lián)邦制。而最終，在取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利后，在民族區(qū)域自治的實(shí)施取得初步成功的基礎(chǔ)上，考慮到國內(nèi)國際的局勢，黨最終采用了適合中國國情的民族區(qū)域自治。

三、民族區(qū)域自治在中國的全面實(shí)施

(一)“民族區(qū)域自治”的定義和《中華人民共和國區(qū)域自治實(shí)施綱要》

1951年12月，中央民族事務(wù)委員第二次委員擴(kuò)大會議上，李維漢作了《有關(guān)民族政策的若干問題》的報(bào)告，在報(bào)告中首次為民族區(qū)域自治下了明確的定義：“民族區(qū)域自治，是中華人民共和國領(lǐng)土之內(nèi)的，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，遵循著中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)總道路前進(jìn)的，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域自治。這是一個(gè)總原則大前提?！盵11]

在這一定義的指導(dǎo)下，1952年2月20日政務(wù)院第125次政務(wù)會議通過了《中華人民共和國區(qū)域自治實(shí)施綱要》[12]469-474，這份綱要分七個(gè)部分詳細(xì)闡述了民族區(qū)域自治在中國實(shí)施的具體方面。其中“總則”部分對自治區(qū)的指導(dǎo)道路、自治區(qū)與中華人名共和國的領(lǐng)土關(guān)系、自治區(qū)自治機(jī)關(guān)與中央政府和上級人民政府的關(guān)系做了明確的規(guī)定。在“自治區(qū)”、“自治機(jī)關(guān)”、“自治權(quán)利”、“自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系”、“上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則”等五部分中具體規(guī)定了在多民族的中國，在不同的民族區(qū)域，在民族成分和比例不一樣的區(qū)域如何建立自治區(qū)和自治機(jī)關(guān)，各個(gè)自治區(qū)和自治地方自治機(jī)關(guān)和少數(shù)民族都有哪些權(quán)利，如何處理自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系，其基本原則是什么，自治地方與自治機(jī)關(guān)與上級人民政府的關(guān)系，以及上級人民政府的權(quán)限等。在“附則”部分對籌備并建立除了已建立地區(qū)的全國范圍內(nèi)其他地區(qū)和自治區(qū)內(nèi)的自治區(qū)，自治區(qū)名稱和隸屬關(guān)系的特殊情況的報(bào)批程序，漢族地區(qū)城市中少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行辦法的特殊規(guī)定作了明確的規(guī)定。

值得注意的是，在隨后根據(jù)《綱要》實(shí)施民族區(qū)域自治政策的過程中，陸續(xù)又有新的問題出現(xiàn)，并及時(shí)得以解決。這些問題包括民族鄉(xiāng)適不適合作為一級自治機(jī)關(guān)[12]532，新中國成立初期建立的多級民主聯(lián)合政府的改制問題[12]538-539，以及自治機(jī)關(guān)的民族化問題[13]。而這些問題的解決使民族區(qū)域自治更符合我國國情。

(二)民族識別和自治地方的建立

新中國成立后，出于全面實(shí)施民族區(qū)域自治的考慮，黨中央一方面通過了《中華人民共和國區(qū)域自治實(shí)施綱要》，另一方面開始對中國歷史上形成的復(fù)雜的民族狀況進(jìn)行辨認(rèn)和識別。本著斯大林民族“四要素”、我國多民族的實(shí)際情況和歷史唯物主義的觀點(diǎn)，分三個(gè)階段，對少數(shù)民族人口進(jìn)行普查，并對少數(shù)民族的族稱進(jìn)行了辨認(rèn)?！拔幕蟾锩遍_始以前確立了53個(gè)少數(shù)民族，“文革”結(jié)束至1985年全國第三次人口普查期間，恢復(fù)、更改和確認(rèn)少數(shù)民族2個(gè)，至此確定我國少數(shù)民族數(shù)為55個(gè)。民族識別工作為我國民族區(qū)域自治的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

新中國成立后，在民族識別的同時(shí)，黨中央也積極實(shí)施民族區(qū)域自治政策，在少數(shù)民族聚居的地方建立大量的自治機(jī)關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2003年底，中國已經(jīng)建立155個(gè)民族自治地方。這其中包括新疆、西藏、寧夏、廣西和內(nèi)蒙5個(gè)自治區(qū)；在吉林、湖北、湖南、四川、貴州、云南、甘肅、青海和新疆建立30個(gè)自治州；在浙江、內(nèi)蒙、云南等21個(gè)少數(shù)民族聚居的省份建立120個(gè)自治縣(旗)[14]。而根據(jù)2000年的第五次人口普查的統(tǒng)計(jì)，在被識別的55個(gè)少數(shù)民族中的44個(gè)已建立自治地方，實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治。這些少數(shù)民族的人口數(shù)占總體少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%。中國實(shí)行區(qū)域自治的區(qū)域的面積占到我國國土總面積的64%左右。值得注意的是，我國在一些民族雜散居住的地區(qū)，或者自治地方內(nèi)相當(dāng)于一個(gè)鄉(xiāng)的地方內(nèi)聚居著未實(shí)行自治的少數(shù)民族的地方，人口比例達(dá)到足以建立民族鄉(xiāng)的地方，還建立了總共1173個(gè)民族鄉(xiāng)[12]900。其中，11個(gè)人口較少民族聚居但是由于聚居區(qū)域小而沒實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族中，有9個(gè)建立了民族鄉(xiāng)。

“民族區(qū)域自治”定義的提出和《綱要》的出臺及完善的意義重大：它是中國共產(chǎn)黨在結(jié)合我國具體國情，對馬克思主義各位經(jīng)典作家關(guān)于民族自決、區(qū)域自治和聯(lián)邦制思想的一次總結(jié)，是對列寧關(guān)于民族區(qū)域自治理論和實(shí)踐指導(dǎo)中適合中國國情的理論的借鑒，也是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期中國民族區(qū)域自治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的大總結(jié)。而中國的民族識別和民族自治地方的建立，是中國共產(chǎn)黨在自主的情況下，對馬列主義關(guān)于民族概念的借鑒和應(yīng)用，以及在較為明確的民族概念基礎(chǔ)上對馬列主義民族區(qū)域自治思想的具體實(shí)施和充實(shí)完善。

四、中國民族區(qū)域自治的法制化

伴隨著文化大革命之后我國的民族區(qū)域自治制度的恢復(fù)，改革開放的實(shí)施，以及自十一屆三中全會的召開， 1982年全國人大通過和頒布的新憲法恢復(fù)和完善了1954年憲法中關(guān)于建立民族區(qū)域自治的基本內(nèi)容。在憲法精神和具體原則的指導(dǎo)下，1984年5月國家制定和頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》[15]。1984年版本的《自治法》，相對于1952年通過的《自治區(qū)實(shí)施綱要》，在民族區(qū)域自治理論方面作了如下的完善：

第一，進(jìn)一步補(bǔ)充了李維漢提出的民族區(qū)域自治定義。根據(jù)這一定義，我國的民族區(qū)域自治的具體做法是在少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。并且這一定義被載入《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。

第二，明確規(guī)定了我國民族區(qū)域自治的領(lǐng)導(dǎo)力量是中國共產(chǎn)黨，指導(dǎo)思想是馬列主義毛澤東思想，我國實(shí)行民族區(qū)域自治必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。我國民族區(qū)域自治的目標(biāo)則是通過社會主義現(xiàn)代化建設(shè)力量的積聚，自治地方經(jīng)濟(jì)和文化等的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自治地方和各民族的團(tuán)結(jié)和繁榮，并最終實(shí)現(xiàn)國家的高度文明和高度民族的社會主義[12]693?！蹲灾畏ā芬矊ξ覈褡鍏^(qū)域自治、對國家和各民族之間關(guān)系的作用以及實(shí)行民族區(qū)域自治所遵循的原則等都作了明確規(guī)定。

第三，明確細(xì)化了民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成條件、原則和界限，明細(xì)了自治機(jī)關(guān)各種自治權(quán)；明細(xì)了自治地方的法院和人民檢察院的權(quán)限與上級人民法院和人民檢察院的關(guān)系；明細(xì)了民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，尤其提出了自治地方內(nèi)的漢族和少數(shù)民族，尤其干部要互相學(xué)習(xí)互相幫助；明細(xì)了上級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，尤其是在資金、財(cái)政、人才培養(yǎng)方面需多援助民族自治地方，幫助保護(hù)并開發(fā)自治地方的資源等等。

1984版《區(qū)域自治法》的頒布使我國民族區(qū)域自治制度法律化，也使我國民族區(qū)域自治制度更加具體化。隨后，由于我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，西部大開發(fā)等一系列面向民族地區(qū)的有利措施的制定和實(shí)施，以及民族自治地方發(fā)展的需要，2001年，第九屆全國人大常委會對《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改。

這次修改主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，依據(jù)憲法把鄧小平理論寫入了序言，確立了鄧小平理論在《自治法》中的指導(dǎo)思想地位。其次，修改后的《自治法》體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，諸如修改后的《自治法》中增加了加大(財(cái)政、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保建設(shè)、教育)投入和加快少數(shù)民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展(例如擴(kuò)大對外貿(mào)易自主權(quán))的內(nèi)容。第三，補(bǔ)充了保持民族自治地方穩(wěn)定的內(nèi)容。第四，進(jìn)一步明確了上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)并增加了錄用少數(shù)民族干部給予適當(dāng)照顧的規(guī)定。

正如戴小明指出的，“法治興則國家興，法治強(qiáng)則國家強(qiáng)”[16]?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》的頒布、實(shí)施以及不斷地補(bǔ)充和完善，體現(xiàn)出馬克思主義的民族區(qū)域自治思想在中國實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷實(shí)現(xiàn)中國化和制度化，最終走向了法制化，并成為中國各民族民主富強(qiáng)的法制保障。

五、結(jié)論

中國民族區(qū)域自治制度，是中國共產(chǎn)黨將馬列主義與我國實(shí)際相結(jié)合的一個(gè)典范。它將馬列主義，尤其是列寧的民族區(qū)域自治思想與我國五千年“大一統(tǒng)”的民族格局和“和而不同”的民族特點(diǎn)完美結(jié)合。而自從中國引入馬克思主義民族區(qū)域自治的相關(guān)思想后，隨著中國社會各階段歷史任務(wù)的不同，其內(nèi)容和思想被不斷修正、實(shí)踐和完善。民族區(qū)域自治制度創(chuàng)立以來，經(jīng)歷了文化大革命的考驗(yàn)，經(jīng)歷了蘇東劇變、蘇聯(lián)解體的考驗(yàn)，也經(jīng)歷了“3.14”和“7.5”事件的考驗(yàn)。改革開放后，西方多元主義、一元主義等的思想的進(jìn)入，我國民族理論研究中出現(xiàn)了對民族區(qū)域自治制度的合理性問題的議論和考驗(yàn)。但是我們相信，無論如何，它是最適合我國國情的民族政策之一。因?yàn)椋覈鴮?shí)行的民族區(qū)域自治，能合理地協(xié)調(diào)少數(shù)民族和漢族、不同的少數(shù)民族之間、同一少數(shù)民族內(nèi)部，以及中央和地方之間的利益關(guān)系，它的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)我國各民族間的“公平正義、誠信友愛”，而其目的是“實(shí)現(xiàn)各民族的共同發(fā)展繁榮”[17]，它符合少數(shù)民族發(fā)展的需求，也契合我國構(gòu)建社會主義和諧社會的發(fā)展方向。

[1] 中華人民共和國區(qū)域自治法(單行本)[M].北京:民族出版社, 2001:2.

[2] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集:第32卷[M].北京:人民出版社，1965:359.

[3] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集:第22卷[M].北京:人民出版社，1965.

[4] 列寧.列寧全集[M/OL].中文馬克思主義文庫.http://marxists.anu.edu.au/chinese/lenin/index.htm.

[5] 列寧.列寧全集:第24卷[M].北京:人民出版社，1990:61-62.

[6] 列寧.列寧全集:第25卷[M].北京:人民出版社，1990.

[7] 斯大林.斯大林選集上卷:第22卷[M]. 北京:人民出版社，1979.

[8] 李國芳.中共民族區(qū)域自治制度的形成——以建立內(nèi)蒙古自治政府為例[EB/OL].中國社會科學(xué)網(wǎng).http://www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_fxzt/mzqyzzf/xgyj/201411/t20141117_1403191.shtml.

[9] 民族問題匯編[M].北京:中共中央黨校出版社, 1991.

[10] 王輝.探索自治之路：黨為少數(shù)民族撐起明朗的天[EB/OL].中國民族宗教網(wǎng). http://www.mzb.com.cn/html/report/217475-1.htm.

[11] 買文蘭.李維漢與中國民族區(qū)域自治制度的建立 [J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，1997(3):55-57.

[12] 金炳鎬.民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編[M].北京:中央民族大學(xué)出版社，2006.

[13] 李維漢.李維漢選集[M].北京:人民出版社，1987:131.

[14] 中國民族區(qū)域自治(附錄：155個(gè)民族自治地方基本情況)[EB/OL].中華人民共和國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表團(tuán)網(wǎng)站.http://www.fmprc.gov.cn/ce/cegv/chn/zywjyjh/t185070.htm

[15] 中華人民共和國民族區(qū)域自治法(1984年版)[EB/OL].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http://cpc.people.com.cn/GB/162983/9701829.html.

[16] 戴小明.法治中國建設(shè)與民族區(qū)域自治——紀(jì)念《民族區(qū)域自治法》公布施行30周年 [J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2014(2).

[17] 劉小燕.論民族區(qū)域自治制度與構(gòu)建社會主義和諧社會[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2008(3).

責(zé)任編輯：王飛霞

2016-11-11

喬國存(1988-)，女，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生，主要研究方向?yàn)樽诮倘祟悓W(xué)。

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