魯玉秀

〔鄭州大學(xué) 西亞斯國(guó)際學(xué)院，河南 鄭州451100〕

經(jīng)濟(jì)與管理

PPP模式與地方政府債務(wù)治理問題研究

魯玉秀

〔鄭州大學(xué) 西亞斯國(guó)際學(xué)院，河南 鄭州451100〕

PPP模式是控制地方政府債務(wù)增量，滿足基礎(chǔ)設(shè)施融資需求，轉(zhuǎn)變政府職能的有效途徑。然而在實(shí)際推廣中卻面臨著地方政府觀念轉(zhuǎn)變不到位，民營(yíng)資本參與率不高，部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范，法律法規(guī)不完善等問題。要從根本上解決地方政府債務(wù)問題，需要充分發(fā)揮PPP模式在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)供給中的作用，從轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)等方面著手，解決制約PPP推廣中的一系列問題。

PPP模式；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；政府職能

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式，是黨和政府的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)重要精神，有效協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題，加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資體制的重要體現(xiàn)。目前，我國(guó)PPP模式已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施階段，解決PPP模式發(fā)展中存在的問題，對(duì)于解決地方政府債務(wù)問題意義重大。

一、PPP模式引入地方債務(wù)治理的必要性

1.地方政府債務(wù)問題較嚴(yán)重

根據(jù)審計(jì)署對(duì)全國(guó)36個(gè)地方政府調(diào)查顯示，截至2013年6月，地方政府總債務(wù)17.89萬(wàn)億元，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬(wàn)億元。由于我國(guó)地方政府債務(wù)缺乏整體預(yù)算管理，存在地方政府擅自成立地方融資平臺(tái)公司，甚至向保險(xiǎn)公司、金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)大量籌借資金現(xiàn)象。對(duì)233家融資平臺(tái)公司調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有42%的公司存在8975.92億元不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)。從資金用途來(lái)看，主要用于市政建設(shè)(37.5%)、土地收儲(chǔ)(16.7%)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)(13.8%)，這些項(xiàng)目具有很大的準(zhǔn)公益性質(zhì)，存在投資周期長(zhǎng)、收益低或者無(wú)直接經(jīng)濟(jì)收益等問題，這種投資對(duì)償還債務(wù)形成了很大壓力。

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，離不開地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。面臨日益高漲的財(cái)政壓力，可以通過ppp模式吸引社會(huì)資本參與，解決社會(huì)日益增加的公共物品需求。

2.債券化融資發(fā)展不成熟

自2015年我國(guó)實(shí)施《新預(yù)算法》，給予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，地方政府開啟了從“債務(wù)融資”向“債券融資”的過渡期。消化吸收巨額存量債務(wù)，規(guī)范化管理債券融資，避免形成管理不善的更大負(fù)債，是地方政府需要解決的根本問題。但是，由于我國(guó)政府預(yù)算未實(shí)行全口徑預(yù)算管理，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理，未形成債務(wù)資金余額、償付期限、償付資金來(lái)源的成熟管理方式，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。發(fā)行過程中，缺乏獨(dú)立完善、有公信力的中介機(jī)構(gòu)，一些收費(fèi)低、評(píng)估快、評(píng)估價(jià)格高的機(jī)構(gòu)更容易受到市場(chǎng)信任。所以，地方政府債券化融資處于起步階段，發(fā)展并不成熟，短時(shí)期內(nèi)難以將其作為解決地方政府債務(wù)的主要方式。

3.PPP模式是化解地方政府債務(wù)的有效途徑

PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作伙伴關(guān)系，是為緩解地方政府籌資壓力，促進(jìn)我國(guó)投融資體制改革，建立社會(huì)資本參與公共物品投資的管理模式。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》提出，加快建立規(guī)范化的地方政府舉債融資機(jī)制，推廣使用PPP模式。

PPP模式反映了我國(guó)發(fā)展城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需求，是一種針對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的管理模式。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方政府盲目擴(kuò)大投資，缺乏預(yù)算約束，不考慮自身實(shí)力和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)收益，積累了大量的債務(wù)。為解決這些債務(wù)，中央財(cái)政已經(jīng)成為地方債務(wù)的“兜底人”，而商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)又成為政府投資的出資人。PPP模式下政府和企業(yè)合作，克服了我國(guó)公共項(xiàng)目的建設(shè)由政府融資的模式，雙方確定各自的投資規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。社會(huì)資本在追逐利潤(rùn)最大化的過程中，會(huì)考慮投入成本、風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的項(xiàng)目，政府有了更多的約束，這也激勵(lì)政府衡量支出與收益匹配問題，解決了長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金預(yù)算軟約束的問題，也將促使地方債務(wù)朝著規(guī)范化方向發(fā)展。

二、PPP模式在推廣中亟待解決的問題

PPP模式在吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，減輕了政府的融資負(fù)擔(dān)，提高了公共服務(wù)的水平和效率。然而，PPP模式在推廣應(yīng)用過程中仍然存在一些需要解決的問題。

1.部分地方政府觀念轉(zhuǎn)變不到位

PPP改革是政府增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，吸引社會(huì)資本投資的重要舉措。但是，部分地方政府片面理解PPP為政府的融資手段，導(dǎo)致在吸引企業(yè)投資的過程中，不顧自身財(cái)力以及項(xiàng)目的實(shí)際情況，擴(kuò)大套用PPP的使用范圍。其次，還存在一些地方政府習(xí)慣于傳統(tǒng)貸款、賣地等融資模式，不能在市場(chǎng)中放低姿態(tài)，組織上“等、靠、要”思想嚴(yán)重，未能積極轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y觀念。在長(zhǎng)期政府和企業(yè)合作中，一些地方政府只管借錢、花錢，不管還錢，降低了政府的公信度，企業(yè)處于弱勢(shì)地位，難以做到主體平等。由于政府不能以平等市場(chǎng)主體的身份參與項(xiàng)目的運(yùn)行和管理，甚至利用自身的壟斷地位，人為對(duì)企業(yè)設(shè)置“隱形門檻”，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法全面了解PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息，難以實(shí)現(xiàn)公平合作，影響PPP模式的推廣發(fā)展。

2.平衡激勵(lì)社會(huì)資本和維護(hù)公共利益的關(guān)系

民營(yíng)資本的性質(zhì)決定了其更關(guān)注項(xiàng)目的盈利性。而公共項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資和收益存在期限錯(cuò)配，加上缺乏完善的法律制度保障，導(dǎo)致社會(huì)資本參與公共物品投資的積極性不高。社會(huì)資本擔(dān)心政策變更給項(xiàng)目運(yùn)行帶來(lái)不利影響，甚至?xí)?dǎo)致原有項(xiàng)目合法性發(fā)生改變，企業(yè)缺乏有效渠道維護(hù)自身收益。而PPP項(xiàng)目針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，社會(huì)資本的投入，意味著追求項(xiàng)目利潤(rùn)，進(jìn)而需要對(duì)公共物品收費(fèi)。因此，地方政府需要平衡社會(huì)資本盈利性和政府投資公共性之間的關(guān)系，努力做到既能吸引企業(yè)積極參與，又不至于喪失基礎(chǔ)設(shè)施的公共性，這對(duì)政府來(lái)說也是重大的挑戰(zhàn)。

3.部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范

在PPP推進(jìn)的過程中，一些地方政府為了獲得財(cái)政資金，對(duì)不具有PPP資格的項(xiàng)目，生搬硬套，搶政策，搶資源，甚至通過保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等不合理方式進(jìn)行融資，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了極大的危害。首先，變相融資擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模，增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患；其次，增加政府的財(cái)政困難，對(duì)老百姓亟需的公共產(chǎn)品和服務(wù)難以得到有效資金安排；再次，影響社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，地方政府規(guī)避PPP制度要求，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的思維影響到社會(huì)資本參與公共投資的信心，降低了資本的使用效率。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了個(gè)別項(xiàng)目缺乏必要的可研報(bào)告，論證報(bào)告流于形式等不合理現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的形成，主要源于長(zhǎng)期形成的GDP考核指標(biāo)，使地方政府傾向于投資見效快、回報(bào)率高的短期項(xiàng)目，

4.法律法規(guī)制度不完善

目前，我國(guó)基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但是基本都是政府出臺(tái)的文件，如《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》以及由發(fā)改委制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，財(cái)政部牽頭各方力量制定的《政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》等。這些文件對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行管理給予了有效引導(dǎo)，但是由于缺乏專門國(guó)家層面的立法，權(quán)威性不夠，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目各方利益、責(zé)任很難通過法律途徑得到明確保障，影響了社會(huì)資本參與投資的積極性，各職能部門依然存在“各自為政，各管一攤”的現(xiàn)象。

三、完善PPP模式，加強(qiáng)地方政府債務(wù)治理

為健康持續(xù)發(fā)展PPP模式，建議從以下幾個(gè)方面規(guī)范和發(fā)展：

1.轉(zhuǎn)變政府觀念

促進(jìn)PPP模式的有效推廣，首先需要政府轉(zhuǎn)變觀念，放低姿態(tài)，以一種平等市場(chǎng)主體的身份和企業(yè)參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)行和管理之中，成為利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任主體。政府和社會(huì)資本應(yīng)該履行合約精神，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)文件，給予投資參與者長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。政府更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到PPP模式的推廣是為解決地方政府債務(wù)，不僅僅是政府的融資手段，而是一種滿足公眾對(duì)公共物品需求的管理模式。在應(yīng)用PPP解決地方債務(wù)的同時(shí)應(yīng)該防止重融資、輕管理現(xiàn)象的發(fā)生。

2.避免地方政府造假包裝PPP項(xiàng)目的問題

面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行的壓力，地方政府迫切需要以PPP帶動(dòng)社會(huì)資本緩解投資壓力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而PPP項(xiàng)目定位于公共物品，建設(shè)周期較長(zhǎng)，在運(yùn)行該模式上缺乏經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，所以實(shí)質(zhì)上PPP已經(jīng)成為地方政府解決融資的無(wú)奈選擇。

總體來(lái)看，PPP模式被地方政府當(dāng)成單純的融資手段，或者短期內(nèi)轉(zhuǎn)移政府債務(wù)的手段。在發(fā)展PPP項(xiàng)目上，各地出現(xiàn)一哄而上的不合理現(xiàn)象，而項(xiàng)目落地率又比較低——截至2016年10月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目為10685個(gè)，總的投資額為12.7萬(wàn)億元，而已經(jīng)落地的投資額僅僅超過1萬(wàn)億元，實(shí)際落地率不足10%。

為此，需深刻認(rèn)識(shí)PPP模式是政府從公共物品“提供人”到社會(huì)資本“合作人”角色的轉(zhuǎn)變，避免政府以各種造假包裝PPP項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本，最終增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施需進(jìn)行嚴(yán)格論證，參考國(guó)際“物有所值”為核心的評(píng)價(jià)體系，謹(jǐn)慎分析項(xiàng)目所包含的風(fēng)險(xiǎn)，做好各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)工作，確保項(xiàng)目有序進(jìn)展。

3.注重PPP示范項(xiàng)目的申報(bào)篩選

PPP模式作為公私合作的新型管理模式，要在社會(huì)上形成一批可復(fù)制和推廣的示范項(xiàng)目，積累經(jīng)驗(yàn)。首先，要做好示范項(xiàng)目的申報(bào)篩選，形成示范項(xiàng)目事前、事中和事后的跟蹤調(diào)整機(jī)制。真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在行業(yè)領(lǐng)域、模式創(chuàng)新和區(qū)域集群中的創(chuàng)新示范效應(yīng)。在示范項(xiàng)目遴選中，要形成從地方到中央各部委聯(lián)合把關(guān)、財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行匯總和審查的機(jī)制。然后，根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域不同分別組織專家進(jìn)行集中封閉評(píng)審，確定項(xiàng)目環(huán)節(jié)。要確保PPP項(xiàng)目是我國(guó)“十三五”期間重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目，適宜采用PPP模式的準(zhǔn)公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域，如交通運(yùn)輸、保障住房、文教科衛(wèi)等項(xiàng)目。示范項(xiàng)目建設(shè)完成后，組織專家對(duì)前期工作實(shí)施情況進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，直接退出示范項(xiàng)目，實(shí)行“能進(jìn)能出”的管理模式。截至目前，我國(guó)已推進(jìn)三批745個(gè)PPP示范項(xiàng)目，1.95萬(wàn)億元總投資規(guī)模，60%的項(xiàng)目圍繞綠色低碳的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)資本更多投向交通、環(huán)境和市政領(lǐng)域，確保了PPP示范項(xiàng)目質(zhì)量。

四、加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的長(zhǎng)久吸引力，亟需加強(qiáng)和完善法律法規(guī)建設(shè)，建立較為完善的國(guó)家層面的法律框架。法律法規(guī)明確才能給予社會(huì)資本更多權(quán)利保障，才能吸引企業(yè)參與政府公共項(xiàng)目。在法律制定過程中，首先應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目各方主體權(quán)利、責(zé)任以及資金的風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行明確界定和保障。其次，對(duì)于在PPP項(xiàng)目推廣中涉及的稅收、土地、價(jià)格、融資、社會(huì)資本退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等問題都應(yīng)該明確化，消除社會(huì)資本與政府合作中的后顧之憂。

PPP模式是現(xiàn)階段緩解政府財(cái)政壓力、解決地方債務(wù)的有效手段，借助私人資本及專業(yè)知識(shí)，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，加強(qiáng)政府監(jiān)管，避免形成更大的隱性債務(wù)，有序合理地推進(jìn)政府和企業(yè)合作。

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(責(zé)任編輯：孔素真)

2017-01-2

魯玉秀(1982-)，女，河南延津人,鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院副教授，碩士。

2016年鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院科研課題(編號(hào)：2016KY29)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.01.002

F812

A

2096-2452(2017)01-0007-03