吳 雙

（長(zhǎng)沙醫(yī)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410219）

論精準(zhǔn)扶貧模式的內(nèi)涵與機(jī)制

吳 雙

（長(zhǎng)沙醫(yī)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410219）

從“自力更生的減貧模式”到創(chuàng)新發(fā)展的“精準(zhǔn)扶貧模式”，是中國(guó)特色的減貧和消除貧困的實(shí)踐探索與偉大創(chuàng)新?！熬珳?zhǔn)扶貧”在內(nèi)涵上包含精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)推進(jìn)、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等方面，機(jī)制上有外在機(jī)制和內(nèi)在機(jī)制之分。精準(zhǔn)扶貧基本遵循階梯式扶貧邏輯即遵循“救濟(jì)式扶貧主導(dǎo)—設(shè)施扶貧主導(dǎo)—產(chǎn)業(yè)扶貧主導(dǎo)”的遞進(jìn)邏輯。目前，我國(guó)扶貧已經(jīng)進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)扶貧主導(dǎo)的新階段，如果說(shuō)，在“救濟(jì)式扶貧主導(dǎo)”和“設(shè)施扶貧主導(dǎo)”階段，扶貧的外在機(jī)制建設(shè)很重要的話，那么在“產(chǎn)業(yè)扶貧主導(dǎo)”的新階段，以“利益聯(lián)接機(jī)制”“權(quán)益保障機(jī)制”和“風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”為重點(diǎn)的內(nèi)在機(jī)制的構(gòu)筑就顯得尤為重要。

扶貧模式；精準(zhǔn)扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧；機(jī)制

最近，扶貧工作中出現(xiàn)的一個(gè)明顯苗頭正在引起全社會(huì)的關(guān)注，那就是“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”的現(xiàn)象[1]。作為一種反貧困的具體策略和以消除貧困為目標(biāo)的行為，扶貧是指扶持貧困地區(qū)和貧困人口通過(guò)發(fā)展擺脫貧困的行為規(guī)范與制度安排，包括基于減少貧困地區(qū)與人口數(shù)量、降低或減緩貧困程度和消除貧困地區(qū)與貧困人口目標(biāo)的三個(gè)既密切關(guān)聯(lián)、又具接續(xù)和遞進(jìn)關(guān)系的制度、策略與行為。因此，扶貧是一類(lèi)策略、一種行為、一個(gè)過(guò)程。在我國(guó)，貧困地區(qū)和貧困人口的分類(lèi)比較復(fù)雜：從區(qū)域看，我國(guó)有13個(gè)跨越省級(jí)行政區(qū)劃的集中連片貧困地區(qū)和無(wú)數(shù)個(gè)分散分布的貧困地區(qū)，有國(guó)家級(jí)貧困縣和省級(jí)貧困縣的區(qū)分，有較集中的政府認(rèn)定的貧困村、貧困戶和散居的非貧困村的貧困戶劃分。貧困戶的劃分標(biāo)準(zhǔn)是貧困線，中國(guó)目前的貧困線是2011年確定的，農(nóng)村（人均純收入）貧困標(biāo)準(zhǔn)為2300元，按此標(biāo)準(zhǔn)，截止2016年年底，中國(guó)還有7000萬(wàn)的貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1.1%，占全國(guó)總?cè)丝诘?.2% 。①這比2010的1274元貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。經(jīng)過(guò)此次大幅上調(diào)，中國(guó)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線與世界銀行的名義國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)線的距離為史上最近。從貧困程度看，有絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困之分，前者也稱(chēng)生存貧困，是指缺乏維持生存必須的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的基本條件，包括食品、住房和衣著消費(fèi)等；相對(duì)貧困是指一個(gè)人或家庭的收入低于社會(huì)平均收入水平并達(dá)一定程度時(shí)的生活狀況②絕對(duì)貧困純粹是一種物質(zhì)意義上的維持最低生存的臨界狀態(tài)，它與生理需求有關(guān)。相對(duì)貧困則具有比較的意味，它包含了更高層次的社會(huì)心理需要，主要是指和某參照群體進(jìn)行比較后的一種落后和收入下降的境況，它與一個(gè)人所具有的經(jīng)濟(jì)來(lái)源相對(duì)于其他人的經(jīng)濟(jì)來(lái)源有關(guān)。。從扶貧過(guò)程來(lái)分析，經(jīng)過(guò)30多年的扶貧工作與實(shí)踐探索，我國(guó)大致經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧和設(shè)施建設(shè)式扶貧兩個(gè)大的階段，目前，全國(guó)整體進(jìn)入扶貧發(fā)展的第三個(gè)階段——產(chǎn)業(yè)扶貧階段[2]，需要突破傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧和設(shè)施建設(shè)扶貧模式的局限，探索研究新的扶貧機(jī)制與模式，以產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)2020年全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)，又讓貧困地區(qū)和貧困人口真正走上穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展的軌道。

一、從“自力更生的減貧模式”到“精準(zhǔn)扶貧”模式 的提出

（一）1980-2012年：自力更生的減貧模式

1980年至2012年，我國(guó)的“扶貧模式”被聯(lián)合國(guó)糧食署稱(chēng)之為“自力更生的減貧模式”?！白粤Ω臏p貧模式”特點(diǎn)：其一，是建立在絕對(duì)貧困基礎(chǔ)上的“扶貧”。新中國(guó)建立之初，我國(guó)是當(dāng)時(shí)世界最貧窮的國(guó)家之一，人均GDP只有27美元，不到亞洲人均44美元的2/3和印度57美元的一半。其二，減貧探索是從湖南走向全國(guó)。湖南省是全國(guó)最早有組織、有計(jì)劃開(kāi)展自力更生減貧模式探索的地方，自1984年開(kāi)始省委省政府就啟動(dòng)了湘西扶貧工作。1986年，國(guó)家地質(zhì)勘探隊(duì)的一份我省城步縣貧困狀況的報(bào)告得到了胡耀邦同志的重要批示①1986年1月26日，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡耀邦在地礦部講師團(tuán)反映城步貧困狀況的《群眾反映》上做出批示，責(zé)成湖南省委討論，拿出解決辦法。由此，扶貧開(kāi)發(fā)工作在全國(guó)范圍內(nèi)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模展開(kāi)。城步苗族自治縣，是全國(guó)5個(gè)苗族自治縣之一和湖南省邵陽(yáng)市唯一的少數(shù)民族自治縣。該縣地處湘西南邊陲，古稱(chēng)“楚南極地”“九山半水半分田”，十分貧困，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。，從此拉開(kāi)了全國(guó)性的“自力更生減貧模式”的探索序幕[3]。1986年，我國(guó)正式啟動(dòng)了以政府為主導(dǎo)的、以貧困縣為重點(diǎn)、以整村推進(jìn)為平臺(tái)的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)計(jì)劃。其三，結(jié)合各地情況展開(kāi)探索，減貧模式“百花齊放”。從國(guó)家層面看，先后實(shí)施了“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和“中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）”。 從各地的實(shí)踐探索分析，“自力更生的減貧模式”不斷創(chuàng)新，先后出現(xiàn)了“以工代賑”模式（1984年實(shí)施）、“溫飽工程”模式（1989年）、“光彩事業(yè)”模式（又稱(chēng)“公益扶貧”）、政府部門(mén)“對(duì)口幫扶”模式、政府財(cái)政扶貧模式、企業(yè)扶貧模式（在湖南最主要的探索是“萬(wàn)企聯(lián)萬(wàn)村”與“同心工程”模式等）、產(chǎn)業(yè)扶貧模式（包括生態(tài)建設(shè)模式、旅游扶貧模式、教育扶貧模式、就業(yè)扶貧模式、金融幫扶模式等）、移民搬遷模式等十多種模式。其四，所有模式都在各具特色的探索實(shí)踐中取得了較好效果。通過(guò)不懈的努力，我國(guó)扶貧攻堅(jiān)成效卓著，世界銀行數(shù)據(jù)表明，過(guò)去30年有6億中國(guó)人實(shí)現(xiàn)了脫貧，農(nóng)村貧困人口減少為2688萬(wàn)人，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口穩(wěn)定在1000萬(wàn)人以下。

（二）2013-2020年：創(chuàng)新發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧模式

在“自力更生的減貧模式”探索時(shí)期，由于貧困面廣、貧困程度深，減貧探索基本上按照“貓論理念”來(lái)推進(jìn)，即不管“白貓”“黑貓”——手段如何，只要能抓住“老鼠”——解決溫飽就行，到底扶貧模式是否能穩(wěn)定或一勞永逸地解決貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧，人們考慮得并不是很多且缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和科學(xué)性，所以，導(dǎo)致不少地方的減貧經(jīng)驗(yàn)要么難以推廣，例如領(lǐng)導(dǎo)蹲點(diǎn)整合大量資金項(xiàng)目資源等脫貧經(jīng)驗(yàn)難以大面積推廣；要么是陷入“扶貧隊(duì)伍在就脫貧，扶貧隊(duì)伍撤走就返貧”的“怪圈”。所以，仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，“自力更生的減貧模式”探索盡管都有成效，但也明顯存在缺陷與不足，主要是缺乏共生機(jī)制，貧困對(duì)象的主體作用與主動(dòng)性發(fā)揮不夠。因此，需要在實(shí)踐中創(chuàng)新，需要對(duì)各類(lèi)模式加以整合、完善，走綜合扶貧、精準(zhǔn)扶貧之路。精準(zhǔn)扶貧的提出，是“自力更生減貧模式”在新時(shí)期、新階段的新發(fā)展，是十八大以來(lái)我國(guó)扶貧工作的新理念、新戰(zhàn)略、新思路、新舉措。2013年11月3日，習(xí)近平總書(shū)記在我省花垣縣考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略構(gòu)想；2013年年底，總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣就是要把減少扶貧對(duì)象作為首要任務(wù)，堅(jiān)定信心，找準(zhǔn)路子，加快轉(zhuǎn)變扶貧開(kāi)發(fā)方式，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧?！睆亩_(kāi)啟了我國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”模式探索的新時(shí)代[4]。

同“自力更生的減貧模式”相比，創(chuàng)新發(fā)展的“精準(zhǔn)扶貧”模式有明顯不同：一是高位提出與推動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記提出精準(zhǔn)扶貧的概念或模式之后，黨中央、國(guó)務(wù)院迅速行動(dòng)起來(lái)，出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》即中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)文件，此后又頒布了一系列相關(guān)《規(guī)劃》《實(shí)施意見(jiàn)》和《行動(dòng)方案》等政策措施。全國(guó)“一盤(pán)棋”，自上而下層層負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有目標(biāo)、有步驟地推進(jìn)，與全面建成小康社會(huì)同步實(shí)現(xiàn)全面脫貧；按照“地方不脫貧，干部不調(diào)走，領(lǐng)導(dǎo)不提拔”的原則推進(jìn)，實(shí)施規(guī)?？刂疲旨?jí)負(fù)責(zé)。二是時(shí)間緊、任務(wù)重。2020年年底前，全國(guó)所有貧困人口全部脫貧，一個(gè)都不能少，全部貧困縣“摘帽”。三是精準(zhǔn)幫扶、“精準(zhǔn)滴灌”。著眼精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，以縣為單位、村為核心、戶為基礎(chǔ)，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，實(shí)現(xiàn)真扶貧、扶真貧。

二、精準(zhǔn)扶貧模式：圍繞“五個(gè)精準(zhǔn)”展開(kāi)

（一）精準(zhǔn)識(shí)別

明確將扶貧對(duì)象分為連片特困區(qū)、扶貧重點(diǎn)縣、貧困村和貧困戶。其中：貧困戶又有貧困村的貧困戶和非貧困村的貧困戶之分，貧困村和非貧困村的貧困戶又可細(xì)分為扶持戶、扶持低保戶、低保戶和五保戶四類(lèi)。因此，分類(lèi)識(shí)別首先是按照上述分類(lèi)展開(kāi)扶貧對(duì)象的識(shí)別；其次是成因識(shí)別，即針對(duì)貧困戶的形成原因可分成因病致（返）貧、因?qū)W致（返）貧、因?yàn)?zāi)致（返）貧、因失地致（返）貧、因經(jīng)營(yíng)不善致（返）貧和因賭博、吸毒、犯罪等特殊原因?qū)е仑毨У?。精?zhǔn)識(shí)別時(shí)，由國(guó)家識(shí)別貧困片區(qū)和貧困縣，由省級(jí)（含）及以下地方政府識(shí)別貧困村和貧困戶，并且要求建檔立卡，建立全國(guó)統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)[5]。

（二）精準(zhǔn)幫扶

字面上理解，“精準(zhǔn)扶貧”的“精”要求精確界定，即解決好“扶誰(shuí)”和“誰(shuí)扶”的問(wèn)題；“準(zhǔn)”是指要按客觀情況及其致貧原因，解決好幫扶的路子與途徑、方法。精準(zhǔn)幫扶包括以下內(nèi)容：（1）幫扶方式方法要精準(zhǔn)。要依據(jù)貧困對(duì)象及其致貧成因找準(zhǔn)幫扶方式與方法，該救濟(jì)的救濟(jì)，該搬遷的搬遷，該教育幫扶的就教育幫扶，不能籠統(tǒng)地“一個(gè)模式”“一刀切”；（2）幫扶政策要精準(zhǔn)。要做到政策支持差異化，幫扶手段多樣化，因地制宜、因戶制宜、因人而異，一村一策、一戶一策；（3）幫扶對(duì)象要精準(zhǔn)。制定扶貧對(duì)象的進(jìn)退流轉(zhuǎn)條件與實(shí)施辦法，建立幫扶對(duì)象與效果的數(shù)字化檔案與臺(tái)賬等；（4）幫扶管理要精準(zhǔn)。每個(gè)貧困村、貧困戶都要結(jié)對(duì)幫扶，每個(gè)貧困村都要派駐工作隊(duì)（組），每個(gè)貧困戶都要有結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人，明確具體幫扶責(zé)任，要堅(jiān)持做到貧困村、貧困戶不脫貧，幫扶單位和責(zé)任人不脫鉤；（5）幫扶考核要精準(zhǔn)。扶貧對(duì)象不同，致貧成因有別，地域差異顯著，要細(xì)化考核內(nèi)容、量化考核指標(biāo)、強(qiáng)化考核獎(jiǎng)懲，防止“一把尺子量到底”“一個(gè)模式一刀切”，將考核結(jié)果與當(dāng)?shù)攸h委、政府的政績(jī)緊密聯(lián)系，讓扶貧成效成為檢驗(yàn)干部作為與否的“試金石”[6]。

（三）精準(zhǔn)推進(jìn)

盡管扶貧方式、種類(lèi)有多種，例如有救濟(jì)式幫扶（含光彩事業(yè)）、設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧（特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色品種保護(hù)、特色產(chǎn)品基地等）、制度性與政策扶貧（含生態(tài)補(bǔ)償制度、碳匯林業(yè)、社會(huì)補(bǔ)償、特色村寨保護(hù)與建設(shè)、教育與就業(yè)扶貧等）、異地搬遷式扶貧等。但從發(fā)展的眼光和累進(jìn)的原則看，上述方式、種類(lèi)是可以分層且具有遞進(jìn)關(guān)系的，即根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平和幫扶對(duì)象的不同與貧困程度差異，扶貧模式可分為四個(gè)級(jí)次，第一級(jí)次為救濟(jì)式扶貧和教育扶貧，解決貧困戶的素質(zhì)起點(diǎn)與溫飽問(wèn)題；第二級(jí)次為基礎(chǔ)設(shè)施扶貧與遷徙式扶貧，主要是針對(duì)貧困村組改善生產(chǎn)與生活條件，例如水電路氣等通達(dá)與通暢工程建設(shè)，或者是開(kāi)展貧困戶異地搬遷的設(shè)施建設(shè)等；第三級(jí)次為產(chǎn)業(yè)扶貧，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)脫貧提供產(chǎn)業(yè)支撐；第四層次為體制機(jī)制式扶貧，例如建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)展碳匯產(chǎn)業(yè)，增加轉(zhuǎn)移性支付政策等。無(wú)論是從理論或是從實(shí)踐的角度看，盡管每個(gè)階段、每個(gè)時(shí)點(diǎn)上述四個(gè)級(jí)次的扶貧都同時(shí)存在、同時(shí)推進(jìn)，但扶貧工作的策略與工作重點(diǎn)基本上是遵循“救濟(jì)式扶貧模式主導(dǎo)”—“設(shè)施扶貧模式主導(dǎo)”—“產(chǎn)業(yè)扶貧模式主導(dǎo)”的遞進(jìn)邏輯。而且，扶貧政策的內(nèi)容也不斷充實(shí)改變，扶貧政策實(shí)施范圍也不斷放大。一個(gè)基本的原則或要求是：救濟(jì)式扶貧必須以戶為單元，基礎(chǔ)設(shè)施扶貧必須以村為單元，產(chǎn)業(yè)扶貧則必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為起點(diǎn)或以縣域?yàn)閱卧?，只有這樣才能使扶貧政策的效應(yīng)得到體現(xiàn)[7]。例如，產(chǎn)業(yè)扶貧如果以戶為單位搞產(chǎn)業(yè)是難以見(jiàn)效的，必須建立在大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上。從我國(guó)扶貧工作看，雖然第一、二級(jí)次扶貧遠(yuǎn)未結(jié)束，但產(chǎn)業(yè)扶貧更是從根本上解決脫貧奔小康的可持續(xù)之策，因此應(yīng)充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧的地位和作用 。①產(chǎn)業(yè)扶貧是在政府的組織和引導(dǎo)下，以產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，以產(chǎn)銷(xiāo)權(quán)責(zé)利連接機(jī)制為紐帶，整合各類(lèi)資金，借助農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)力量，實(shí)行種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷(xiāo)、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營(yíng)，把分散的貧困農(nóng)戶小生產(chǎn)連結(jié)成為社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化大生產(chǎn)，形成內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從根本上保障貧困農(nóng)民脫貧致富的扶貧方式。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)扶貧不僅是拓寬貧困人口增收的主渠道，更是實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶自我發(fā)展的主動(dòng)力，也是促進(jìn)農(nóng)村資源合理利用的主打戲。例如，除了散居在其他非貧困村和城鎮(zhèn)的貧困戶主要是因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧等因素外，我省集中連片的貧困地區(qū)主要分布在武陵山脈、南嶺山脈和羅霄山脈邊緣地帶和省際邊界區(qū)域，這些地方生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、自然遺產(chǎn)和生物資源豐富、民族風(fēng)情濃郁、特色民居民俗保存完好。在扶貧方式上除了設(shè)施建設(shè)扶貧外，因更加充分發(fā)掘和利用這些資源，大力發(fā)展旅游、農(nóng)業(yè)和邊貿(mào)物流，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，這樣不僅可以脫貧致富，而且可以強(qiáng)化保護(hù)自然遺產(chǎn)和特色民居民俗，促進(jìn)民族文化發(fā)揚(yáng)光大和永續(xù)傳承。

（四）精準(zhǔn)管理

利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，加快建設(shè)精準(zhǔn)扶貧信息平臺(tái)，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、過(guò)程透明、操作規(guī)范，重點(diǎn)抓好以下工作：（1）加強(qiáng)對(duì)貧困人口的臺(tái)帳管理。全面掌握貧困人口的數(shù)量、比例、分布及貧困人口的家庭成員、收入水平、收入來(lái)源、就業(yè)渠道、居住條件、文化程度、健康狀況等情況，不僅做到戶有卡、村有冊(cè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有簿、縣（市、區(qū)）有檔，還要建立數(shù)字化信息檔案，推進(jìn)數(shù)字化管理，打開(kāi)手機(jī)能及時(shí)了解全縣、全鄉(xiāng)的貧困人口的所有情況，做到扶貧對(duì)象清楚、貧困底子明白。（2）建立對(duì)貧困人員的幫扶措施管理。逐村逐戶深入分析致貧原因，逐村逐戶地制訂幫扶措施。對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的，通過(guò)低保和社會(huì)救助保障其基本生活；對(duì)于生活在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)的，通過(guò)扶貧生態(tài)移民實(shí)現(xiàn)異地脫貧；對(duì)于可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的，按照中央和省委政府“分類(lèi)指導(dǎo)、一戶一策”的原則，因地制宜地幫助發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。（3）加強(qiáng)對(duì)貧困人口的動(dòng)態(tài)管理。完善貧困人口“進(jìn)退留轉(zhuǎn)”機(jī)制，對(duì)已脫貧的及時(shí)退出幫扶范圍，對(duì)因?yàn)?zāi)、因病或因子女上學(xué)等客觀原因返貧的及時(shí)納入幫扶范圍。（4）實(shí)施扶貧資源流向監(jiān)管。結(jié)合扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別和幫扶規(guī)劃，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧的資源進(jìn)行精準(zhǔn)配置和監(jiān)管，有效引導(dǎo)農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)計(jì)、住建等部門(mén)及社會(huì)各界的資源向扶貧對(duì)象傾斜。（5）對(duì)扶貧政策落實(shí)到位情況的有效監(jiān)管。以縣域?yàn)閱挝徽仙孓r(nóng)資金，用于扶貧開(kāi)發(fā)；對(duì)于扶貧項(xiàng)目和政策資金落實(shí)到位情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)施最嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

（五）精準(zhǔn)考核

把扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)績(jī)作為評(píng)價(jià)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的重要內(nèi)容，用政策指揮棒引導(dǎo)貧困縣領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上，特別是放在精準(zhǔn)扶貧工作上，不僅關(guān)心和重視GDP的增長(zhǎng)數(shù)量與質(zhì)量，更要關(guān)心和重視貧困人口的減少和貧困人口生產(chǎn)生活水平的提高。在基層，按照扶貧工作“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的要求，確定縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位對(duì)口包貧困村、干部包貧困戶，做到不脫貧不脫鉤。實(shí)行精準(zhǔn)扶貧工作目標(biāo)責(zé)任制，把扶貧開(kāi)發(fā)工作和幫扶貧困戶納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門(mén)的年度工作目標(biāo)考核。對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，要特別注意有效防止“數(shù)字脫貧”和“被脫貧（或虛假脫貧）”現(xiàn)象，這應(yīng)成為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督考核的重點(diǎn)。

三、精準(zhǔn)扶貧機(jī)制：重點(diǎn)是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在機(jī)制

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)化扶貧主要存在三個(gè)突出問(wèn)題：一是項(xiàng)目資金直接扶持貧困農(nóng)戶難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)、自然、技術(shù)三重風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目實(shí)施效果差；二是項(xiàng)目資金直接扶持企業(yè)和大戶，缺乏規(guī)范有效的與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制約束，不能有效體現(xiàn)扶貧政策和扶貧效益，甚至于出現(xiàn)假借貧困戶名義而貧困戶不受益，使用扶貧資金不承擔(dān)相應(yīng)的扶貧責(zé)任義務(wù)，弄虛作假套取扶貧資金等問(wèn)題；三是扶貧政策措施未能完全適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化扶貧的要求，導(dǎo)致“扶貧資金不扶貧”的問(wèn)題，規(guī)范各類(lèi)扶貧主體的相關(guān)行為和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督管理，使政府的扶貧意志真正轉(zhuǎn)化為各類(lèi)市場(chǎng)主體的實(shí)際扶貧行動(dòng)，有效避免和杜絕“脫靶、脫軌、跑調(diào)”等現(xiàn)象。導(dǎo)致出現(xiàn)上述三大問(wèn)題的關(guān)鍵是因?yàn)闆](méi)有形成有效的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，特別是基于產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在機(jī)制。 精準(zhǔn)扶貧機(jī)制有內(nèi)在機(jī)制和外在機(jī)制之分，外在機(jī)制主要有工作機(jī)制（含扶貧工作責(zé)任制）、財(cái)政金融扶貧資金管理與服務(wù)機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制和考核機(jī)制四大機(jī)制方面，目的是構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，更好的發(fā)揮政府作用。內(nèi)在機(jī)制基本是圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧這一核心模式來(lái)展開(kāi)，主要有利益連接機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制三大機(jī)制，目的是保障精準(zhǔn)扶貧工作能真正落到實(shí)處，精準(zhǔn)扶貧模式可持續(xù)維持。

（一）利益連接機(jī)制：變“扶持到戶”為“效益到戶”

認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于產(chǎn)業(yè)化扶貧的精神，用市場(chǎng)的手段來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化扶貧，建立健全以貧困農(nóng)戶為核心、以扶貧效益為關(guān)鍵的扶貧開(kāi)發(fā)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使市場(chǎng)在扶貧資源配置中發(fā)揮決定性作用。各類(lèi)龍頭企業(yè)、合作組織和專(zhuān)業(yè)大戶，是實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧、帶領(lǐng)貧困農(nóng)戶脫貧致富不可替代的市場(chǎng)主體。應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)新機(jī)制，引入外力、激活內(nèi)力，立足“PPP模式”理念和發(fā)展“混合所有制經(jīng)濟(jì)”要求，變簡(jiǎn)單“扶持到戶”為“效益到戶”，樹(shù)立“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”的理念，構(gòu)筑和創(chuàng)新“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化扶貧體系，推動(dòng)市場(chǎng)主體和貧困農(nóng)戶雙贏[8]?？傊?、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)與貧困農(nóng)戶是否建立起利益連接機(jī)制有三大標(biāo)志：一是有明確的合作關(guān)系，包括統(tǒng)一的技術(shù)操作規(guī)程，產(chǎn)品保底價(jià)收購(gòu)；二是有實(shí)際扶持的資金或?qū)嵨镄螒B(tài)體現(xiàn)；三是有明確的利益分配標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐看，緊密的利益連接機(jī)制主要通過(guò)直接幫扶、委托幫扶和股份合作三種模式實(shí)現(xiàn) 。當(dāng)前，應(yīng)積極主動(dòng)鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過(guò)提供就業(yè)崗位、訂單采購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品、共建生產(chǎn)基地、聯(lián)辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、投資入股、科技承包等方式參與扶貧開(kāi)發(fā)；對(duì)于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，可由農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、扶貧龍頭企業(yè)或者專(zhuān)業(yè)大戶組織實(shí)施。

（二）權(quán)益保障機(jī)制：主要保障扶貧對(duì)象和扶貧企業(yè)

權(quán)益保障的基本要求是保障弱勢(shì)群體——扶貧對(duì)象的收益權(quán)利。例如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，貧困戶的收益主要有以下5個(gè)方面的來(lái)源：土地流轉(zhuǎn)收入；勞務(wù)收入；股本收入；產(chǎn)品銷(xiāo)售收入；國(guó)家政策性補(bǔ)貼收入。任何組織和個(gè)人不能以任何理由侵占。另外，扶貧等相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)扶貧生產(chǎn)資料的價(jià)格確定、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)和銷(xiāo)售價(jià)格高低、分紅或返利比例的大小進(jìn)行監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)貧困農(nóng)戶的既得利益。要特別注意從政策上保障扶貧企業(yè)特別是龍頭企業(yè)的利益，樹(shù)立“保護(hù)扶貧龍頭企業(yè)的穩(wěn)定利益回報(bào)就是保障扶貧戶利益”的基本理念。而對(duì)于政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)等主動(dòng)幫扶方來(lái)說(shuō)，就應(yīng)該放下身段，做好創(chuàng)新服務(wù)工作。例如，對(duì)于財(cái)政扶貧資金提供者來(lái)說(shuō)，應(yīng)逐步增加財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入，項(xiàng)目資金直接用于扶貧對(duì)象；整合扶貧資源，解決突出問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)扶貧資金效能的審計(jì)，加強(qiáng)資金監(jiān)管，加大違紀(jì)違法行為懲處力度。金融服務(wù)扶貧主要是解決貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社和農(nóng)民貸款難、貸款貴的問(wèn)題。其核心要求是支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放；規(guī)范發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司和貧困村資金互助組織。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制：分散、擔(dān)保和補(bǔ)償

發(fā)展產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大投融資都有一定風(fēng)險(xiǎn)。完善扶貧貼息貸款政策，增加財(cái)政貼息資金，擴(kuò)大扶貧貼息貸款規(guī)模；加快信用戶、信用社、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)，建立扶貧產(chǎn)業(yè)融資擔(dān)保平臺(tái)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高擔(dān)保額度與保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)；制定風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，加大財(cái)政扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與額度，健全風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償機(jī)制，提高化解風(fēng)險(xiǎn)的能力；擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)基金支持產(chǎn)業(yè)扶貧的份額，運(yùn)作好扶貧設(shè)施建設(shè)的“PPP”模式和混合所有制經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，加大政府的支持力度[9]。

四、結(jié)論和建議

“精準(zhǔn)扶貧”在內(nèi)涵上包含精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)推進(jìn)、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核五個(gè)方面，機(jī)制上有外在機(jī)制和內(nèi)在機(jī)制。從扶貧工作的策略與工作重點(diǎn)看，精準(zhǔn)扶貧是較為顯著的階梯式精準(zhǔn)扶貧，即基本上是遵循“救濟(jì)式扶貧主導(dǎo)—設(shè)施扶貧主導(dǎo)—產(chǎn)業(yè)扶貧主導(dǎo)”的遞進(jìn)邏輯。目前，已進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)扶貧主導(dǎo)的新階段。在“產(chǎn)業(yè)扶貧主導(dǎo)”的新階段，以“利益聯(lián)接機(jī)制”“權(quán)益保障機(jī)制”和“風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”的內(nèi)在機(jī)制的構(gòu)筑顯得尤為重要。與此相適應(yīng)，扶貧政策實(shí)施或作用域的半徑或范圍也不斷放大，救濟(jì)式扶貧以戶為單元，設(shè)施扶貧以村為單元，產(chǎn)業(yè)扶貧則至少以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位或以縣域?yàn)閱卧?，推進(jìn)“一鄉(xiāng)一品”或“一縣一品”。為此建議：

深入研究中國(guó)特色的“精準(zhǔn)扶貧”模式與機(jī)制。總結(jié)1980年代以來(lái)我國(guó)扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、扶貧政策與措施，為廣大發(fā)展中國(guó)家和全世界的減貧貢獻(xiàn)中國(guó)方案，提供中國(guó)智慧與力量。

積極探索在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，如何構(gòu)建起穩(wěn)定的可持續(xù)的利益聯(lián)接機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，特別是結(jié)合集中連片的扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的區(qū)域?qū)嶋H情況，積極探索把“PPP模式”和“混合所有制經(jīng)濟(jì)”理念貫穿到扶貧機(jī)制的設(shè)計(jì)之中，進(jìn)而形成中國(guó)特色的“精準(zhǔn)扶貧”機(jī)制與模式。

認(rèn)真研究目前有可能出現(xiàn)的“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象及其成因，積極尋求破解之策以防范于未然。積極調(diào)整與優(yōu)化選人、用人、獎(jiǎng)懲和進(jìn)退流轉(zhuǎn)的組織制度，加大正反兩個(gè)方面的宣傳力度，灌輸正能量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，提高思想政治覺(jué)悟，強(qiáng)化數(shù)字化監(jiān)管手段，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高監(jiān)管效率，避免普遍出現(xiàn)“虛假脫貧”。

按照“一鄉(xiāng)或一縣一品”的要求，做好特色產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，探索實(shí)踐產(chǎn)業(yè)化扶貧機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧走上科學(xué)、持續(xù)、健康的發(fā)展軌道，使貧困戶、貧困村、貧困縣真正走上“脫貧——全面小康——走向富?！钡能壍馈?/p>

[1]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-03-05（1）.

[2] 湖南省政協(xié).武陵山集中連片扶貧地區(qū)扶貧戰(zhàn)略與對(duì)策研究[R].2015-05-09.

[3]黃璐，李姝.湖南城步扶貧：30年前一份報(bào)告為何引起胡耀邦關(guān)注？[J].文史博覽·人物，2016（10）：2-3.

[4]花垣縣十八洞村——精準(zhǔn)扶貧信心足[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-10-08（2）.

[5]洪繼寶，黃嘉鋒.對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別精準(zhǔn)幫扶[N].南方日?qǐng)?bào)，2016-06-06（4）.

[6]肖克，劉久鋒，郭少雅.精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2015-03-13（1）.

[7]吳金明等.集中連片地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的模式與機(jī)制研究[R].2015-02-03.

[8]劉樹(shù)生.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化扶貧機(jī)制 堅(jiān)持效益到村到戶[J].學(xué)習(xí)月刊，2006（12）：31-32.

[9] PPP開(kāi)發(fā)扶貧 共建全面小康[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-07-26（2）.

責(zé)任編輯：楊 煉

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1009-3605（2017）04-0024-06

2017-04-05

吳雙，女，湖南長(zhǎng)沙人，長(zhǎng)沙醫(yī)學(xué)院教師、碩士，主要研究方向：社會(huì)學(xué)。