馬冉茂

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下能源革命的路徑選擇與制度保障

馬冉茂

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

能源作為公共資源的一種，兼具非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。“公”與“私”的糅合，阻礙了能源商品屬性的回歸，限制了能源市場(chǎng)體系的發(fā)展，導(dǎo)致了能源資源的利用效率低。為了解決上述問(wèn)題，將我國(guó)由“資源優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，必須厘清能源革命的內(nèi)涵，分析能源革命興起的緣由，明確政府與市場(chǎng)關(guān)系的邊界，重構(gòu)能源市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。并從立、改、廢方面入手構(gòu)建現(xiàn)代能源法律體系。

能源革命；市場(chǎng)；政府；管理體制；法治體系

能源作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，不僅在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中扮演著舉足輕重的角色，而且在世界政治格局中也起著重要作用。從薪柴到煤炭，從煤炭到油氣，再到今天的可再生低碳能源，“新”能源的利用驅(qū)動(dòng)了工業(yè)革命的歷史進(jìn)程，促進(jìn)了世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

雖然能源在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治格局中起到了重要作用，但也應(yīng)看到能源特別是化石能源的利用也造成了資源破壞與環(huán)境污染，嚴(yán)重影響了世界經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)講，還是從環(huán)境污染與資源破壞問(wèn)題而言，都迫切需要進(jìn)行能源革命，以在新一輪的競(jìng)爭(zhēng)中占領(lǐng)先機(jī)。為此，深刻地理會(huì)能源革命的內(nèi)涵，明晰能源革命興起的緣由，從而為能源革命找準(zhǔn)路徑依賴(lài)和制度保障的研究就顯得尤為重要。

1 能源革命的內(nèi)涵

能源革命的內(nèi)涵主要有：能源替代說(shuō)、技術(shù)創(chuàng)新說(shuō)、途徑說(shuō)、體制改革說(shuō)四種。

1.1 能源替代說(shuō)

該種學(xué)說(shuō)的主要代表為努爾·白克力，其認(rèn)為：“能源革命的本質(zhì)是主體能源的更替或其開(kāi)發(fā)利用方式的根本性變。”[1]朱明、蘇辛一亦提出：“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的核心是調(diào)整結(jié)構(gòu)，用清潔安全高效的能源生產(chǎn)方式淘汰落后、高污染的能源生產(chǎn)方式，讓節(jié)能環(huán)保的用能方式替代粗放、不合理的用能方式，明確新能源的發(fā)展地位?！盵2]

1.2 技術(shù)創(chuàng)新說(shuō)

該種學(xué)說(shuō)的代表是杰里米·里夫金，其提出：“目前面臨的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其本質(zhì)是以化石燃料以及相關(guān)技術(shù)為基礎(chǔ)的第二次工業(yè)革命日薄西山，無(wú)法再支撐世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而新通信技術(shù)必須和新能源體系結(jié)合、發(fā)展則為第三次工業(yè)革命的到來(lái)提供了契機(jī)?！盵3]秦海巖則認(rèn)為：“能源革命是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展歷程中不可阻擋的潮流，而能源互聯(lián)網(wǎng)賦予了其實(shí)現(xiàn)的技術(shù)可能?！盵4]

1.3 途徑說(shuō)

途徑說(shuō)認(rèn)為能源革命的實(shí)現(xiàn)路徑依賴(lài)于能源消費(fèi)方面的減量革命、能源清潔供給的增量革命和能源運(yùn)行的效率革命。

1.4 體制改革說(shuō)

體制改革說(shuō)認(rèn)為：“在能源革命四大領(lǐng)域里，能源體制革命居于核心地位，也是衡量能源革命最終能否成功的標(biāo)志，這主要是因?yàn)轶w制革命對(duì)能源消費(fèi)、能源供給和能源技術(shù)革命，既有支持，也有制約作用?！盵5]

根據(jù)上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為：能源革命的內(nèi)涵是以能源體制機(jī)制的重新建立對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、制度保障的呼喚而引起的能源替代過(guò)程。

2 能源革命興起的緣由

2.1 能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不均衡

盡管中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，但中國(guó)仍扮演著世界上最大的能源消費(fèi)國(guó)、生產(chǎn)國(guó)和凈進(jìn)口國(guó)的角色?！禕P世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2016》顯示：“2015年中國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)1.5%，增速不到過(guò)去十年平均水平5.3%的三分之一，并且是自1998年以來(lái)的最低值。但中國(guó)仍然是世界上最大的能源消費(fèi)國(guó)，占全球消費(fèi)量的四分之一左右和全球凈增長(zhǎng)的34%?！鼻以谖覈?guó)的能源結(jié)構(gòu)中，“煤炭仍是中國(guó)能源消費(fèi)的主導(dǎo)燃料，占比為64%，是歷史最低值。化石能源中，消費(fèi)增長(zhǎng)最快的是石油，增長(zhǎng)了6.3%，其次是天然氣，增長(zhǎng)了4.7%。非化石能源中，太陽(yáng)能增長(zhǎng)最快（+69.7%），其次是核能和風(fēng)能，分別為28.9%、15.8%。水電在過(guò)去一年增長(zhǎng)5%”。從以上數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，雖然非化石能源增速比較快，但化石能源在能源消費(fèi)中仍然占據(jù)較大比重，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)迫切需要改變。

2.2 能源利用效率低

以往我國(guó)主要是依靠粗放型方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，“中國(guó)每增加單位GDP的廢水排放量比發(fā)達(dá)國(guó)家高4倍，單位工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生的固體廢棄物比發(fā)達(dá)國(guó)家高10多倍。中國(guó)單位GDP的能耗是日本的7倍、美國(guó)的6倍，甚至是印度的2.8倍?！蹦茉吹睦眯逝c發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。

2.3 國(guó)內(nèi)環(huán)境狀況持續(xù)惡化

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展所造成的影響逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，大氣污染嚴(yán)重，水污染流域擴(kuò)大，土壤污染面積增加，促使我國(guó)不得不對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整?！蛾P(guān)于國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，到2020年實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源的比重達(dá)到15%；《中美關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)合聲明》中承諾，將在2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值，且非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。但2014年中國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重僅為11.1%。[6]現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)之間的巨大差距，迫使國(guó)家能源委員會(huì)首次召開(kāi)時(shí)，李克強(qiáng)總理再次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，提高能源綠色、低碳、智能發(fā)展水平，促進(jìn)改善大氣質(zhì)量，走出一條清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展之路。

3 能源革命的路徑選擇

在對(duì)能源革命內(nèi)涵深層次理解和能源革命興起原因分析的基礎(chǔ)之上，筆者認(rèn)為能源革命的路徑選擇應(yīng)為界定能源領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)能源市場(chǎng)體系的建立。這是因?yàn)椤笆袌?chǎng)作為方便交換而存在的制度，也就是說(shuō)，它們的存在是為了減少開(kāi)展交易活動(dòng)的成本，并提供了創(chuàng)造性的活動(dòng)”[7]。因此，能源體制革命從目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)依賴(lài)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的界定和現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的重構(gòu)兩個(gè)方面。

3.1 政府與市場(chǎng)關(guān)系的界定

能源體制革命的首要目標(biāo)就是要清晰地界定政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，明晰公共與私人的法律界碑。反映在能源資源中，就是將能源資源中的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)與非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)分開(kāi)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)完全歸于市場(chǎng)，從而引入多元主體的參與，擴(kuò)大能源市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放程度，形成由價(jià)值決定價(jià)格、供求關(guān)系影響價(jià)格的市場(chǎng)體系，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)優(yōu)化資源的有效配置，從而規(guī)范交易，進(jìn)而降低交易成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和資源利用效率的最大化。

其次，可以通過(guò)制定三張清單來(lái)厘清二者之間的關(guān)系：即政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。權(quán)力清單就是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以明確的法律授權(quán)為前提，對(duì)政府機(jī)關(guān)能做什么作出詳細(xì)的規(guī)定，防止政府機(jī)關(guān)胡作為、亂作為，從而做到“法無(wú)授權(quán)即禁止”；責(zé)任清單是在權(quán)力清單的前提下，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法行政、合理行政時(shí)，政府機(jī)關(guān)及其直接責(zé)任主體所要承擔(dān)的責(zé)任予以明確規(guī)定，從而使政府明其權(quán)、知其責(zé)；負(fù)面清單也就是將能源行業(yè)中不能做的領(lǐng)域或業(yè)務(wù)列出一個(gè)清單，只要企業(yè)不觸及清單中所列事項(xiàng)就可以，從而實(shí)現(xiàn)“法無(wú)明文規(guī)定即可為”。

3.2 現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的重構(gòu)

現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系重構(gòu)的核心在于還原能源資源的商品屬性，打破傳統(tǒng)政府能源定價(jià)機(jī)制，形成能源價(jià)格主要由市場(chǎng)決定的機(jī)制。正如亞當(dāng)斯密所言：“有一只看不見(jiàn)的手引導(dǎo)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么價(jià)格制度就是這只看不見(jiàn)的手用來(lái)指揮經(jīng)濟(jì)交響樂(lè)隊(duì)的指揮棒”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，“價(jià)格是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)決策，從而配置稀缺資源的信號(hào)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)中的每一種物品來(lái)說(shuō)，價(jià)格確保供給與需求達(dá)到平衡”[8]。同時(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)也需要依靠?jī)r(jià)格作為一種信號(hào)，指導(dǎo)獨(dú)立的生產(chǎn)者和消費(fèi)者們各自的行動(dòng)，使他們各自獨(dú)立的努力綜合成高效率的結(jié)果”，從而使能源資源在全要素生產(chǎn)率中得到有效的配置。

反觀我國(guó)能源定價(jià)機(jī)制則是指導(dǎo)定價(jià)或價(jià)格控制，即對(duì)能源價(jià)格規(guī)定了上下限。這種價(jià)格控制遭到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的強(qiáng)烈反對(duì)，其認(rèn)為“價(jià)格并不是偶然過(guò)程的結(jié)果，而是隱藏在供給曲線與需求曲線背后的千萬(wàn)企業(yè)和消費(fèi)者決策的結(jié)果”，具有確保供給與需求平衡，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的功能。雖然決策者進(jìn)行價(jià)格控制的初衷是其認(rèn)為市場(chǎng)結(jié)果是不公平的，進(jìn)行價(jià)格控制的目標(biāo)就是幫助那些受害者。但是通過(guò)價(jià)格控制卻達(dá)到相反的結(jié)果且模糊了正常情況下價(jià)格指引社會(huì)資源配置的界線。因此，現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系重構(gòu)的重要目標(biāo)就是能源價(jià)格機(jī)制的建立，并在此基礎(chǔ)上建立能源市場(chǎng)交易體系，這樣能源的商品屬性才能得以回歸。

對(duì)此，也許有學(xué)者提出反對(duì)，認(rèn)為會(huì)存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，不否認(rèn)此種現(xiàn)象確實(shí)存在，因?yàn)椤皬谋硐笊峡词鞘袌?chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出了問(wèn)題，但從法和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角深究下去，許多市場(chǎng)失靈問(wèn)題并不是市場(chǎng)機(jī)制本身的缺陷，而是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度尤其是法律制度層面所引起的問(wèn)題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度尤其是法律制度的不完善或者不合理造成了交易費(fèi)用過(guò)高和產(chǎn)權(quán)界定的困難，致使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體無(wú)法利用市場(chǎng)機(jī)制從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。也即是制度的缺陷導(dǎo)致了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的前提條件缺失從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的?！盵9]因此，能源革命市場(chǎng)路徑呼喚制度上的創(chuàng)新與保障。

4 能源革命與制度創(chuàng)新

4.1 能源革命與管理體制創(chuàng)新

能源價(jià)格機(jī)制的形成以及競(jìng)爭(zhēng)性能源交易市場(chǎng)體系的建立為現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的重構(gòu)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但由于能源自身所具有的“公私”屬性，在能源的配置過(guò)程中，單純地依靠市場(chǎng)是不夠的，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈。而政府有時(shí)可以改變市場(chǎng)結(jié)果。因此，現(xiàn)代能源管理體制是在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定作用的前提下建立起來(lái)的，需要對(duì)能源管理體制從能源機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職能上進(jìn)行改變和完善。

4.1.1 能源部門(mén)的重組

目前，我國(guó)的能源管理職權(quán)被分散在發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)資委等多個(gè)部門(mén)之中，部門(mén)之間存在著職能缺失或重疊。因此，將原來(lái)分散的能源職權(quán)統(tǒng)一到一個(gè)監(jiān)管部門(mén)之中，建立大能源機(jī)構(gòu)，從而減少監(jiān)管職權(quán)的分散性和重疊性對(duì)企業(yè)帶來(lái)不確定性，并努力使其與能源市場(chǎng)體系相匹配，從而推動(dòng)能源革命的扎實(shí)前進(jìn)。

4.1.2 能源監(jiān)管部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變

由分散的能源監(jiān)管部門(mén)到集中的大能源機(jī)構(gòu)的建立為政府在能源監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變方面鋪平了道路。而政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變就是由原來(lái)的通過(guò)項(xiàng)目審批、行政許可、價(jià)格控制等手段轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略和規(guī)劃引導(dǎo)上，從宏觀方面推動(dòng)能源市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

4.2 能源革命與法律制度創(chuàng)新

有意識(shí)地通過(guò)法律進(jìn)行社會(huì)變革是當(dāng)今世界的基本特征。這是因?yàn)椤白鳛樯鐣?huì)變遷工具的法律，能夠達(dá)到有效地重新組織各種社會(huì)關(guān)系的效果，直接影響著社會(huì)變遷的性質(zhì)和速度。”[10]因此，法律制度不但能夠?yàn)槟茉锤锩峁┲贫缺Ｕ希夷軌蚣铀倌茉锤锩倪M(jìn)程。但從我國(guó)現(xiàn)有的能源法律體系來(lái)看，尚不能滿(mǎn)足能源革命的需求，需要對(duì)能源法律制度進(jìn)行立、改、廢三方面的改變。

4.2.1 立的方面

雖然我國(guó)能源發(fā)展已有60余年的歷史，但我國(guó)的能源法律體系尚未完善。現(xiàn)行法只有四部單行能源法，即：《煤炭法》 《電力法》 《可再生能源法》 《節(jié)約能源法》。與能源相關(guān)的法律法規(guī)有30余部，有30多部國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，有9個(gè)已經(jīng)參加的與能源相關(guān)的國(guó)際條約，有200多部部門(mén)規(guī)章，有近千部地方法規(guī)、規(guī)章[11]，初步建立了能源法律體系。但是對(duì)各個(gè)能源單行法及政策文件有指導(dǎo)意義的《能源法》尚未出臺(tái)。同時(shí)對(duì)太陽(yáng)能、核能等可再生能源的單行立法存在缺失。所以應(yīng)加快《能源法》的制定步伐，其內(nèi)容除應(yīng)涵蓋能源監(jiān)管主體、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等方面，還應(yīng)對(duì)能源定價(jià)機(jī)制、能源利用效率方面予以明確。單行法方面應(yīng)加快制定《石油法》和《天然氣法》 《原子能法》，從而使能源法治體系更加完善。

4.2.2 改的方面

在立法層面促進(jìn)能源市場(chǎng)改革，理順不同能源類(lèi)別之間的價(jià)格關(guān)系之后，應(yīng)在大能源視角下打破條塊分割的局面。在油氣領(lǐng)域，增加油氣勘探開(kāi)發(fā)合資合作的相關(guān)規(guī)定，解決企業(yè)參與油氣開(kāi)發(fā)所面臨的法律問(wèn)題[12]。在煤炭、電力領(lǐng)域，現(xiàn)行的《煤炭法》 《電力法》都是90年代中期制定的，其制定背景與初衷與現(xiàn)在能源的發(fā)展現(xiàn)狀已不相適應(yīng)，應(yīng)盡快予以修訂，還原能源的商品屬性，使能源產(chǎn)品的價(jià)格能夠真正地反映市場(chǎng)供求關(guān)系。

4.2.3 廢的方面

法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件中與能源商品屬性相違背，與能源市場(chǎng)體系建立不相符的應(yīng)予以廢止。同時(shí)，對(duì)于新能源標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)主動(dòng)與國(guó)際能源標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，從而使國(guó)內(nèi)的能源產(chǎn)品亦能夠在國(guó)際能源市場(chǎng)體系中實(shí)現(xiàn)其商品價(jià)值。

5 結(jié)語(yǔ)

在“新常態(tài)”與“供給側(cè)”改革背景之下，我國(guó)的能源革命肩負(fù)著沉重的使命。無(wú)論是宏觀上的制度設(shè)計(jì)，還是微觀上的實(shí)踐運(yùn)用，都要求在推動(dòng)能源革命過(guò)程中構(gòu)建合理的能源價(jià)值鏈規(guī)則，還原能源的商品屬性，同時(shí)，促進(jìn)能源管理體制改革，構(gòu)建和完善現(xiàn)代能源法律制度，從而為能源市場(chǎng)體系的建立，市場(chǎng)價(jià)格的機(jī)制形成奠定基礎(chǔ)。

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[12]彭源長(zhǎng)，馬建勝.能源法治是能源革命題中之義——專(zhuān)訪全國(guó)律協(xié)環(huán)境、資源與能源法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任陳臻[N].中國(guó)電力報(bào)，2014-07-22（2）.

（編輯：周利海）

Path Choice and Institutional Guarantee of Energy Revolution from The Perspective of Law and Economics

Ma Ranmao
（School of Economic Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China）

Energy resource as one of public resources,has both characteristics of public non-exclusive and private competitive goods.The blend of"Public"and"private",hindered the return of energy commodity attributes,limited the development of energy market system,and resulted in low efficiency in the use of energy resources.In order to solve these problems,China will transfer the "resource advantages"into"competitive advantages",and then crack"resource curses",we must clarify the connotation of the energy revolution,analyze the causes of the rise of the energy revolution,clear the border between government and market relations,and reconstruct the energy market price adjustment mechanism.Also we should reform the management system of energy economy, and build a modern energy legal system from the aspects of legislation,reform and repeal.

energy revolution,market,government,management system,law system

D912.6

A

1008-813X（2017）01-0014-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.01.04

2016-12-13

馬冉茂（1991-），男，河南南陽(yáng)人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)的研究。