劉 輝

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論我國金融ADR機制的完善——金融消費權(quán)益保護視閾下的考察

劉 輝

與訴訟相比，金融ADR機制具有突出的功能性價值。金融ADR機制缺位成為我國金融消費者權(quán)益保護立法滯后的突出表現(xiàn)。英國建立的金融申訴專員制度是世界上最早、運行績效最好ADR機制之一。日本在借鑒英國立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了別具一格的“指定金融ADR制度”。我國臺灣地區(qū)金融ADR機制的創(chuàng)新則在于金融消費評議中心制度的構(gòu)建。結(jié)合中國的實際，建議充分吸收國外立法先例，從構(gòu)建我國金融ADR法律基礎(chǔ)，建立符合中國實際的糾紛解決機制，加強金融ADR機構(gòu)的內(nèi)部治理與外部監(jiān)管機制，保障金融ADR機構(gòu)裁決的效力以及設(shè)立金融服務(wù)賠償基金等幾個方面入手，促進我國金融ADR機制的進一步完善。

金融消費糾紛；金融申訴專員制度；金融ADR機制；金融服務(wù)賠償基金

一、問題的提出：于法無據(jù)野蠻生長的金融ADR機制

自2008年全球金融危機以來，出于對危機和治亂循環(huán)的深刻反思，世界各國愈來愈意識到金融消費權(quán)益保護是金融穩(wěn)定的重要基石。我國學(xué)者邢會強教授甚至創(chuàng)造性地提出了金融法“三足定理”，認為應(yīng)在傳統(tǒng)金融法片面強調(diào)金融安全與金融效率的基礎(chǔ)上，再加上消費者保護。①無疑，構(gòu)建公平高效的糾紛解決機制是金融消費者保護的核心環(huán)節(jié)。一個和諧的社會需要一種多元化的糾紛解決機制。②金融消費爭議具有數(shù)量多、專業(yè)性強、對糾紛處理效率要求高等特點，對過于強調(diào)公平而相對忽視效率價值的單一的訴訟機制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為此，各國對除訴訟之外的金融替代性糾紛解決機制，即金融ADR（Alternative Dispute Resolution）機制的建立和完善樂此不疲。③

金融ADR機制突出的功能價值是其賴以存在和發(fā)展的重要原因：首先，金融ADR機制具有高效解決糾紛的程序性價值。相比訴訟，④金融ADR機制更加強調(diào)調(diào)解和仲裁方法的運用，前者不僅高效簡便，而且更加尊重當事人處分自身權(quán)益的意志；后者則通過較短的裁決期限和一裁終局的結(jié)案形式，大大提高了案件的處理效率。其次，金融ADR機制具有深度解決矛盾的社會性價值。金融ADR機制通過特定機構(gòu)的主持和協(xié)調(diào)，開展和諧談判，更有利于從當事人內(nèi)心深處化解矛盾，是創(chuàng)造和諧社會必不可少的手段。⑤再次，金融ADR機制還具有低成本價值。許多國家金融消費者選擇金融ADR機制只需要繳納少量費用甚至不需要繳納費用，這從另一個角度也可見一斑：在日本，律師因此不接受ADR方面的培訓(xùn)，因為“其對律師沒有利潤可言”。⑥最后，金融ADR機制解決案件的專業(yè)性相當突出，其做出的解決方案更能令當事人信服，并且金融ADR機制更有利于隱私和商譽的保護。

嚴格意義上講，我國對金融ADR機制實質(zhì)意義上的探索起始于2010年。從2010年開始，中國人民銀行在各級分支機構(gòu)即試點開展區(qū)域性的金融消費權(quán)益保護工作，并在此基礎(chǔ)上建立覆蓋全國的金融消費權(quán)益保護體系。在糾紛解決機構(gòu)方面：2011年10月，中國保監(jiān)會率先在金融領(lǐng)域設(shè)立了保險消費者權(quán)益保護局；同年底，中國證監(jiān)會設(shè)立了證券投資者保護局；次年，中國人民銀行和銀監(jiān)會相繼設(shè)立了各自的金融消費權(quán)益保護局。目前，我國的金融消費權(quán)益保護總體格局是：“一行三會”⑦分別設(shè)立金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，中國人民銀行從宏觀層面統(tǒng)籌全國的金融消費權(quán)益保護工作，監(jiān)管部門設(shè)立的消費者權(quán)益保護機構(gòu)在各自金融領(lǐng)域內(nèi)處理相應(yīng)的投訴。2013年5月，《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》出臺，以文件的形式正式確立了我國金融消費權(quán)益糾紛處理流程。但至今，我國依然缺乏統(tǒng)一的、以消費者權(quán)益保護為核心的、強有力的金融ADR機制的法律基礎(chǔ)，糾紛處理于法無據(jù)；尚未建立有序運行的、符合中國國情的、統(tǒng)合銀、證、保各大金融領(lǐng)域的消費者糾紛解決機制；我國專業(yè)金融ADR機構(gòu)的培育和設(shè)立仍不成功，特別是對于金融ADR機構(gòu)的法律性質(zhì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部監(jiān)管機制、金融ADR機構(gòu)裁決的法律效力等問題基本還停留在理論探討階段。而金融服務(wù)賠償基金保障機制的缺位，則將金融消費者直接暴露于糾紛損失之下。為此，本文擬在分析發(fā)達國家和地區(qū)先進金融ADR機制運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，探索完善我國金融ADR制度之路徑。

二、金融ADR機制運作的他山之石：以消費者權(quán)益保護為中心

英國是世界上替代性糾紛解決機制構(gòu)建最早、運行績效最好的國家。日本則在借鑒英國金融申訴專員制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了別具一格的“指定金融ADR制度”。我國臺灣地區(qū)則創(chuàng)造性地設(shè)計了金融消費評議中心（Financial Ombudsman Institution，F(xiàn)OI）。三種典型的制度模式對于我國構(gòu)建金融ADR機制均具有重要的借鑒意義。

（一）市場化運作、獨立保護消費者權(quán)益的英國公司型金融ADR模式

英國屬于典型的市場化ADR模式，也是公司型爭議解決機構(gòu)的發(fā)源地。其以市場化的申訴專員服務(wù)公司⑧為顯著特征，經(jīng)歷了由分散走向統(tǒng)一的立法模式，即由各分散的金融子行業(yè)分別設(shè)立申訴專員服務(wù)公司，最終制定統(tǒng)一立法——《2000年金融服務(wù)與市場法》，最終確立專門的、獨立的、統(tǒng)一的金融申訴專員服務(wù)機構(gòu)來負責經(jīng)營及管理金融申訴專員計劃（Financial Ombudsman Scheme， FOS），⑨以提供覆蓋全部金融業(yè)的“一站式”投訴處理服務(wù)。統(tǒng)一的金融申訴專員服務(wù)機構(gòu)依法秉承公平、效率、普惠等基本理念，以市場化和法制化為基本導(dǎo)向，進行制度設(shè)計，從而為金融消費者提供低成本的、公平的并且高效便捷的糾紛解決處理機制?？偟膩碚f，英國市場化的金融申訴專員ADR模式具有如下的特點：

1. 以金融消費者權(quán)益保護為導(dǎo)向，金融申訴專員獨立、公正決策。從法律性質(zhì)來說，金融申訴專員服務(wù)公司首先是一種獨立的商事主體，依照英國公司法成立并接受政府部門的監(jiān)管。而同時，其又是一種具有政府擔保性質(zhì)的金融業(yè)公法人，接受英國金融監(jiān)管當局⑩的監(jiān)管。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，金融申訴專員服務(wù)公司設(shè)有非執(zhí)行董事會，職責包括但不限于申訴專員（包括首席申訴專員）的任命等。首席申訴專員負責日常運作，對董事會負責。申訴專員有對金融消費爭議做出最終獨立裁決的權(quán)利。盡管公權(quán)力可以介入申訴專員服務(wù)公司進行行政監(jiān)管，但這種監(jiān)管不能直接涉及對具體申訴案件的審理。因此，為確保案件審理的公平公正，就個案審理來說，F(xiàn)CA、財政部、金融申訴專員服務(wù)公司董事會等均不得介入。11

2. 以金融普惠為皈依，金融消費者投訴零成本。英國的金融申訴專員ADR制度對金融消費者是完全免費的，金融申訴專員服務(wù)公司的主要經(jīng)費來源均來自金融機構(gòu)，具體來說包括兩項經(jīng)費12：一是年費的歸集。金融申訴專員服務(wù)公司以金融機構(gòu)的體量和規(guī)模為依據(jù)劃分不同的標準進行30萬英鎊以內(nèi)的年費收繳。二是對金融消費糾紛按500英鎊/件13收取的處理費用。也就是說，只要金融消費者投訴金融機構(gòu)，無論案件處理結(jié)果如何，費用均由被投訴金融機構(gòu)承擔，金融消費者不需要繳納任何費用。

3. 以最大范圍受案為目標，力爭實現(xiàn)金融公平?？傮w來看，金融申訴專員服務(wù)機構(gòu)受理金融消費者與三大類金融機構(gòu)之間產(chǎn)生的糾紛：一是金融行為監(jiān)管局監(jiān)管的金融機構(gòu)，二是自主選擇金融申訴專員服務(wù)機構(gòu)提供金融糾紛解決服務(wù)的金融機構(gòu)，三是接受英國公平競爭監(jiān)管部門，即公平交易局（Office of Fair Trading，OFT）14監(jiān)管的信用貸款公司。只要屬于這三類金融機構(gòu)與金融消費者的糾紛，金融申訴專員服務(wù)機構(gòu)將完全受理。除此之外，對于金融機構(gòu)之間產(chǎn)生的糾紛，原則上不予管轄。但例外是，如果當事人雙方仍然達成一致并提交金融申訴專員服務(wù)公司的，金融申訴專員服務(wù)公司也可以依法受理。

4. 以遞進式審理程序為保障，深度化解糾紛解決矛盾。從案件審理程序設(shè)計的角度看，金融申訴專員服務(wù)公司將金融機構(gòu)內(nèi)部處理作為其前置程序。只有在法定期間之內(nèi)未經(jīng)處置，或者金融消費者對其處理結(jié)論不服的，才能進入金融申訴專員服務(wù)公司處理階段。

金融申訴專員服務(wù)公司的審理程序如下：（1）聯(lián)絡(luò)團隊初步處理。公司聯(lián)絡(luò)團隊對由于信息不對稱造成的重大誤解而導(dǎo)致的糾紛直接進行解釋和疏導(dǎo)。其主要功能相當于對案件進行一個初步篩查，經(jīng)過聯(lián)絡(luò)團隊初步處理未果的案件進入裁決員處理階段。（2）裁決員處理程序。裁決員處理的主要形式是調(diào)解與和解，即根據(jù)案件事實和相關(guān)法律規(guī)定，向爭議雙方當事人提供非正式的和解方案并力爭協(xié)調(diào)其達成一致。雙方當事人最終在裁決員協(xié)調(diào)下達成一致的，則順利結(jié)案。無法達成一致的，則任何單方當事人可向申訴專員提請終裁審理程序。（3）申訴專員終裁審理程序。進入終審程序，申訴專員可依法對案件事實進行調(diào)查，也可以同時組織案件聽證會。與裁決員處理程序中裁決員可以出具非正式文書不同，申訴專員終裁審理程序出具的文書必須是正式的書面文書。從法律效力來說，終裁審理程序出具的文書一旦作出并經(jīng)金融消費者同意，立即生效，金融機構(gòu)必須予以執(zhí)行。當然，如果金融消費者在法定期限以內(nèi)做出否認的意思表示，終裁審理程序文書則不能生效，其可以向法院提起相應(yīng)的金融消費糾紛訴訟。

不難看出，英國的市場化ADR模式實際上具有較強的柔性并且充分尊重糾紛雙方當事人的意志。不僅最大可能確保案件處理的公平公正，而且盡可能確保糾紛處理的便捷高效，實踐證明，大部分申訴能在較短的時間周期獲得解決，對于復(fù)雜的金融消費糾紛一般也可以在六到九個月內(nèi)得以解決。15

（二）行業(yè)化運作、滲透政府強制保護的日本“指定金融ADR制度”

日本屬于典型的行業(yè)型ADR制度，遵循“業(yè)界申請，政府指定”的金融ADR機構(gòu)選擇模式。20世紀80年代伊始，日本政府推行金融自由化政策。但1996年爆發(fā)的“金融大爆炸”讓日本政府下定決心，高度重視對金融消費者權(quán)益的保護以維護金融穩(wěn)定。在傳統(tǒng)訴訟保護模式之下，日本金融廳司法制度改革審議會于2000年通過《司法制度改革審議會意見書——支撐21世紀日本的司法制度》，首次官方表態(tài)建立金融ADR制度。2002年，金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會發(fā)布《金融領(lǐng)域的業(yè)界團體和自主規(guī)制機構(gòu)之苦情與紛爭解決示范》。2004年，日本制定實施《訴訟外糾紛解決程序的利用與促進法》。2008年，金融審議會通過了《關(guān)于金融領(lǐng)域裁判外紛爭解決制度的理想方案》。2009年，日本《金融商品交易法修正案》正式實施，“指定金融ADR制度”建立起來。

1. “業(yè)界申請，政府指定”，增強金融ADR機構(gòu)的權(quán)益保護能力。日本《金融商品法》規(guī)定了ADR機構(gòu)成立必需具備的法定要件，金融廳再基于符合條件的業(yè)界團體的申請，進行個別指定。法定要件主要包括積極和消極要件，前者比如機構(gòu)法律性質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等；后者主要是不得被指定為ADR機構(gòu)的情形，比如：申請機構(gòu)在被取消指定ADR機構(gòu)資格后未逾五年，或者高管和職員存在行為能力限制等。為了切實保障指定金融ADR機構(gòu)的案件處理能力，日本《金融商品法》規(guī)定了嚴格的ADR機構(gòu)治理標準。其中，業(yè)務(wù)章程、強制契約義務(wù)、ADR機構(gòu)委員的選任是規(guī)制的重點?！督鹑谏唐贩ā芬笏械腁DR機構(gòu)必須制定符合規(guī)定的業(yè)務(wù)章程：章程必須明確糾紛解決的程序要件以及ADR機構(gòu)對投訴人的告知義務(wù)；必須詳細公示ADR糾紛解決的苦情解決程序和紛爭解決程序；必須規(guī)定ADR機構(gòu)委員的選任和解除機制；必須明確紛爭解決程序中，ADR機構(gòu)及其委員所提取資料的保密措施等。強制契約義務(wù)規(guī)定于日本《金融商品法》以及《銀行法》之中，是指所有的金融機構(gòu)必須強制與一家ADR機構(gòu)簽訂契約，并對消費者予以公示。如果金融機構(gòu)不履行強制契約，ADR機構(gòu)有權(quán)將金融機構(gòu)的名稱、商號以及不履行強制契約的事實對外公示，并有權(quán)立即向金融主管部門報告16。ADR機構(gòu)委員的選任要求必須具有高尚的人品而且必須具有豐富的專業(yè)知識。同時，ADR機構(gòu)中至少需要配備一位律師委員或消費生活咨詢員。當事人如果對ADR機構(gòu)的專業(yè)性存疑，可直接告知ADR機構(gòu)，后者認為理由成立的，將移交其他ADR機構(gòu)處理。

2. 最大限度降低案件費用，鼓勵金融消費者主張權(quán)利的同時防患惡意投訴。首先，日本政府并不對金融ADR機構(gòu)給予財政撥款支持，因此，金融ADR機構(gòu)的經(jīng)費來源只能是商業(yè)銀行等金融機構(gòu)以及申請投訴的金融消費者。與英國不同，在日本，不論消費者向ADR機構(gòu)申請?zhí)幚斫鹑谙M糾紛案件數(shù)量的多寡，消費者均有繳納糾紛處理費用的法定義務(wù)。為了保障金融ADR機構(gòu)的案件處理能力，法律允許其在業(yè)務(wù)章程中對費用的負擔做出規(guī)定。但日本的運作實踐表明，金融ADR機構(gòu)的費用依然主要來自于金融機構(gòu)繳納的費用，在處理案件中向金融消費者收取的費用是比較低的。而從另一個角度來說，這為數(shù)不多的收費也能在一定程度上防患部分不良消費者的惡意投訴。

3. 別具一格的二元案件審理程序，深度化解金融消費爭議。日本將金融消費糾紛分為兩個階段：即投訴處理階段和糾紛解決階段。與此相對應(yīng)，構(gòu)建了苦情處理程序和紛爭解決程序。前者主要解決當事人表達對金融機構(gòu)的不滿情緒。該程序中，金融ADR機構(gòu)主要通過將受理的投訴移交金融機構(gòu)，并向其發(fā)出進行調(diào)查處理的轉(zhuǎn)辦通知的方式予以解決；后者主要解決爭議雙方的實體權(quán)利義務(wù)問題。即當苦情程序不能有效解決金融消費糾紛的情況下，金融ADR機構(gòu)根據(jù)當事一方或者雙方的申請，指定糾紛解決委員進行糾紛處理的程序。當然，金融消費者也可以不經(jīng)苦情處理程序而直接向金融ADR機構(gòu)提起糾紛解決程序。具體案件中，適用何種程序由金融ADR機構(gòu)決定。值得一提的是，在日本，消費者選擇金融ADR機制后，當事人可不通過雙方同時出席而采用輪流見面的方式推動程序。17而作為日本“指定金融ADR制度”的核心，紛爭解決程序啟動以后，金融消費者必須根據(jù)ADR機構(gòu)的通知繳納案件處理費，并按照ADR機構(gòu)告知的案件處理流程參與糾紛解決。紛爭解決程序主要有兩種結(jié)案方式：一是和解結(jié)案，這種案件中當事人雙方均可以反悔。另一種是特別調(diào)停結(jié)案，這種案件中，由于ADR機構(gòu)基于上文所述的強制契約而已經(jīng)對金融機構(gòu)單方產(chǎn)生了法律拘束力，除非金融消費者不予接受特別調(diào)停方案，金融機構(gòu)必須予以接受并履行。

（三）財團法人運作、對金融消費者給予傾斜性保護的臺灣地區(qū)金融ADR模式

在2008年全球金融危機以前，我國臺灣地區(qū)建立的是分業(yè)的糾紛解決機制，即在銀行、證券和期貨以及保險等行業(yè)分別設(shè)置不同的替代性糾紛解決機制。金融危機后，在充分吸收和借鑒《2000年金融服務(wù)與市場法》和英國替代性金融消費糾紛解決機制的基礎(chǔ)上，臺灣地區(qū)于2011年出臺了“金融消費者保護法”，依據(jù)該法設(shè)立了屬于財團法人性質(zhì)的擁有跨行業(yè)管轄權(quán)的金融消費評議中心（以下簡稱“評議中心”），正式建立了以該中心為核心的金融ADR制度。

1. 評議中心統(tǒng)合管轄，金融消費者單市場與跨市場交易糾紛均可投訴?！敖鹑谙M者保護法”授予評議中心統(tǒng)合管轄權(quán)，因“銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)、電子票證業(yè)及其他經(jīng)主管機關(guān)公告之金融服務(wù)業(yè)”18所涉糾紛，均可向其投訴。評議中心設(shè)立董事會、稽核小組、評議委員會、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等治理架構(gòu)，評議委員會下設(shè)了評議處、教育宣導(dǎo)企劃處和管理處三大機構(gòu)。董事會由董事長、董事和監(jiān)察人共9人組成，是最高的權(quán)力機構(gòu)，負責做出最終的評議決定。董事和監(jiān)察人一般由專家學(xué)者和監(jiān)管部門的派出代表擔任。金融消費者在向評議中心申請評議之前，應(yīng)當首先由金融機構(gòu)內(nèi)部處理。金融機構(gòu)在收到投訴之日起30日內(nèi)必須予以處理和反饋。超過法定期限未經(jīng)處理或者消費者對處理結(jié)果不服的，可在60日之內(nèi)向評議中心申請評議。

2. 案件審理19特別突出對金融消費者給予傾斜性保護?！敖鹑谙M者保護法”第25條第1款規(guī)定了正式受案之后的預(yù)審程序，預(yù)審程序是臺灣地區(qū)在英國金融申訴專員制度案件審理程序基礎(chǔ)上新增加的程序。即評議委員會指派3名以上評議委員對投訴案件所進行的書面預(yù)審查，審查之后須出具意見報告。意見報告經(jīng)評議委員會表決通過之后作成評議決定書送達爭議雙方，在一定金額以內(nèi)，評議決定書直接對金融機構(gòu)發(fā)生法律效力，具有強制執(zhí)行力。但對于金融消費者并不必然生效，“金融消費者有權(quán)表示接受或不接受”，20如果其不接受評議決定書，可以向法院提起訴訟。這給金融消費者提供了極大的便利和選擇權(quán)。

3. 案件評議零收費，金融消費者投訴零成本。與日本和英國不同的是，我國臺灣地區(qū)的評議中心可以獲得政府的財政資助。加上其接受的金融界捐助以及自身設(shè)立的各種專項基金和向金融機構(gòu)按比例收取的年費，案件處理經(jīng)費相對比較充裕。因此，為盡可能降低金融消費者的投訴成本，我國臺灣地區(qū)的金融消費評議中心不向申請投訴的金融消費者收取任何費用，減輕了金融消費者的負擔。

三、完善我國金融ADR機制加強金融消費權(quán)益保護的思路

總體來看，當今世界各地的金融ADR制度與其國內(nèi)的金融市場、金融法制乃至社會文化心理等層面上不同程度的差異密切相關(guān)。21結(jié)合中國的實際，筆者建議從構(gòu)建我國金融ADR法律基礎(chǔ)，建立符合中國國情的糾紛解決機制，加強金融ADR機構(gòu)的內(nèi)部治理與外部監(jiān)管機制，保障金融ADR機構(gòu)裁決的效力以及設(shè)立金融服務(wù)賠償基金幾個方面入手來構(gòu)建符合我國國情的金融消費替代性糾紛解決機制。

（一）構(gòu)建我國金融ADR機制的基礎(chǔ)法律框架

作為訴訟這一社會終極糾紛解決方式的替代，金融ADR機制從其誕生之日起便承載起社會公眾對其高效率和對司法訴訟的切實可替代性等高預(yù)期。但是，金融ADR機制涉及的機構(gòu)和部門眾多，既有“一行三會”等金融監(jiān)管部門，又有特設(shè)的金融消費糾紛解決專門機構(gòu)等，并且法律關(guān)系復(fù)雜，牽頭組織協(xié)調(diào)的難度極大。同時，從我國目前的實踐來看，在總體上仍未能形成一個統(tǒng)一的分工合作、互相配合并無縫對接的有效運行機制。各自為政的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)按金融行業(yè)建立起的金融ADR機制則處于無法可依和效率低下的狀態(tài)。

最高人民法院院長周強明確指出，“在立案登記制改革大背景下，多元化糾紛解決機制建設(shè)只能加強，不能削弱?！?2無疑，法律的穩(wěn)定性和保障功能是成功搭建多元化糾紛解決機制和金融ADR機制的關(guān)鍵和核心。因此，構(gòu)建我國金融ADR機制的基礎(chǔ)法律框架成為完善我國金融ADR機制、加強金融消費權(quán)益保護的當務(wù)之急。

發(fā)達國家和地區(qū)金融ADR機制的立法實踐主要有兩種不同的模式，即專門立法模式和分散立法模式。無論哪種模式，在基礎(chǔ)法律框架方面，均將增強該機制在解決糾紛方面的獨立地位作為其基本理念。如前述，英國《2000年金融服務(wù)與市場法》特別賦予了FOS作為獨立的公司處理金融消費爭議的法律地位；臺灣地區(qū)“金融消費者保護法”賦予了金融消費評議中心財團法人的法律地位；日本《金融商品交易法修正案》規(guī)定了“指定金融ADR”的勝任條件，并據(jù)此建立了行業(yè)型的金融ADR制度。近年來，在我國金融消費爭議不斷增多、金融消費爭議案件審判壓力逐年加大，特別是在金融科技快速發(fā)展帶來的互聯(lián)網(wǎng)金融消費爭議與日俱增的背景下，深化金融改革、豐富金融消費糾紛解決方式已成為大勢所趨，我國學(xué)界和實務(wù)界數(shù)次高呼制定我國的《金融消費權(quán)益保護法》，23但在《消費者權(quán)益保護法》修正案通過之后，這種呼聲有所減弱，《金融消費權(quán)益保護法》的制定也未納入立法規(guī)劃。

如上分析，立法先行是構(gòu)建我國金融ADR制度的首要前提，我們繼續(xù)呼吁制定一部類似我國臺灣地區(qū)“金融消費者保護法”的金融消費者保護基本法，該法是確保我國金融ADR制度規(guī)范建立和高效運行的重要基石。借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗，該法必須對我國金融ADR機制的類型予以明確，并授予其包含銀行、保險、證券和期貨等各金融領(lǐng)域以及跨市場交易行為的統(tǒng)合管轄權(quán)。唯有如此，才能真正建立起統(tǒng)一的金融ADR制度，并立于各監(jiān)管部門依據(jù)其部門規(guī)章所定的糾紛解決機制之上，真正達到統(tǒng)合的目的。該法還應(yīng)當對ADR機構(gòu)與金融機構(gòu)和消費者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行梳理，并對各相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)以及法律責任做出詳細的規(guī)定，從總體上廓清我國金融ADR制度的基本法律框架。

（二）明確我國金融ADR機構(gòu)的設(shè)立模式

替代性糾紛解決機構(gòu)，即ADR機構(gòu)，是金融ADR機制得以構(gòu)建的基礎(chǔ)和載體。從性質(zhì)上講，ADR機構(gòu)不同于金融機構(gòu)，否則，金融ADR機制將無異于一般意義上的調(diào)解與和解機制；ADR機構(gòu)也不同于政府機構(gòu)，否則，我國金融ADR機制就會因為ADR機構(gòu)喪失獨立性而成為一種變相的行政調(diào)解制度。因此，賦予ADR機構(gòu)適當?shù)墓芾砟Ｊ?，明確其法律地位成為各國構(gòu)建金融消費替代性糾紛解決機制的重要任務(wù)。

筆者認為，我國的金融ADR機構(gòu)不宜照抄照搬我國臺灣地區(qū)的模式，另起爐灶設(shè)立財團性法人。這與我國目前人民銀行與各監(jiān)管部門已經(jīng)設(shè)立的替代性糾紛解決機制之間不易實現(xiàn)兼容和對接。相反，總結(jié)各部門尤其是人民銀行已經(jīng)開展的金融消費糾紛第三方評議試點工作的經(jīng)驗，鼓勵成立行業(yè)性質(zhì)的非營利性的金融消費爭議評議協(xié)會或?qū)⒊蔀楦鼮榭扇『同F(xiàn)實的做法。首先，金融消費爭議評議協(xié)會保持了與金融機構(gòu)和監(jiān)管部門之間相對的獨立性，并且在設(shè)立數(shù)量方面，可不做具體限制，借鑒日本的指定金融ADR模式，由“一行三會”聯(lián)合制定出臺合格的金融ADR機構(gòu)認定標準，并由中國人民銀行統(tǒng)一實行行政許可。這樣，可以有效實現(xiàn)金融消費爭議評議協(xié)會在處理案件時保持相對的中立，同時保持了評議協(xié)會之間一定程度的競爭，有利于激發(fā)其提供更優(yōu)的評議服務(wù)。其次，在金融機構(gòu)與金融ADR機構(gòu)的強制締約方面，可通過立法明確金融機構(gòu)的強制契約義務(wù)，即必須與一家金融ADR機構(gòu)簽訂強制契約，并按年上交年費。24再次，在金融ADR機構(gòu)的內(nèi)部治理方面，可借鑒英國和臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，設(shè)立董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。董事會可由會員金融機構(gòu)推薦的相關(guān)領(lǐng)域的代表組成，監(jiān)事會可規(guī)定適當?shù)膶＜覍W(xué)者人選，增強其監(jiān)督職能。評議協(xié)會設(shè)評議委員會，并可借鑒臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，設(shè)置預(yù)審程序。金融ADR機構(gòu)必須制定符合要求的業(yè)務(wù)章程，報人民銀行備案。中國人民銀行加強對金融ADR機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的持續(xù)性監(jiān)管。最后，在金融ADR機構(gòu)的營運和案件收費方面，建議一方面放開融資渠道的限制，允許金融ADR機構(gòu)發(fā)行債券，獲得政府財政資助，甚至獲許準入在銀行間市場融資。另一方面，考慮到我國金融ADR機制運行正處于探索階段，對金融消費者投訴應(yīng)實行零收費，鼓勵其主張權(quán)利，充分保護金融消費者權(quán)益。

（三）建立體現(xiàn)金融消費者意思自治的二元糾紛解決機制

目前，我國已經(jīng)建立起了中國人民銀行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的、分業(yè)管理的、由銀政保等金融監(jiān)管部門設(shè)立金融消費權(quán)益保護機構(gòu)的工作格局。鑒此，我們建議由“一行三會”分別在各自領(lǐng)域進一步完善金融ADR機制，并逐步在基層人民銀行開始試點由人民銀行來統(tǒng)籌全金融領(lǐng)域的金融ADR機制。

在此，一個不得不面臨抉擇的問題浮出水面，即如何厘清當前人民銀行內(nèi)設(shè)的金融消費權(quán)益保護中心與金融ADR機構(gòu)之間的職能，并建立起二者之間有效的糾紛處理溝通交流和轉(zhuǎn)送機制。上文介紹的日本指定金融ADR糾紛處理程序可以為該問題的解決提供有益的借鑒。日本的二元糾紛處理機制將消費者的投訴通過苦情處理程序和紛爭解決程序兩種不同的程序予以處理，而苦情處理程序最大的價值就在于尊重消費者的意志，讓消費者充分表達自己的情緒，并通過與金融機構(gòu)的協(xié)商達成糾紛的解決。

筆者建議，我國也可以對金融消費糾紛做如上劃分，但在具體處理上須做出有中國特色的分工：將苦情處理程序交由中國人民銀行各級分支機構(gòu)設(shè)立的金融消費權(quán)益保護中心來處理，將紛爭解決程序交由金融ADR機構(gòu)來處理。理由是：苦情處理程序處理的案件大多通過協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)辦機制來完成，而目前中國人民銀行各地分支機構(gòu)與金融機構(gòu)之間已經(jīng)基本建立起了運作良好的投訴轉(zhuǎn)辦機制，有了堅實的案件處理能力和基礎(chǔ)。同時，中國人民銀行對金融機構(gòu)開展的金融綜合管理工作25中的綜合評價和金融消費權(quán)益保護工作已經(jīng)擴展到銀證保等所有金融領(lǐng)域，能夠有效對金融機構(gòu)形成約束，督促其更好地處理金融消費糾紛，這也能有效減少進入紛爭解決程序的案件數(shù)量。紛爭解決程序解決的案件由金融ADR機構(gòu)處理。一方面可以讓金融ADR機構(gòu)集中精力處理相對較為復(fù)雜的案件，另一方面，金融ADR機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性、公正性可以更好地保證案件處理效果，保證金融消費者的權(quán)益。

（四）保障裁決效力，對金融消費者加強保護

“ADR作為非訴訟的糾紛解決方式，其與訴訟之間的關(guān)系問題決定其以后的發(fā)展方向及其生命力?！?6司法作為社會爭議解決的最后一道防線，往往具有最高的法律效力。那么，法律究竟應(yīng)當賦予金融ADR機構(gòu)裁決何種程度的效力呢？從立法的角度來說，法律既可以賦予金融ADR機構(gòu)裁決與司法判決同等的法律效力，也可以賦予其低于司法判決的法律效力。從本質(zhì)上講，這背后隱藏的是金融法對于金融ADR裁決的價值功能的定位問題。

如果賦予金融ADR機構(gòu)裁決較高的甚至與司法判決同等的法律效力，這相當于法律向金融消費者直接提供了另一種與訴訟并駕齊驅(qū)的效力相當?shù)臓幾h解決機制。同時，法律也向社會公眾隱性傳達著一種理念：鼓勵金融消費者選擇這種更為便捷的爭議解決機制。相反，如果法律僅僅賦予裁決較低的法律效力甚至根本不具有強制性、不能與現(xiàn)行司法訴訟實現(xiàn)有效對接，則這種機制的終極命運可能是被金融消費者所拋棄，最終使得金融消費爭議訴訟案件累發(fā)，法院審判壓力劇增，導(dǎo)致金融消費爭議的解決效率低下。

結(jié)合我國金融ADR機制構(gòu)建的目標，筆者認為，法律應(yīng)當在充分肯定金融ADR機構(gòu)裁決結(jié)果法律效力的同時，構(gòu)建起一種對處于相對強勢一方的金融機構(gòu)和處于相對弱勢一方的金融消費者具有差別的柔性的評議決定書法律效力體系，同時建立起法院和金融ADR機構(gòu)之間的合作機制，加強對金融消費者權(quán)益的保護。如果金融消費者選擇金融ADR機構(gòu)審理，那么可借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，對金融消費者給予傾斜性保護，賦予金融ADR機構(gòu)所作裁決對雙方當事人不同程度的法律效力，即所作裁決在一定金額范圍內(nèi)直接對金融機構(gòu)發(fā)生法律效力，金融機構(gòu)不履行的，金融消費者可直接向法院申請強制執(zhí)行。相反，對金融消費者而言，給予其選擇權(quán)，所作裁決并不必然生效，如果對評議決定書不服的，可以向法院提起訴訟。當然，對于裁決決定，如果雙方當事人均表示反對，則自動失效，替代性糾紛解決機制的功能也已經(jīng)完成，當事人可以選擇向人民法院提起訴訟。這樣的設(shè)計也完全符合艾波特教授關(guān)于ADR機制賦予當事人“選擇權(quán)”的優(yōu)勢描述27。

（五）設(shè)立金融服務(wù)賠償基金，加大金融消費者權(quán)益保障

從民商法或者合同法的角度來說，金融消費爭議涉及的主體主要是金融機構(gòu)與金融消費者。雙方所涉糾紛在經(jīng)過司法審判、仲裁裁決或者通過金融ADR機構(gòu)處理之后，需要為一定賠償或者給付內(nèi)容的，原則上，金融機構(gòu)主動履行或由法院強制執(zhí)行即可實現(xiàn)。換言之，金融消費爭議的賠償一般不會牽涉第三方主體的法定義務(wù)。但金融消費糾紛往往涉及金融產(chǎn)品是否持續(xù)計算收益等重要問題，并且金融消費爭議很容易引發(fā)金融消費者集體擠兌等行為，造成系統(tǒng)性金融風險甚至導(dǎo)致嚴重的社會問題。因此，金融消費爭議的解決對時效性和效率性要求較高，傳統(tǒng)民商法私權(quán)調(diào)整的路徑會受到一定程度的部門法職能限制。此時，經(jīng)濟法基于社會整體利益提供特定的公共物品，通過成立金融服務(wù)賠償基金對權(quán)益受損的金融消費者進行先行賠付的做法往往能夠起到良好的化解糾紛與緩和社會秩序的效應(yīng)。

早在2001年，英國金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）就根據(jù)《2000年金融市場與服務(wù)法》設(shè)立了金融服務(wù)補償計劃（FSCS）。當FSCS成員出現(xiàn)破產(chǎn)，F(xiàn)SCS將提供5萬英鎊以內(nèi)的賠償，有力保障了金融消費者的權(quán)益。我國的金融服務(wù)賠償基金作為金融ADR機制強有力的配套保障措施，建議可由財政撥款和金融機構(gòu)交納年費的方式設(shè)立。同時，金融機構(gòu)交納的年費按年度進行調(diào)整，其每年所涉及的金融消費權(quán)益糾紛和處理情況可作為調(diào)整其年費數(shù)額的重要依據(jù)。這樣不僅可以保障金融消費者的權(quán)益，更能提升金融消費信心，在繁榮金融業(yè)的同時維護金融穩(wěn)定。

（責任編輯：劉 冰）

①邢會強著：《金融危機治亂循環(huán)與金融法的改進路徑——金融法中“三足定理”的提出》，載《法學(xué)評論》2010年第5期，..第46頁。

②白映福、毛玉光著：《金融爭議多元化解決機制理論與實務(wù)》，法律出版社2011年版，第27頁。

③ [美]戈爾德堡著：《糾紛解決——談判、調(diào)解和其他機制》，蔡彥敏等譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第6頁。

④以我國為例，訴訟實行兩審終審制。從起訴到一審判決，從一審到可能面臨的二審甚至進入審判監(jiān)督程序的再審，糾紛的..解決往往需要經(jīng)歷漫長的周期。

⑤于飛等著：《涉臺民商事糾紛多元化解決機制建構(gòu)研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第1頁。

⑥ See Yamaguchi. Aya, Japanese Law Students' Perceptions of Dispute Resolution, Contemporary Asia Arbitration Journal 7 (2014), p. 165.

⑦“一行”即中國人民銀行，“三會”即銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會。

⑧按照成立時間的先后，英國金融申訴專員服務(wù)公司包括：保險申訴專員署（The Insurance Ombudsman Bureau，IOB）、銀行訴訟專員、房屋建筑協(xié)會申訴專員、投資申訴專員等。

⑨陶建偉：《構(gòu)建我國金融申訴專員服務(wù)機制問題探討》，廣西大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第14頁。

⑩即金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）的監(jiān)管。值得注意的是，2013年，F(xiàn)SA分設(shè)為兩個新的監(jiān)管機構(gòu)，分別是金融行為監(jiān)管局（FCA）和審慎監(jiān)管局（PRA），其中消費者保護職能由FSA移交至FCA。因此，2013年4月1日后，F(xiàn)OS對FCA負責。

11 See Yang Dong, Lei Liu, and Meihui Zhang, Research on Diversified Financial Dispute Resolution Mechanisms in China,Frontiers of Law in China 7（2012）,p.685.

12邢會強著：《金融消費糾紛的多元化解決機制研究》，中國金融出版社2012年版，第47~48頁。

13根據(jù)規(guī)定，F(xiàn)OS每年為被投訴金融機構(gòu)免費處理3起案件，其后的案件按照500英鎊/件收取。

14類似于我國的工商局，隸屬于英國商務(wù)、創(chuàng)新和技術(shù)部，主要職責是維護市場的正常運行，保護消費者權(quán)益。

15一起外匯網(wǎng)：《金融申訴服務(wù)公司（FOS）介紹》，http://www.17waihui.com/show-80-11794-1.html，下載日期：2017年5月2日。

16參見日本《金融商品交易法》第156條之規(guī)定。

17 [日]小島武司、伊藤真編：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，向宇校，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第9頁。

18參見林繼恒著：《金融消費者保護法之理論與實務(wù)》，臺灣法學(xué)出版股份有限公司2012年版，第101~102頁。

19臺灣地區(qū)關(guān)于評議中心對案件的審理參見：“金融消費者保護法”第25條第1款、第27條第2款和第29條。

20邢會強著：《金融消費糾紛的多元化解決機制研究》，中國金融出版社2012年版，第78頁。

21楊東:《金融申訴專員制度之類型化研究》, 載《法學(xué)評論》2013年第4期，第78頁。

22龍飛：《打造多元化糾紛解決機制的“升級版”》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1602454.shtml，下載日期：2017年8月21日。

23 張末冬：《建立與完善金融消費者權(quán)益保護體系》，http://bank.hexun.com/2015-03-03/173678752.html，下載日期：2017年8月21日；陳北元：《制定金融消費者權(quán)益保護法刻不容緩》，http://www.gd315.gov.cn/show-25-46779-1.html，下載日期：2017年8月21日；佘穎：《張紅力委員：制定<金融消費者保護法>明確P2P監(jiān)管責任》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201603/03/t20160303_9259921.shtml，下載日期：2017年8月21日。

24金融機構(gòu)上交的年費是ADR機構(gòu)處理案件重要的經(jīng)費來源。在制度運行之初，為鼓勵當事人選擇金融ADR機制，可考慮對案件暫不收費的模式，待時機成熟視運行情況再確定對金融消費者具體的收費標準。

25即“兩管理、兩綜合、一保護”工作，具體包括：銀行業(yè)金融機構(gòu)開業(yè)管理、重大事項報告制度、綜合執(zhí)法檢查、綜合評價和金融消費權(quán)益保護。佚名：《人民銀行的兩管理、兩綜合、一保護是什么意思?》，https://zhidao.baidu.com/question/511142883.html，下載日期：2017年6月1日。

26劉月穎：《ADR與我國發(fā)展替代性糾紛解決機制》，載《信陽農(nóng)業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報》2010年第3期，第9頁。

27 See Albert Fiadjoe, Alternative Dispute Solution: A Developing World Perspective, Cavendish Publishing Limited( 2004), p.1.

D922.28

A

1674-8557（2017）03-0093-09

2017-08-28

本文系2017年國家社科基金項目“新發(fā)展理念下中國金融機構(gòu)社會責任立法問題研究”（項目編號：17BFX009）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目“財稅金融法”（項目編號：20720151038）的階段性研究成果。

劉輝（1984-），男，四川三臺人，廈門大學(xué)法學(xué)院2015級經(jīng)濟法專業(yè)博士研究生。