鄭清賢 ，陳永輝

?

試論我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度之完善

鄭清賢 ，陳永輝

為了破解農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化問題，我國(guó)已經(jīng)開展了一些農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。但在實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償暴露出法制化程度不足、內(nèi)涵外延不清、補(bǔ)償資金來(lái)源過于單一、公眾參與不足等問題，影響了其作用的發(fā)揮。為此，應(yīng)盡早著手，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度完善，服務(wù)我國(guó)生態(tài)文明構(gòu)建。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償；法制化；不足；完善建議

雖然多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)要發(fā)展高產(chǎn)、高質(zhì)、高經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)業(yè)，但是，迄今為止我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染擴(kuò)大的趨勢(shì)尚未得到有效控制，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境的狀況尚未取得明顯好轉(zhuǎn)，以致于2016年12月31日作出的《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（即2017年中央“一號(hào)文件”）不得不坦承，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展處于“資源環(huán)境壓力大”的狀況。為了改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，政府出臺(tái)了諸多措施，但效果均不甚理想。這種狀況促使人們向外尋求良策，希冀引進(jìn)“他山之石”，通過積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法，遏制我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化的情況，提升農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)水平，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展賴以為存的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化境況，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這一在國(guó)外廣泛應(yīng)用于維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境良好運(yùn)轉(zhuǎn)的措施自上個(gè)世紀(jì)90年代起被引入我國(guó)，并逐步在一些地區(qū)和部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行。但由于缺失必要的“頂層設(shè)計(jì)”，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施過程中還存在不少問題，亟需通過立法，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫接行菩?，并促其?guī)范化、制度化。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之演進(jìn)

所謂農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，是指運(yùn)用市場(chǎng)、財(cái)政、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)農(nóng)民維持、保育農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者之間的利益關(guān)系，以內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排。①進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖峭ㄟ^保護(hù)植被和動(dòng)物物種資源的多樣性，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擁有協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)在1998年4月修訂的《森林法》第8條第2款中明確要求設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，并對(duì)其用途作出了具體規(guī)定，②這是我國(guó)國(guó)家立法上首次對(duì)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容作出規(guī)定，開創(chuàng)了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建之先河。1998年夏秋之際，全國(guó)各大主要江河流域都爆發(fā)了歷史罕見的大洪水，這引發(fā)了全社會(huì)對(duì)以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的大反思。作為反思的成果之一，退耕還林工程于1999年啟動(dòng)，之后又實(shí)施了“退耕還草”、“退牧還草”等一系列生態(tài)工程，從而揭開了我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償具體運(yùn)作的帷幕。為了規(guī)范退耕還林工作，并確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行蜻\(yùn)作，國(guó)務(wù)院在2002年出臺(tái)的《退耕還林條例》中設(shè)置了“資金和糧食補(bǔ)助”專章，累計(jì)用了12個(gè)條文（自第35條至第46條）明確規(guī)定了退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度：（1）明確了補(bǔ)償形式有三類（包括補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)）；（2）界定了補(bǔ)償對(duì)象為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人；（3）規(guī)定了補(bǔ)償主體為縣級(jí)人民政府；（4）確立了補(bǔ)償監(jiān)督制度，規(guī)定退耕還林資金必須專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ茫乙獙?shí)行公示。此外，對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和年限，該條例要求“按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。此后，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求定期發(fā)布補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而確保了可操作性，如財(cái)政部等八部門于2015年12月31日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》（財(cái)農(nóng)〔2015〕258號(hào)）規(guī)定，退耕還林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1500元/畝，補(bǔ)助周期為5年，分三次撥付；退耕還草的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1200元/畝，補(bǔ)助周期為3年，分2次撥付。③這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法制化建設(shè)的有益嘗試，為特定領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施提供了必要的依據(jù)。

此后，2008年10月12日通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，第一次在中央文件中明確提出健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的要求，揭開了我國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)男蚰?。隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐的推進(jìn)，出臺(tái)有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范的呼聲也隨之產(chǎn)生，且日益強(qiáng)烈，這就對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的倒逼效應(yīng)。積極呼應(yīng)實(shí)踐要求，針對(duì)實(shí)踐反映強(qiáng)烈、影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)領(lǐng)域和污染“大戶”——規(guī)模化養(yǎng)殖畜禽帶來(lái)的環(huán)境污染問題，國(guó)務(wù)院為之出臺(tái)了專項(xiàng)環(huán)境污染防治的行政法規(guī)——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），該條例明確要求，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)扶持畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)等場(chǎng)所削減污染排放量，鼓勵(lì)利用稅收優(yōu)惠支持綜合利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物生產(chǎn)有機(jī)肥、進(jìn)行沼氣發(fā)電、制取天然氣等綜合利用行為，財(cái)政補(bǔ)助無(wú)害化處理病死畜禽尸體行為，財(cái)政補(bǔ)貼購(gòu)買有機(jī)肥行為，等等。同時(shí)，該條例明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问匠酥苯拥馁Y金補(bǔ)助和實(shí)物補(bǔ)償外，還可以實(shí)行政策補(bǔ)償，從而進(jìn)一步豐富了我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问健Ｔ摗稐l例》自2014年元旦起生效，為進(jìn)行規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償提供了必要的制度依據(jù)，有效地提升了有關(guān)防治因規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的環(huán)境污染的工作的法治化水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作向規(guī)范化、制度化方面發(fā)展。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，有效扭轉(zhuǎn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化勢(shì)頭，支撐農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，2015年4月10日，農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）（農(nóng)科教發(fā)﹝2015﹞1號(hào)）設(shè)定了“到2020年農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢(shì)得到有效遏制”的工作目標(biāo)，并把“探索建立農(nóng)業(yè)面源污染防治的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”作為打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作抓手。該《實(shí)施意見》同時(shí)還開出了助推農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的一帖 “補(bǔ)藥”，即“推動(dòng)落實(shí)金融、稅收等扶持政策，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與，引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)化服務(wù)組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)面源污染防治工作”，從而擴(kuò)充了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，把社會(huì)資本、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)化服務(wù)組織和企業(yè)也列為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，也再次豐富了實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄危呀鹑诜龀终咭沧鳛橥苿?dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧?，從而再次拓展了我?guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中政策補(bǔ)償?shù)姆绞健４卧?，由農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)<農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見>的通知》（農(nóng)辦科〔2015〕24號(hào)）中強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)科技研發(fā)和法制建設(shè)，以科技支撐和法治保障合力推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治”，這就對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范化、制度化建設(shè)提出了具體要求。

雖然，從縱向角度、歷史視角觀察，近些年我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作已取得了很大進(jìn)展，效用逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)的知曉率不斷增加、認(rèn)可度不斷提高。但是，“總體而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作尚處于起步階段”，④實(shí)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域還比較有限，尚未實(shí)現(xiàn)全域覆蓋；涉農(nóng)各領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)力度不一，導(dǎo)致各具體領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展呈現(xiàn)參差不齊局面；而且農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法制化不足，很多方面缺乏必要的法律依據(jù)，制約了實(shí)際操作的規(guī)范化。同時(shí)，已有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范，法律層級(jí)低，部分制度設(shè)計(jì)不夠周延、可操作性不強(qiáng)，影響了效果的發(fā)揮，完善余地很大。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范法制化程度低

雖然2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第31條規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，為我國(guó)確立生態(tài)補(bǔ)償制度提供了必需的法律依據(jù)，但是，其內(nèi)容相當(dāng)原則，無(wú)法指導(dǎo)實(shí)踐的操作。另一方面，迄今為止，我國(guó)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法處于缺失狀態(tài)，外界普遍將正在起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》認(rèn)定為生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的基本法，然而該條例的制定雖然早在2010年就已列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，并且成立了由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭包括財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等10個(gè)相關(guān)部門組成的法規(guī)起草領(lǐng)導(dǎo)小組，⑤而且，同年4月26日起草工作就正式啟動(dòng)，法規(guī)草案初稿已變動(dòng)了幾十稿，但因其牽扯眾多利益，各方意見不一，相關(guān)利益調(diào)整機(jī)制至今仍未達(dá)成共識(shí)，故而迄今為止尚未提交國(guó)務(wù)院審議，預(yù)計(jì)其出臺(tái)還需歷經(jīng)多次打磨，短期內(nèi)出臺(tái)的概率很小，因此近期內(nèi)必然無(wú)法用以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展?，F(xiàn)行立法中可以作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度依據(jù)的，主要為：（1）《退耕還林條例》第35條至第46條；（2）《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第28條至第35條；（3）《森林法》第8條第2款；⑥（4）《森林法實(shí)施細(xì)則》第15條第3款；⑦（5）《草原法》第48條第2款；⑧（6）《農(nóng)業(yè)法》第62條第3款。⑨除此之外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施主要還是依據(jù)政策，如前文已述的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》、《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等，以及政府工作部門下發(fā)的其他規(guī)范性文件，如前文已述的《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》中關(guān)于退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，又如農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于貫徹落實(shí)<農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見>的通知》（農(nóng)辦科〔2015〕24號(hào)）等。可見，關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、補(bǔ)償資金籌集、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償監(jiān)管等，均沒有具體、明確的法律依據(jù)，主要是依賴政府及其工作部門下發(fā)的“紅頭文件”操作，權(quán)威性不足、穩(wěn)定性有限，至于其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是否科學(xué)合理，補(bǔ)償對(duì)象的圈定是否公平、公正，補(bǔ)償主體的確定是否有利于推動(dòng)工作，補(bǔ)償資金的籌集方法是否能夠保證補(bǔ)償所需，等等，均未經(jīng)過充分的利益博弈，也缺乏嚴(yán)格、廣泛的科學(xué)論證。

另一方面，現(xiàn)行國(guó)家層面的立法中有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，筆者經(jīng)檢索全國(guó)人大門戶網(wǎng)站的法律法規(guī)庫(kù)，已詳細(xì)羅列在前文，從法律位階看，屬于法律的有3部，屬于行政法規(guī)有3部；從涉及領(lǐng)域看，只涉及資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩方面。嚴(yán)格意義上說，這些規(guī)范只是屬于與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)定，只是對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中某一領(lǐng)域的某一對(duì)象或特定環(huán)節(jié)作出規(guī)定，不能有效規(guī)范農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償所屬各領(lǐng)域發(fā)生的法律關(guān)系，也沒有涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的所有對(duì)象，更沒有對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)作出全面、系統(tǒng)調(diào)整，缺乏應(yīng)有的體系化、完整性。以《退耕還林條例》為例，其在前文所羅列的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度中屬相對(duì)完善的規(guī)定，但其也只是對(duì)退耕還林這一農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟糠质马?xiàng)作出了規(guī)定，其規(guī)定也只涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度中的補(bǔ)償主體、資金來(lái)源、補(bǔ)償形式這些內(nèi)容，并未對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度作出系統(tǒng)化、鏈條式的完整規(guī)定，沒有涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定和補(bǔ)償?shù)目腕w怎么界定等問題，因而顯得零散，制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，“導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)際操作過程中缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性”。⑩

（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、外延含糊不清

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，從字面含義理解，存在兩種內(nèi)容大相徑庭的解讀，第一種理解是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償；另一種理解是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補(bǔ)償。依據(jù)這兩種不同理解所進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，其內(nèi)涵和外延將相差懸殊。

如果依照第一種理解，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償必須對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的全部生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，則“凡是有利于保護(hù)和維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為或者為保護(hù)和維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境作出犧牲的行為人都應(yīng)當(dāng)列入補(bǔ)償?shù)姆秶薄?1沿著這樣的邏輯展開，應(yīng)被列入生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象將極其龐大，涵蓋構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的一切自然和人工環(huán)境，也就是要保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體環(huán)境，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象因進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而遭受的所有損失予以補(bǔ)償，這顯然遠(yuǎn)非生態(tài)補(bǔ)償所能承載，也使補(bǔ)償因陷入對(duì)象過泛之“泥沼”而無(wú)從發(fā)力。

如依照上述第二種理解，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償僅僅是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補(bǔ)償，這就大大限縮了補(bǔ)償對(duì)象的范圍，便于實(shí)踐操作中清晰劃定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償范圍，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)外所稱的生態(tài)效益付費(fèi)或生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的內(nèi)涵相銜接。如能按照這種理解進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不但有利于確保理論層面的清晰，而且因這方面國(guó)內(nèi)生態(tài)學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了大量研究，產(chǎn)生了諸多可供制度設(shè)計(jì)時(shí)借鑒的有益成果，還“有利于界定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償與流域生態(tài)補(bǔ)償、重要功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償以及森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償之間的政策邊界”12，進(jìn)而共同支撐生態(tài)補(bǔ)償制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，這與《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》中“充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)功能”的要求相契合，也有利于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但是，從前文所羅列的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度規(guī)范分析，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，無(wú)論是《森林法》、《森林法實(shí)施細(xì)則》或者還是《農(nóng)業(yè)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，均未從制度層面對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵作出界定，也未對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償可能涉及的外延進(jìn)行明確，致使實(shí)踐操作中無(wú)法形成共識(shí)，不同地區(qū)、不同部門主要依賴于其對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫鈦?lái)推進(jìn)，無(wú)法形成必要的合力。

（三）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的適用范圍有限

1. 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度覆蓋的地區(qū)范圍過于狹窄。從前文所羅列的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度規(guī)范分析，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的適用范圍主要為：（1）實(shí)施退耕還林、還草的地區(qū)；（2）規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)；（3）林區(qū)。除此之外，其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涉及的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)并未被納入。但是，眾所周知，我國(guó)農(nóng)業(yè)的分布區(qū)域非常廣闊，遍及我國(guó)陸域、海域的大部分地區(qū)。實(shí)施退耕還林、還草的地區(qū)和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)只是我國(guó)國(guó)土面積的一小部分，更勿論我國(guó)還有300多萬(wàn)平方公里的“藍(lán)色國(guó)土”，其有相當(dāng)部分已被用來(lái)發(fā)展海水養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且這些生產(chǎn)活動(dòng)已經(jīng)給海洋環(huán)境帶來(lái)了污染乃至破壞。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范明顯將這些區(qū)域排除于適用的地域范圍之外，使得在這些區(qū)域存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，不利于這些區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的保護(hù)，也不利于這些區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染的防治，更不利于這些區(qū)域農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的保護(hù)，無(wú)助于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2. 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度適用的產(chǎn)業(yè)范圍有限。一方面，根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》第2條的規(guī)定，我國(guó)立法上對(duì)農(nóng)業(yè)采用廣義概念，農(nóng)業(yè)涵蓋種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)。但，從前文所羅列的現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范觀察，其涉及的產(chǎn)業(yè)只包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)中的畜禽養(yǎng)殖業(yè)等極其有限的領(lǐng)域，把廣泛存在的水產(chǎn)養(yǎng)殖等排除在外，更沒有囊括林業(yè)中的“林下經(jīng)濟(jì)”等新興生產(chǎn)業(yè)態(tài)了。也就是說其調(diào)整范圍只是截取農(nóng)業(yè)中的部分產(chǎn)業(yè)，并未遍及種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型態(tài)和業(yè)態(tài)。另一方面，即使是這么有限的調(diào)整范圍，現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范也未實(shí)現(xiàn)制度對(duì)生產(chǎn)流程所有環(huán)節(jié)調(diào)整的全覆蓋，其只是涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分環(huán)節(jié)，并未囊括種植業(yè)中的所有環(huán)節(jié)，如農(nóng)作物秸稈處理問題，而焚燒農(nóng)作物秸稈所帶來(lái)的環(huán)境污染問題近些年來(lái)已經(jīng)對(duì)我國(guó)相當(dāng)部分地區(qū)的環(huán)境造成嚴(yán)重影響。

3. 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度適用范圍缺乏彈性。當(dāng)代社會(huì)，科技高速發(fā)展，新生事物層出不窮，這就要求規(guī)制其的制度規(guī)范不能過于僵硬，理應(yīng)保有一定的彈性，以便具體執(zhí)行時(shí)能具備適當(dāng)?shù)撵`活性，從而有效應(yīng)對(duì)不斷變化的實(shí)踐，避免因規(guī)定內(nèi)容的僵硬，致使制度滯后期提前來(lái)臨。隨著人們生活水平的提高，人們?nèi)找媲嗖A無(wú)公害食品、綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，其市場(chǎng)空間巨大，因而近些年來(lái)生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛。然而，觀察前文所羅列的我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范，由于其沒有對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)和類型進(jìn)行必要的科學(xué)預(yù)判，制度設(shè)計(jì)時(shí)也沒有對(duì)其適用范圍作彈性規(guī)定，預(yù)留必要的擴(kuò)展空間，使得在執(zhí)行中“其基本上集中于退耕還林以及農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用和回收利用項(xiàng)目等有限范圍內(nèi)”，13導(dǎo)致其無(wú)法滿足生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨螅a(chǎn)生了法治社會(huì)不應(yīng)有的制度缺位狀況。

（四）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源過于單一

充足的生態(tài)補(bǔ)償資金對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的貫徹實(shí)施至關(guān)重要，沒有補(bǔ)償資金，生態(tài)補(bǔ)償將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。14然而，從前文所羅列的我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范可知，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來(lái)源為財(cái)政資金，具體操作中是由政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等形式支付給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。但是，財(cái)政資金畢竟有限，據(jù)國(guó)務(wù)院于2013年4月23日向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議做的《關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》顯示， 2001年至2012年中央財(cái)政安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額累計(jì)只有約2500億元，其中2012年約為780億元。15而且，這2500億元是國(guó)家在該12年期間分配于森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、草原生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金、礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金、水土保持補(bǔ)助資金、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)、海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)整治經(jīng)費(fèi)這六大領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的總和。其中，直接或部分與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)，可能只有森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、草原生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金、水土保持補(bǔ)助資金這三項(xiàng)。而這三項(xiàng)的該12年累計(jì)經(jīng)費(fèi)總額分別為：549億元、286億元和269億元。由此可見，通過國(guó)家財(cái)政形式籌集到的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)相當(dāng)有限。如此有限的資金，不管是按人口數(shù)量為分配標(biāo)準(zhǔn)還是按照土地面積為分配標(biāo)準(zhǔn)，最終具體分配到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手上的數(shù)額顯而易見地是更為有限，其甚至可能比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者維持原生產(chǎn)模式所能獲得的收入還少。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者響應(yīng)政府號(hào)召采取有利于改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的措施，其不但不能因此受益，還必須承受由此帶來(lái)的損失時(shí)，扣除政府運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制其參與的因素外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者怎么可能有自覺性、積極性？這些年農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的情況顯示，全部由財(cái)政資金作為財(cái)力支撐的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償其實(shí)際所發(fā)揮的左右基本上只是類似“毛毛雨”對(duì)久旱并出現(xiàn)龜裂土地的作用！

（五）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償公眾參與不足

一方面，公眾無(wú)法參與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。公眾參與是我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，以前文已述的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，退耕還林補(bǔ)償數(shù)額是由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等八部委聯(lián)合發(fā)文確定的，采取的是行政決定的形式，其制定過程中究竟征求過多少被補(bǔ)償者的意見？那些被征求意見者是怎么產(chǎn)生的？來(lái)自于哪些區(qū)域？哪些產(chǎn)業(yè)？代表性如何？征求到的意見有多少在八部委研究討論過程中得到采納？這些對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定關(guān)系重大的重要信息，或者說對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要質(zhì)疑，均難以從公開渠道獲悉，隨即導(dǎo)致的必然是公眾無(wú)從參與。

另一方面，污染者無(wú)需承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。雖然長(zhǎng)期以來(lái)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)”是我國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域所堅(jiān)持的一項(xiàng)基本政策，并在這基礎(chǔ)上衍生了污染者付費(fèi)的環(huán)境保護(hù)原則。但是，眾所周知，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者數(shù)量眾多，雖經(jīng)近40年改革開放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民數(shù)量大幅減少，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，至2016年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.35%，截至2016年年末全國(guó)就業(yè)人員77603萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員41428萬(wàn)人。16據(jù)此推算，截至2016年年末我國(guó)仍有36175萬(wàn)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其數(shù)量依然相當(dāng)可觀、規(guī)模決不可忽視。從理論上而言，這3億多人都可能成為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的潛在負(fù)面影響者，因此其理當(dāng)成為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，必須為其對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能產(chǎn)生不良影響的行為，如施用了過量的化肥或農(nóng)藥或者不當(dāng)處置了農(nóng)作物秸稈，承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任：要么必須直接參與從事受污染環(huán)境的修復(fù)工作，要么必須繳交環(huán)境治理費(fèi)或類似性質(zhì)的費(fèi)用。但是，在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中前述情況基本不會(huì)出現(xiàn)，不僅如此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者還可以因購(gòu)買化肥、農(nóng)藥等而獲得國(guó)家發(fā)給的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼數(shù)額與農(nóng)資購(gòu)買數(shù)量之間形成正相關(guān)關(guān)系。也就是說化肥、農(nóng)藥等購(gòu)買數(shù)量越多，購(gòu)買者因此獲得的補(bǔ)貼數(shù)額也隨之增加。同時(shí)，政府在發(fā)放農(nóng)資綜合補(bǔ)貼時(shí)不會(huì)考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所購(gòu)買的農(nóng)資數(shù)量會(huì)否超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理需求，這客觀上縱容了過量施用化肥、農(nóng)藥或隨意丟棄農(nóng)用塑料薄膜等行為。而過量施用化肥、農(nóng)藥或隨意丟棄農(nóng)用塑料薄膜必然會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境造成負(fù)面影響，進(jìn)而不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的維持和發(fā)揮。由此，農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的負(fù)面影響者不但無(wú)需對(duì)其不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能維護(hù)和發(fā)揮的行為支付代價(jià)、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，反而還會(huì)因此獲利，這樣污染者付費(fèi)原則在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H上居于被擱置的狀態(tài)。相應(yīng)地，獲得農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)眾多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的吸引力就無(wú)形中被削減了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺采取措施來(lái)維護(hù)乃至改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的意愿由此也必然降低，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償公眾參與不足也就在所難免。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)顯示，實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償可以有效破解農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行的探索也顯示，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境方面可以大有作為。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染大面積存在且相當(dāng)嚴(yán)重的境況，為全面打贏農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境有效改善，實(shí)現(xiàn)把農(nóng)業(yè)建成美麗中國(guó)的“生態(tài)屏障”的目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)、吸收借鑒國(guó)外合理制度，抓緊研究完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，以利于其發(fā)揮更大作用。具體而言，可從如下幾個(gè)方面入手：

（一）提升農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的法制化水平

十八大報(bào)告提出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求“推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”，并再次重申“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》更是明確要求到2020年生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)取得關(guān)鍵性成果。相應(yīng)配套的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）具體提出了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)，即“到2020年，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，基本建立符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式?！?/p>

但是，前文已述，我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)尚未出臺(tái)，“生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍及資金來(lái)源等內(nèi)容缺失法律的明文規(guī)范”。17因此，作為生態(tài)補(bǔ)償下位概念和部分領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，在制度建設(shè)層面呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，不但制度內(nèi)容空泛、缺乏系統(tǒng)性，而且數(shù)量有限、覆蓋領(lǐng)域不足，更多地必須依據(jù)政策操作，還缺失確保制度實(shí)施的剛性保障。因此，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹斤@然已屬勢(shì)所必然。甚至可以說，進(jìn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀橐豁?xiàng)政治任務(wù)，且按中央要求留給完成該項(xiàng)任務(wù)的時(shí)間已不充裕。

另一方面，雖然我國(guó)具有大陸法系注重立法法典化的傳統(tǒng)，但考慮到我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域制度建設(shè)的現(xiàn)狀，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹缆凡灰藗}(cāng)促直接采用制定專項(xiàng)立法的模式。為加快農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建進(jìn)度，確保制度建設(shè)的有效性和針對(duì)性，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法可采取分步走的思路，通過制定新法和修改完善現(xiàn)行立法雙輪驅(qū)動(dòng)的方式推進(jìn)。具體而言，首先，可通過在即將出臺(tái)的《生態(tài)補(bǔ)償條例》這一生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域基礎(chǔ)性立法中盡量增加設(shè)立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償特色的制度規(guī)定，搭建起農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣苄灾贫葍?nèi)容。其次，可通過修訂《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《畜牧法》、《漁業(yè)法》、《森林法》等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合性或單行性法律的方式，在《生態(tài)補(bǔ)償條例》所規(guī)定制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自調(diào)整領(lǐng)域的特色，對(duì)本領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、程序及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等作出相對(duì)詳細(xì)的規(guī)定，以規(guī)范各該領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作，發(fā)揮支撐性作用。再次，修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《清潔生產(chǎn)法》、《節(jié)約能源法》、《水污染防治法》、《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《環(huán)境保護(hù)稅法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)相關(guān)的立法，形成有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施、各環(huán)節(jié)緊緊相扣、制度有序銜接的法律體系。第四，在前述立法實(shí)施一段時(shí)間、農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)廣泛開展、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)積累比較充分的基礎(chǔ)上，對(duì)所有涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫冗M(jìn)行有機(jī)整合，適時(shí)出臺(tái)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法。

（二）明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，界定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的確定是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)和規(guī)范基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的不同解讀，將決定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍的界定，也會(huì)對(duì)其實(shí)施結(jié)果的考評(píng)帶來(lái)重大影響。本文第二部分已對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的兩種可能解讀進(jìn)行過具體分析，如果將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償理解為是“對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償”，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的意圖應(yīng)有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，這就意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)把農(nóng)業(yè)自然環(huán)境和人工改造過的農(nóng)業(yè)環(huán)境都列入調(diào)整對(duì)象，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償將因調(diào)整對(duì)象的過于寬泛而不堪重負(fù)，也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償與濕地、流域等其他類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕徊媾c重疊。相反，則如果將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償理解為是“對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補(bǔ)償”，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的意圖在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式朝有利于生態(tài)環(huán)境的方向進(jìn)行，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須尊重自然，自覺順應(yīng)自然環(huán)境的需求，主動(dòng)采取有利于自然保護(hù)環(huán)境的措施，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，故而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整范圍將被限縮為“能夠增加農(nóng)業(yè)生態(tài)效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”。由此農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建具有了自然科學(xué)中有關(guān)生態(tài)效益付費(fèi)等理論的強(qiáng)大支持，也保證了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定能有充分的科學(xué)依據(jù)，還對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償與濕地、流域等其他類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缦拮髁饲逦鷦澏ǎM(jìn)而避免“越界”現(xiàn)象的發(fā)生。基于以上分析，筆者建議我國(guó)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵確定為“對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補(bǔ)償”，并將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍界定為“能夠增加農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”。而且，對(duì)適用范圍進(jìn)行如此界定，可以使其具有足夠的彈性，可以適用于全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，容納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式因科技進(jìn)步而發(fā)生的升級(jí)換代，不會(huì)因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布地域發(fā)生變動(dòng)而滯后，也不會(huì)只局限于農(nóng)業(yè)中的某一具體細(xì)分產(chǎn)業(yè)，更不會(huì)使制度規(guī)范因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變換而顯得僵硬、呆板進(jìn)而束手無(wú)策。

（三）構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源

實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，關(guān)鍵在于資金的投入。18只有在充裕補(bǔ)償資金的保駕護(hù)航下，生態(tài)補(bǔ)償才能有效開展，國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的方針才能得到長(zhǎng)期穩(wěn)定、切實(shí)有力的貫徹執(zhí)行。國(guó)外在多年推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，充分意識(shí)到僅靠政府財(cái)政資金根本無(wú)法滿足生態(tài)補(bǔ)償對(duì)資金的龐大需求，紛紛注重生態(tài)補(bǔ)償投融資的多元化，下大力氣吸引非財(cái)政資金參與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，并在這方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。為破解我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源過于集中、供給不足問題，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效運(yùn)作，我國(guó)理當(dāng)大膽借鑒國(guó)外這方面的經(jīng)驗(yàn)，不但要大力打破阻礙非財(cái)政資金進(jìn)入的制度壁壘，還要?jiǎng)?chuàng)造機(jī)會(huì)、創(chuàng)新制度千方百計(jì)吸引非財(cái)政資金參與，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)多元化籌集機(jī)制。具體而言，農(nóng)業(yè)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)除了維持現(xiàn)有的財(cái)政直接投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為來(lái)源外，還可以有如下來(lái)源：

1. 實(shí)行綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的情況作為其獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的考量因素之一，激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺采用綠色生態(tài)技術(shù)，自發(fā)控制過量施用化肥農(nóng)藥行為，主動(dòng)循環(huán)利用農(nóng)用薄膜，進(jìn)而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增加農(nóng)業(yè)生態(tài)效益。

2. 開征環(huán)境保護(hù)稅。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的超過額定量的應(yīng)稅污染物開征環(huán)境保護(hù)稅，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償提供穩(wěn)定且可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)此，可以通過調(diào)整《環(huán)境保護(hù)稅法》的部分規(guī)定的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是刪除第12條第1項(xiàng)的規(guī)定，從而為對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中排放的應(yīng)稅污染物征收環(huán)境保護(hù)稅提供法源依據(jù)；二是修改該法所附的稅目稅額表與應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表，把不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能保護(hù)的污染物增列為環(huán)境保護(hù)稅的征稅稅目，同時(shí)核定其相應(yīng)的污染當(dāng)量值，以便為征稅提供必要的計(jì)稅依據(jù)。

3. 設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。目前，有不少行政收費(fèi)項(xiàng)目，其用途中含有保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容，如土地復(fù)墾費(fèi)、水土保持費(fèi)等，筆者建議可以將這些與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)有關(guān)的行政收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行整合，統(tǒng)一為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，所籌集的資金專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。除此之外，基金的來(lái)源還可包括社會(huì)捐贈(zèng)、財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)存款的孳息等。

此外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的籌集還應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制?？梢岳妹癖妼?duì)無(wú)公害產(chǎn)品、有機(jī)產(chǎn)品或綠色農(nóng)產(chǎn)品的青睞，健全其產(chǎn)品認(rèn)證制度，嚴(yán)格這類產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志使用的監(jiān)管制度，確保這類產(chǎn)品能維持著比沒有獲得環(huán)境標(biāo)志的同類產(chǎn)品相對(duì)較高的市場(chǎng)價(jià)格，從而使得此類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者因此間接地獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在相對(duì)高額經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠自發(fā)地持續(xù)采用環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，自覺拋棄高投入、高能耗、高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，“進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境效益”。19

（四）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償公眾參與

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是建立利益相關(guān)者之間的利益分配和協(xié)調(diào)關(guān)系，通過這種穩(wěn)定的關(guān)系來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。20如果利益相關(guān)者沒有參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_定和執(zhí)行過程的博弈中，單憑其中一方或獨(dú)立第三方的努力，單純依照政府部門工作人員在辦公室中的冥思苦想或科研人員在實(shí)驗(yàn)室廢寢忘食、嘔心瀝血進(jìn)行設(shè)計(jì)，很難得到利益相對(duì)方的認(rèn)可和遵奉，制度的權(quán)威性和可操作性必定會(huì)不盡如人意。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1. 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要吸收公眾參與。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定直接關(guān)系著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，決定著農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目刹僮餍?，?duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果具有至關(guān)重要的影響。因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，既需要考慮依據(jù)自然科學(xué)中的有關(guān)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯砍晒?，同時(shí)又兼顧不同區(qū)域、不同環(huán)境條件，還要照顧民眾的觀感和心理，實(shí)現(xiàn)與民眾的心理預(yù)期某種程度的契合，做到不能傷害農(nóng)民的感情和利益。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活常識(shí)告訴我們，這種最佳狀態(tài)的獲得，只有吸收公眾參與，總結(jié)民眾通過博弈達(dá)成的利益平衡標(biāo)準(zhǔn)，才能符合需求。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_定過程需要經(jīng)過一個(gè)開放式討論的過程，需要民眾尤其是與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的利益各方的廣泛參與。

2. 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施需要吸收公眾參與。前文已述，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施需要調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，激發(fā)他們自發(fā)保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境功能的意識(shí)，使他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中主動(dòng)控制可能對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的行為，自覺減少農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境有害物的使用，自覺增加使用有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的物資或采用有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益。另一方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施有賴于作為消費(fèi)者的社會(huì)大眾的認(rèn)可和自愿買單。如果社會(huì)大眾不愿以相對(duì)較高的價(jià)格消費(fèi)綠色農(nóng)產(chǎn)品、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品，此類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者將因無(wú)利可圖而無(wú)法持續(xù)，寄寓于綠色農(nóng)產(chǎn)品、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式就無(wú)法推廣，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施就會(huì)因遭到質(zhì)疑而舉步維艱。

此外，當(dāng)前所采用的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式主要體現(xiàn)為政府對(duì)農(nóng)民的線性、縱向方式，其穩(wěn)定性有限，風(fēng)險(xiǎn)大，可持續(xù)性不容樂觀，無(wú)法支撐農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)開展，無(wú)法為我國(guó)發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)提供必要的支持。生態(tài)學(xué)的知識(shí)告訴我們，網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)有利于保證生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施同樣應(yīng)當(dāng)重視補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建工作，應(yīng)當(dāng)通過多種補(bǔ)償方式的綜合運(yùn)用，使補(bǔ)償各方之間形成網(wǎng)狀關(guān)系，服務(wù)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工程的持續(xù)穩(wěn)定開展。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)面源污染的大面積存在反映了我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式存在著深層次的結(jié)構(gòu)性問題，對(duì)其治理必須注重從體制機(jī)制上著手，不但要注重通過技術(shù)手段進(jìn)行“治標(biāo)”，還要著力引入新機(jī)制、新制度力爭(zhēng)達(dá)到“治本”。鑒于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)在國(guó)外取得的廣泛成功，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大膽推廣，在這過程中必須下大力氣制定、完善相應(yīng)的制度，使其盡快“本土化”、“接地氣”，并實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以服務(wù)我國(guó)從源頭治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，并推動(dòng)農(nóng)業(yè)成為美麗中國(guó)的“生態(tài)屏障”。

（責(zé)任編輯：常 琳）

①金京淑：《中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償研究》，吉林大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第22~24頁(yè)。

②該款的具體內(nèi)容為：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

③財(cái)政部等八部門關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知，http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039662.htm，下載日期：2017年4月24日。

④鄭清賢：《完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2017年第1期，第57頁(yè)。

⑤據(jù)報(bào)道，早在2011年，由發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》已形成草案初稿。相關(guān)報(bào)道請(qǐng)參見李波：《首個(gè)生態(tài)文明示范區(qū)或落戶福建 補(bǔ)償條例加速推出》，http://finance.jrj.com.cn/2013/11/15074316154443.shtml，下載日期：2017年4月14日。

⑥該款的具體內(nèi)容為：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

⑦該款的具體內(nèi)容為：“防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！?/p>

⑧該款的具體內(nèi)容為：“對(duì)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施退耕還草的農(nóng)牧民，按照國(guó)家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)助。退耕還草完成后，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門核實(shí)登記，依法履行土地用途變更手續(xù)，發(fā)放草原權(quán)屬證書?！?/p>

⑨該款的具體內(nèi)容為：“對(duì)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施退耕的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定予以補(bǔ)助。”

⑩鄭清賢：《完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2017年第1期，第58頁(yè)。

11申進(jìn)忠：《關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咚伎肌?，載《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2011年第4期，第3頁(yè)。

12申進(jìn)忠：《關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咚伎肌罚d《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2011年第4期，第4頁(yè)。

13鄭清賢：《完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2017年第1期，第58頁(yè)。

14林紅：《基于農(nóng)業(yè)環(huán)境法視域的我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償構(gòu)建研究》，載《學(xué)術(shù)交流》2013年第12期，第64頁(yè)。

15徐紹史：《國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告——2013年4月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上》，載《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2013年第3期，第468頁(yè)。

16國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，下載日期：2017年4月15日。

17鄭清賢：《完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2017年第1期，第57頁(yè)。

18王清軍：《論農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第8期，第6頁(yè)。

19劉尊梅：《我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的制約因素分析及實(shí)現(xiàn)路徑選擇》，載《學(xué)術(shù)交流》2014年第3期，第104頁(yè)。

20李曉燕：《健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第11期，第40頁(yè)。

D922.6; X322

A

1674-8557（2017）03-0051-10

2017-05-16

本文系福建省2016年軟科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016R0017）的階段性研究成果。

鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建農(nóng)林大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院2015級(jí)生態(tài)學(xué)專業(yè)博士研究生、福建江夏學(xué)院法學(xué)院兼職副教授。陳永輝（1966-），男，福建連江人，工商銀行福建省分行營(yíng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)處置防控中心主任，經(jīng)濟(jì)師。