吳志光

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論財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)——以環(huán)境法上的狀態(tài)責(zé)任為核心

吳志光

按行政罰上之狀態(tài)責(zé)任若未達(dá)特別犧牲之程度，自未逾財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍。而狀態(tài)責(zé)任系指人民依法規(guī)之規(guī)定，對(duì)某種狀態(tài)之維持，因基于“與物之聯(lián)結(jié)關(guān)系”而具有義務(wù)（尤其是所有人、占有人），因違背此種義務(wù)，故須受到行政罰。就各類涉及污染防冶、危害預(yù)防之法規(guī)而言，當(dāng)行為責(zé)任之追究不足以達(dá)成立法目的時(shí)，狀態(tài)責(zé)任確實(shí)在現(xiàn)代干涉行政法（尤其是環(huán)境法制）具有不可或缺的重要意義。惟關(guān)于其概念之厘清，就學(xué)理與實(shí)務(wù)見解而言，則有進(jìn)一步探討之必要。

財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)；狀態(tài)責(zé)任；行為責(zé)任

一、前言

環(huán)境污染問(wèn)題早已不是區(qū)域性之問(wèn)題，更會(huì)影響到整個(gè)地球的生態(tài)均衡，故事先預(yù)防及事后處理環(huán)境污染成為當(dāng)下環(huán)境法上的核心議題。若難以防范于未然，則亡羊補(bǔ)牢即相形重要。而最主要的亡羊補(bǔ)牢手段，即是透過(guò)行政罰的方式，制裁其制造環(huán)境污染之行為，環(huán)境污染排除之可能性，亦系透過(guò)行政罰的方式，促使其履行環(huán)境污染排除之義務(wù)。

按行政罰之對(duì)象原則上應(yīng)以行為人為重心（即所謂的“冤有頭、債有主”），在例外情形方處罰非行為人，此即所謂“行為責(zé)任”（Verhaltenshaftung）與“狀態(tài)責(zé)任”（Zustandsverantwortung）之區(qū)別。按狀態(tài)責(zé)任則指人民依法規(guī)之規(guī)定，對(duì)某種狀態(tài)之維持，因基于“與物之聯(lián)結(jié)關(guān)系”而具有義務(wù)（尤其是所有人、占有人），因違背此種義務(wù)，故須受到行政罰。就各類涉及污染防冶、危害預(yù)防之法規(guī)而言，當(dāng)行為責(zé)任之追究不足以達(dá)成立法目的時(shí)，狀態(tài)責(zé)任確實(shí)在現(xiàn)代干涉行政法（尤其是環(huán)境法制）具有不可或缺的重要意義。相較于行為責(zé)任之界定，狀態(tài)責(zé)任有其特別之處，甚至亦具有憲法上之重要意義，即狀態(tài)責(zé)任人雖非行為責(zé)任人，其責(zé)任的基礎(chǔ)及界限何在。有鑒于狀態(tài)責(zé)任已成為臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境法制中的重要課題，本文擬由其憲法基礎(chǔ)為出發(fā)，探討其在臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境法制中應(yīng)有之內(nèi)涵及相關(guān)議題。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的憲法基礎(chǔ)

按就財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)性質(zhì)，臺(tái)灣地區(qū)大法官在“憲法”解釋中，即曾多次提及財(cái)產(chǎn)權(quán)具有社會(huì)義務(wù)（或責(zé)任），而非如論者所言，只能委諸于公共利益之要求。①例如“司法院”釋字第291號(hào)解釋即指出，“民法”關(guān)于因時(shí)效而取得所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)之規(guī)定，乃為促使原權(quán)利人善盡積極利用其財(cái)產(chǎn)之“社會(huì)責(zé)任”，并尊重長(zhǎng)期占有之既成秩序，以增進(jìn)公共利益而設(shè)。此項(xiàng)依法律規(guī)定而取得之財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)為“憲法”所保障。更為重要的是“司法院”釋字第400號(hào)解釋以“特別犧牲”作為劃定財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)責(zé)任界限的理論基礎(chǔ)，其稱“‘憲法’第十五條關(guān)于人民財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障之規(guī)定，旨在確保個(gè)人依財(cái)產(chǎn)之存續(xù)狀態(tài)行使其自由使用、收益及處分之權(quán)能，并免于遭受公權(quán)力或第三人之侵害，俾能實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由、發(fā)展人格及維護(hù)尊嚴(yán)。惟個(gè)人行使財(cái)產(chǎn)權(quán)仍應(yīng)依法受社會(huì)責(zé)任及環(huán)境生態(tài)責(zé)任之限制，其因此類責(zé)任使財(cái)產(chǎn)之利用有所限制，而形成個(gè)人利益之特別犧牲，社會(huì)公眾并因而受益者，應(yīng)享有相當(dāng)補(bǔ)償之權(quán)利”。而“司法院”釋字第564號(hào)解釋亦稱：“人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障，‘憲法’第15條設(shè)有明文。惟基于增進(jìn)公共利益之必要，對(duì)人民依法取得之土地所有權(quán)，國(guó)家并非不得以法律為合理之限制，此項(xiàng)限制究至何種程度始逾人民財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)忍受之范圍，應(yīng)就行為之目的與限制手段及其所造成之結(jié)果予以衡量，如手段對(duì)于目的而言尚屬適當(dāng)，且限制對(duì)土地之利用至為輕微，則屬人民享受財(cái)產(chǎn)權(quán)同時(shí)所應(yīng)負(fù)擔(dān)之社會(huì)義務(wù)，“國(guó)家”以法律所為之合理限制即與‘憲法’保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之本旨不相抵觸。”“司法院”釋字第577號(hào)解釋則提及：“又于煙品容器上應(yīng)為上述之一定標(biāo)示，縱屬對(duì)煙品業(yè)者財(cái)產(chǎn)權(quán)有所限制，但該項(xiàng)標(biāo)示因攸關(guān)國(guó)民健康，乃煙品財(cái)產(chǎn)權(quán)所具有之社會(huì)義務(wù)，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會(huì)義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍，與‘憲法’保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之規(guī)定，并無(wú)違背?！?/p>

綜上所言，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)有社會(huì)義務(wù)性，立法者可以確定財(cái)產(chǎn)權(quán)人為了那些的公共利益（輕、中、高）所須課予之社會(huì)義務(wù)，而對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)分別為比例性的拘束或剝奪。惟“司法院”釋字第400號(hào)解釋特別將環(huán)境生態(tài)責(zé)任獨(dú)立與社會(huì)義務(wù)外，其更可作為環(huán)境法上狀態(tài)責(zé)任的憲法基礎(chǔ)。且對(duì)于重大污染中狀態(tài)責(zé)任（乃至于整治責(zé)任）之課予，自具有重要意義。特別是土地資源系人民生存條件所不可或缺，并具有易破壞性及不易回復(fù)性等特質(zhì)，自應(yīng)以永續(xù)使用為維護(hù)保育目標(biāo)，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應(yīng)負(fù)擔(dān)社會(huì)義務(wù)，承擔(dān)適時(shí)排除對(duì)土地危害之責(zé)任，而不應(yīng)存有對(duì)其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。且基于行政機(jī)關(guān)人力物力之局限性、土地之有限性、生活環(huán)境之易破壞性與難以回復(fù)性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態(tài)責(zé)任，尤其于行為人不明時(shí)，“狀態(tài)責(zé)任”之課予更屬維護(hù)土地環(huán)境不可避免之手段。②此種狀態(tài)責(zé)任若未達(dá)特別犧牲之程度，自未逾財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍。

三、狀態(tài)責(zé)任之立法意旨及其概念之厘清

按行政罰之處罰對(duì)象，原則上應(yīng)以行為人為重心，在例外情形方處罰非行為人，此即所謂“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”之區(qū)別。其中行為責(zé)任依自己或他人之行為，又可分為自己責(zé)任與代位責(zé)任，③而私法人、非法人團(tuán)體或其他私法組織之代表權(quán)人，依“行政罰法”第15條之規(guī)定觀之，則兼有自己責(zé)任與代位責(zé)任。④至于狀態(tài)責(zé)任則指人民依法規(guī)之規(guī)定，對(duì)某種狀態(tài)之維持，因基于“與物之聯(lián)結(jié)關(guān)系”而具有義務(wù)（尤其是所有人、占有人），因違背此種義務(wù)，故須受到行政罰 。故所謂“狀態(tài)責(zé)任”，系以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對(duì)物的狀態(tài)原則上應(yīng)系最為明了而能排除危害者。⑤申言之，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展多元，危害、干擾公共秩序、環(huán)境之類型亦種類繁多，行政機(jī)關(guān)為盡其所能排除危害、預(yù)防危害以達(dá)成維護(hù)公共秩序的行政任務(wù)，在理論上，不應(yīng)有漏洞存在，故除可動(dòng)用公權(quán)力機(jī)關(guān)本身之力量外，有時(shí)亦得要求人民負(fù)擔(dān)之。故狀態(tài)責(zé)任，系基于對(duì)物之支配力，就物之狀態(tài)所產(chǎn)生之危害，負(fù)有防止或排除危害（或稱‘排除危險(xiǎn)狀態(tài)或回復(fù)安全狀態(tài)’）之自己責(zé)任，其理論依據(jù)在于財(cái)產(chǎn)權(quán)之社會(huì)義務(wù)，⑥只要人民所增加之負(fù)擔(dān)，并未逾越合理限度，亦為法所許 。⑦惟此等義務(wù)本身并無(wú)“人的行為”要素存在。易言之，當(dāng)物之支配權(quán)人改變時(shí)，繼受者自應(yīng)因承受成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人。⑧

綜言之，而立法者之所以課予特定人行政法上義務(wù)，究其緣由，不外基于兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現(xiàn)形態(tài)）所生之“行為責(zé)任”，或該等特定人對(duì)于物之支配實(shí)力，是以物之狀態(tài)為中心的“狀態(tài)責(zé)任”。前者著眼于人對(duì)自己行為之后果的承擔(dān)可能性與必要性；后者則著眼于特定人對(duì)其所具實(shí)力支配可能之物之狀態(tài)的操控可能性與必要性。⑨狀態(tài)責(zé)任的立法意旨已如上述，惟關(guān)于其概念之厘清，就學(xué)理與實(shí)務(wù)見解而言，則尚可有以下之補(bǔ)充說(shuō)明：

（一）狀態(tài)責(zé)任與行為責(zé)任之追究順位

在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然于部分行政法規(guī)，則常見就“狀態(tài)”課予特定人維護(hù)之義務(wù)，故當(dāng)狀態(tài)責(zé)任人非同時(shí)為行為人時(shí)，其所負(fù)的即為純屬狀態(tài)責(zé)任。且對(duì)于行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人競(jìng)合時(shí)，原則上應(yīng)由行政機(jī)關(guān)就其查獲違法之事實(shí)，為適當(dāng)、合理之裁量，并非容許行政機(jī)關(guān)得恣意選擇處罰之對(duì)象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基于行政罰系處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對(duì)行為人以外之人科處行政罰，自應(yīng)具備充分、合理及適當(dāng)之理由，且行政機(jī)關(guān)如對(duì)行為人處罰，已足達(dá)成行政目的時(shí)，即不得對(duì)所有權(quán)人處罰。對(duì)此，“最高行政法院”2006年1月庭長(zhǎng)法官聯(lián)席會(huì)議決議，即指出“建筑法”第91條第1項(xiàng)第1款之規(guī)定，究應(yīng)對(duì)建筑物所有權(quán)人或使用人處罰，應(yīng)就其查獲建筑物違規(guī)使用之實(shí)際情況，于符合“建筑法”之立法目的為必要裁量，并非容許建筑主管機(jī)關(guān)恣意選擇處罰之對(duì)象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰系以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建筑主管機(jī)關(guān)如對(duì)行為人處罰，已足達(dá)成行政目的時(shí)，即不得對(duì)建筑物所有權(quán)人處罰。于本題情形，擅自變更使用者為行為人，如建筑主管機(jī)關(guān)已對(duì)行為人處罰，并已足達(dá)成行政目的時(shí)，即不得對(duì)所有權(quán)人處罰。簡(jiǎn)言之，行政罰依法律及自治條例規(guī)定，雖得同時(shí)處罰行為人與所有權(quán)人，但若行為人無(wú)從調(diào)查探知時(shí)，處罰所有權(quán)人之前提要件為所有權(quán)人對(duì)該違法行為或狀態(tài)有過(guò)失時(shí)，方得例外成為受罰對(duì)象，如此方能符合行政罰處罰實(shí)際違法行為人之本旨，且亦能突顯出行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理。

一般而言，同屬狀態(tài)責(zé)任，應(yīng)由直接管領(lǐng)力者（近者），優(yōu)先于無(wú)直接管領(lǐng)力者（遠(yuǎn)者）而受處罰，若置直接應(yīng)負(fù)責(zé)任之人免受處分，而處分次要責(zé)任之人，即非適法，向?yàn)閷?shí)務(wù)上之一貫見解。⑩實(shí)務(wù)上常見有直接管領(lǐng)力者抗辯其為次要責(zé)任人，或與行為責(zé)任混為一談：諸如土地之所有人，將土地借用他人使用，該他人又允許第三人掩埋廢棄物時(shí)，土地之所有人即不得主張其為次要責(zé)任之人。按借用人違反約定或依物之性質(zhì)而定之方法使用借用物，或未經(jīng)貸與人同意，允許第三人使用者，貸與人得終止契約，“民法”第472條第2款定有明文。故所有人對(duì)其所有物仍有管理之責(zé)，于所有土地遭傾倒廢棄物時(shí)，自應(yīng)負(fù)擔(dān)排除危害之狀態(tài)責(zé)任。11又事業(yè)產(chǎn)出之廢棄物縱使確為“委托清除”行為或“委托處理”行為，但尚無(wú)使事業(yè)以委托之契約關(guān)系，免除其應(yīng)負(fù)行政法上義務(wù)之理。故僅為委托辦理廢棄物盛裝打包及存放之勞務(wù)工作而非法律規(guī)定之“從事委托清除行為”或“從事委托處理行為”者，則系爭(zhēng)有害污泥之包裝貯存作業(yè)，其物之狀態(tài)事實(shí)上仍為狀態(tài)責(zé)任人所“產(chǎn)出”而“持有”并“所有”，且于其實(shí)力可支配范圍內(nèi)，縱因其委托他人于工作時(shí)發(fā)生瑕疵者，狀態(tài)責(zé)任人尚可請(qǐng)求該他人改善其工作或依約履行，甚而請(qǐng)求瑕疵之擔(dān)保，此為兩造契約之權(quán)利義務(wù)。是以，狀態(tài)責(zé)任人對(duì)于有害事業(yè)廢棄物，在未清除離開廠區(qū)之前，依“廢棄物清理法”等相關(guān)法令規(guī)定，即負(fù)有管理及監(jiān)督系爭(zhēng)有害性污泥 有關(guān)“貯存”事宜之責(zé)任，狀態(tài)責(zé)任人若主張應(yīng)優(yōu)先處罰委托之他人，顯將“狀態(tài)責(zé)任”與“行為責(zé)任”混為一談。12

再者，前已論之，當(dāng)行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人競(jìng)合時(shí)，原則上應(yīng)由行政機(jī)關(guān)就其查獲違法之事實(shí)，為適當(dāng)、合理之裁量，并非容許行政機(jī)關(guān)得恣意選擇處罰之對(duì)象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基于行政罰系處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對(duì)行為人以外之人科處行政罰，自應(yīng)具備充分、合理及適當(dāng)之理由，且行政機(jī)關(guān)如對(duì)行為人處罰，已足達(dá)成行政目的時(shí)，即不得對(duì)所有權(quán)人處罰。如此方能符合行政罰處罰實(shí)際違法行為人之本旨，且亦能突顯出行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理。實(shí)務(wù)上即曾出現(xiàn)行政裁量錯(cuò)誤，未顧及原則上行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理，例如依“都市計(jì)劃法”第79條第1項(xiàng)之規(guī)定，都市計(jì)劃范圍內(nèi)土地或建筑物之使用，或從事建造、采取土石、變更地形，違反本法或內(nèi)政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發(fā)布之命令者，當(dāng)?shù)氐胤秸蜞l(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市公所得處其土地或建筑物所有權(quán)人、使用人或管理人新臺(tái)幣六萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰鍰，并勒令拆除、改建、停止使用或恢復(fù)原狀。其受裁處之對(duì)象包括建筑物所有權(quán)人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”之競(jìng)合，故“都市計(jì)劃法”第79條對(duì)于裁處對(duì)象之規(guī)定，實(shí)即授權(quán)行政機(jī)關(guān)得依個(gè)案情形，就裁處對(duì)象為選擇之裁量。故行政機(jī)關(guān)對(duì)于查獲營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)賭博性電動(dòng)玩具，而依違反“都市計(jì)劃法”第79條規(guī)定，裁處罰鍰，并勒令停止使用，若同時(shí)對(duì)建筑物使用人（即行為責(zé)任人）及所有人（即狀態(tài)責(zé)任人）為之時(shí)，即應(yīng)考量行為責(zé)任應(yīng)優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任之法理。實(shí)務(wù)上即因此認(rèn)為若“未考量于存有租賃關(guān)系之建物，建物所有權(quán)人就出租建物，并無(wú)實(shí)際管理使用權(quán)限，故其監(jiān)督范圍有事實(shí)上之局限性，所有權(quán)人自無(wú)可能于使用人從事違法行為時(shí)，即可立即得知而予制止，縱認(rèn)所有權(quán)人依‘都市計(jì)劃法’第79條負(fù)有維護(hù)建物合法使用之狀態(tài)責(zé)任，該責(zé)任亦應(yīng)建立于合理且符合法規(guī)目的之基礎(chǔ)上?！昧P標(biāo)準(zhǔn)，雖可維持法律適用之一致性，然僅以查獲次數(shù)、臺(tái)數(shù)，作為是否處罰所有權(quán)人之依據(jù)，已難認(rèn)可區(qū)別行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任本質(zhì)，且該標(biāo)準(zhǔn)就可對(duì)違章行為人裁處之情形下，何以仍認(rèn)無(wú)法達(dá)成行政目的，而須一律并予處罰建物所有權(quán)人一節(jié)，亦無(wú)裁量理由可參，已有恣意處分之違法?！薄皟?nèi)政部”2002年11月21日臺(tái)內(nèi)營(yíng)字第0910081556號(hào)函著有釋示：“……二、為免旨揭規(guī)定執(zhí)行產(chǎn)生疑義并減少類似爭(zhēng)訟，請(qǐng)貴府參酌本部八十八年七月十六日臺(tái)八八內(nèi)營(yíng)字第八八七三八六九號(hào)有關(guān)‘建筑法’第九十條規(guī)定之執(zhí)行方式略以：‘……為達(dá)直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規(guī)處罰對(duì)象為其使用人并副知所有權(quán)人，其后經(jīng)勒令停止使用不停止使用之連續(xù)處罰，得認(rèn)定所有權(quán)人為共犯，并罰之?！k理。未予考量‘行政罰法’第14條第1項(xiàng)共同違章行為人之成立要件，不論建物所有權(quán)人與使用人有無(wú)共同違章之意思聯(lián)絡(luò)，遽然以共同違章行為人論處，混淆行政罰共犯與行為責(zé)任、狀態(tài)責(zé)任之區(qū)別，屬違法之裁量，……自得不予適用”。13

（二）狀態(tài)責(zé)任并非結(jié)果責(zé)任，仍以具備責(zé)任條件為前提

所謂狀態(tài)責(zé)任系以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對(duì)物的狀態(tài)原則上應(yīng)系最為明了把握而能排除危害者，而此等義務(wù)本身并無(wú)“人的行為”要素存在。然狀態(tài)責(zé)任之追究仍應(yīng)以構(gòu)成故意、過(guò)失為前提，而非有此身份者即當(dāng)然有此責(zé)任之“結(jié)果責(zé)任”，故“狀態(tài)責(zé)任”及“行為責(zé)任”毋寧是一種“狀態(tài)義務(wù)”或“行為義務(wù)”，14其重點(diǎn)在于“排除危險(xiǎn)、回復(fù)安全”之義務(wù)。15例如“廢棄物清理法”第50條第1款規(guī)定，不依該法第11條第1款至第7款規(guī)定清除一般廢棄物者，處新臺(tái)幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經(jīng)限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰。故行為人是否具有違章之故意或過(guò)失，其所應(yīng)審究者，乃對(duì)于“不依第11條第1 款至第7 款規(guī)定清除一般廢棄物”之作為義務(wù)違反有無(wú)認(rèn)識(shí)，及是否有違章之意欲，或應(yīng)注意并能注意而不注意之情形，至于廢棄物是否是遭人違法傾倒之事實(shí)有無(wú)認(rèn)識(shí)，則非所論。16/span>

惟不乏學(xué)者認(rèn)為狀態(tài)責(zé)任是一種結(jié)果責(zé)任，17申言之，狀態(tài)責(zé)任人因既然有權(quán)自由享受使用其所有物，對(duì)于其所有物產(chǎn)生對(duì)公眾之危害，亦有義務(wù)加以排除。且基于裁量之簡(jiǎn)易性、有效性，在認(rèn)定時(shí)首認(rèn)其有防止危害之可能。危害之發(fā)生不以本人有故意或過(guò)失為前提，18亦非因行為與危害之間有因果關(guān)系而承擔(dān)責(zé)任，而是對(duì)發(fā)生危害之物具有事實(shí)上之管領(lǐng)力而負(fù)責(zé)，因此，危害之發(fā)生縱然是自然原因或不可抗力造成，亦須負(fù)責(zé)。19然回歸“行政罰法”第7條之規(guī)定，違反行政法上義務(wù)之行為非出于故意或過(guò)失者，不予處罰。其立法理由亦稱“現(xiàn)代國(guó)家基于‘有責(zé)任始有處罰’之原則，對(duì)于違反行政法上義務(wù)之處罰，應(yīng)以行為人主觀上有可非難性及可歸責(zé)性為前提，如行為人主觀上并非出于故意或過(guò)失情形，應(yīng)無(wú)可非難性及可歸責(zé)性，故第一項(xiàng)明定不予處罰”。故狀態(tài)責(zé)任欲解釋為一種結(jié)果責(zé)任，自有違“行政罰法”第7條之規(guī)定。20而實(shí)務(wù)上似不乏裁判受此影響，稱“此行政法上義務(wù)并非因所有人、管理人或使用人對(duì)危害發(fā)生間有因果關(guān)系而承擔(dān)責(zé)任，而系因?yàn)閷?duì)發(fā)生危害之物具有事實(shí)管領(lǐng)力而需負(fù)責(zé)，除系因不可抗力或無(wú)期待之可能原因外，茍有違反之狀態(tài)即應(yīng)負(fù)責(zé)”，似將狀態(tài)責(zé)任解釋為一種近乎無(wú)過(guò)失責(zé)任，而忽略對(duì)責(zé)任條件之要求。21惟實(shí)務(wù)上亦不乏裁判22雖受到前述學(xué)理之影響，認(rèn)為狀態(tài)責(zé)任性質(zhì)上系一種“結(jié)果責(zé)任”，但亦同時(shí)強(qiáng)調(diào)“狀態(tài)責(zé)任”的責(zé)任條件，而有以下不同于上述學(xué)理內(nèi)容之論述：“狀態(tài)責(zé)任指人民對(duì)于物之性質(zhì)或狀態(tài)，原則上最能把握，具有防止危害發(fā)生之可能，且依法規(guī)之規(guī)范目的，亦課予人民有防止之義務(wù)，能防止卻疏于防止，則對(duì)此義務(wù)之違反，即須受到行政秩序罰之處罰，核其性質(zhì)，該項(xiàng)責(zé)任乃是一種‘結(jié)果責(zé)任’”；23或雖援引前述學(xué)理所強(qiáng)調(diào)狀態(tài)責(zé)任性質(zhì)上是一種“結(jié)果責(zé)任”，但仍指明“原告應(yīng)對(duì)其‘過(guò)失行為’負(fù)有狀態(tài)責(zé)任，可為行政罰義務(wù)之人，自為明確”。24換言之，實(shí)務(wù)上對(duì)“結(jié)果責(zé)任”的理解應(yīng)未脫離“行政罰法”第7條之立法精神，而非將之定位為“無(wú)過(guò)失責(zé)任”。

惟值得注意的是，立法者基于個(gè)別立法中狀態(tài)責(zé)任之特殊性，特別規(guī)定（但并非因此采無(wú)過(guò)失責(zé)任）狀態(tài)責(zé)任人之責(zé)任要件，甚或援引“民法”之責(zé)任概念取代源自于“刑法”之行政罰責(zé)任概念，實(shí)不乏其例。諸如“廢棄物清理法”第71條第1項(xiàng)前段即規(guī)定，不依規(guī)定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)得命事業(yè)、受托清除處理廢棄物者、中介非法清除處理廢棄物者、“容許或因重大過(guò)失”致廢棄物遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理；25“土壤及地下水污染整治法”第42條第1項(xiàng)第3款規(guī)定，未經(jīng)公告為整治場(chǎng)址之控制場(chǎng)址污染土地關(guān)系人“未盡善良管理人之注意義務(wù)”，致其土地公告為控制場(chǎng)址者，處新臺(tái)幣五萬(wàn)元以上二十五萬(wàn)元以下罰鍰。而所謂善良管理人注意義務(wù)之認(rèn)定要件、注意事項(xiàng)、管理措施及其他相關(guān)事項(xiàng)之準(zhǔn)則，依同法第31條第4項(xiàng)規(guī)定，則由中央主管機(jī)關(guān)定之。一方面，其突顯了狀態(tài)責(zé)任并非不作為之行為責(zé)任，即依“廢棄物清理法”第71條第1項(xiàng)前段認(rèn)定遭非法棄置于其土地之土地所有人是否有“容許或因重大過(guò)失”而具狀態(tài)責(zé)任要件適格者，其認(rèn)定時(shí)點(diǎn)，應(yīng)為遭非法棄置于其土地時(shí)，而非遭查獲時(shí)。且遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，應(yīng)負(fù)責(zé)者并非不作為之行為責(zé)任，而系“廢棄物清理法”第71條所規(guī)定之狀態(tài)責(zé)任，故遭非法棄置于其土地系該規(guī)定狀態(tài)責(zé)任構(gòu)成要件之一的狀態(tài)事實(shí)，不應(yīng)再進(jìn)而解釋成同法第52條及第53條第2款貯存廢棄物之不作為行為責(zé)任；26惟另一方面，上述責(zé)任條件之改變，是否亦因此架空了狀態(tài)責(zé)任的立法意旨，故不乏論者批評(píng)上述立法體例其實(shí)已紊亂了整個(gè)行政制裁體系。27

再者，私法規(guī)定之表現(xiàn)一般法理者，如與公法之性質(zhì)具共通性者，亦可適用于公法關(guān)系；而公法上之連帶債務(wù)如何成立，并無(wú)明文，但民法成立連帶債務(wù)之規(guī)定所表現(xiàn)之一般法理，應(yīng)與公法具有共通性，故行政機(jī)關(guān)若欲課予當(dāng)事人必須與其他事業(yè)負(fù)起清除事業(yè)廢棄物之連帶責(zé)任，必須有相關(guān)法律之明文或經(jīng)債務(wù)人明示，始可成立。28

（三）狀態(tài)責(zé)任人不得因另有行為責(zé)任人而主張免責(zé)

此類情形，多半系因已難以對(duì)行為責(zé)任人究責(zé)，以及狀態(tài)責(zé)任人所負(fù)之危害排除責(zé)任本系獨(dú)立之行政法上之義務(wù)（例如“廢棄物清理法”第11條及第50條），與行為責(zé)任之是否究責(zé)無(wú)涉，自不生行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人責(zé)任競(jìng)合之情形。29

惟就重大污染及急迫之危害防止而言，主管機(jī)關(guān)基于快速且有效率的危害防止措施，自得裁量選擇狀態(tài)責(zé)任人之責(zé)任優(yōu)先于行為責(zé)任人，蓋前者對(duì)于危害來(lái)源的特定物具有法律上或事實(shí)上作用的支配可能性，較能早日達(dá)成危害排除之目的。30特別是在重大污染所形成的整治責(zé)任，需要整治的土地不屬于行為責(zé)任人所有，且行為責(zé)任人無(wú)財(cái)政上給付能力時(shí)，基于立法目的考量快速且有效的危害排除，由狀態(tài)責(zé)任人負(fù)擔(dān)自較能解決問(wèn)題。31惟對(duì)重大污染所形成之狀態(tài)責(zé)任（乃至于升級(jí)為所謂的“整治責(zé)任”，參見“土壤及地下水污染整治法”）要求是否應(yīng)有其一定之界限，已系“憲法”議題?？v令立法重點(diǎn)在于追究行為責(zé)任人，惟其中涉及公法上義務(wù)繼受是否溯及既往，以及責(zé)任承擔(dān)之界限等重要問(wèn)題，中國(guó)石油化學(xué)工業(yè)開發(fā)股份有限公司臺(tái)南安順廠案即為臺(tái)灣地區(qū)之著例。32其因此衍生“司法院”釋字第714號(hào)解釋，其中公法上義務(wù)繼受是否溯及既往的問(wèn)題，該號(hào)解釋認(rèn)為“土壤及地下水污染整治法”將所列規(guī)定適用于該法施行前已發(fā)生土壤或地下水污染之污染行為人，使其就土壤及地下水污染整治法施行后之污染狀況負(fù)整治義務(wù)等。其意旨僅在揭示前述整治義務(wù)以仍繼續(xù)存在之污染狀況為規(guī)范客體，不因污染之行為發(fā)生于土壤及地下水污染整治法施行前或施行后而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如于施行后已無(wú)污染狀況，系爭(zhēng)規(guī)定則無(wú)適用之余地，是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。惟“司法院”釋字第714號(hào)解釋并未論及“土壤及地下水污染整治法”是否應(yīng)完整建立狀態(tài)責(zé)任之體系，以及行為責(zé)任義務(wù)繼受的要件，恐徒留日后之爭(zhēng)議。33

蓋狀態(tài)責(zé)任人既然有權(quán)自由享受使用其所有物，對(duì)于其所有物產(chǎn)生對(duì)公眾之危害，亦有義務(wù)加以排除。故當(dāng)物之支配權(quán)人改變時(shí)，繼受者自應(yīng)因承受成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人。換言之，狀態(tài)責(zé)任系一種對(duì)物責(zé)任，狀態(tài)責(zé)任所致之義務(wù)，乃是一種以物為中心的義務(wù)，通常是排除危險(xiǎn)，回復(fù)物之安全狀態(tài)的義務(wù)，此等義務(wù)本身并無(wú)“人的行為”要素存在。故當(dāng)物之支配權(quán)人改變時(shí)——所有權(quán)人改變或具有事實(shí)管領(lǐng)能力者改變，基于危險(xiǎn)狀態(tài)所形成之狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人自然隨之改變，嚴(yán)格而言，并不涉及一般所謂權(quán)利義務(wù)的繼受問(wèn)題。典型之例，如買受負(fù)有違建之建筑物者，自應(yīng)因承受該違建物所有權(quán)而成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人，其因此所負(fù)之受罰或違建拆除義務(wù)并不因該違章建筑非其所建而得以免除其責(zé)，理由正在于其所負(fù)之責(zé)任為狀態(tài)責(zé)任，而非行為責(zé)任。34

惟對(duì)重大污染所形成之狀態(tài)責(zé)任（乃至于升級(jí)為所謂的“整治責(zé)任”）要求是否應(yīng)有其一定之界限，已系“憲法”議題。其中涉及公法上義務(wù)繼受是否溯及既往，以及責(zé)任承擔(dān)之界限等重要問(wèn)題，尤其是比例原則與平等原則求取調(diào)和與均衡，此時(shí)恐無(wú)法無(wú)限制地課予在義務(wù)繼受時(shí)之狀態(tài)責(zé)任。35否則實(shí)務(wù)上即會(huì)采取以下看法：“蓋‘廢棄物清理法’第11條第1款規(guī)定土地或建筑物與公共衛(wèi)生有關(guān)之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除，系無(wú)法追究‘行為責(zé)任’時(shí)，基于防止污染之公益需求，才不得不課以所有人或?qū)嶋H管領(lǐng)控制之占有人之狀態(tài)責(zé)任。是土地所有人、管理人、使用人于所管理土地遭人棄置廢棄物，自應(yīng)負(fù)擔(dān)排除危害之責(zé)任。所謂‘狀態(tài)責(zé)任’者，實(shí)系以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人或使用人對(duì)物的狀態(tài)一般應(yīng)系最為明了把握而能排除危害者。準(zhǔn)此而論，課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態(tài)責(zé)任，要屬維護(hù)土地環(huán)境不可避免之手段，只要符合前開法律規(guī)定之要件者，不問(wèn)其土地面積大小，位在何處，均不得以其現(xiàn)實(shí)上無(wú)法完全盡到監(jiān)督責(zé)任而主張免除其清除處理之責(zé)”。36

四、結(jié)語(yǔ)

按行政罰上之狀態(tài)責(zé)任若未達(dá)特別犧牲之程度，自未逾財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)所應(yīng)忍受之范圍。惟就環(huán)境保護(hù)的效益而言，一方面盡管“課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態(tài)責(zé)任，要屬維護(hù)土地環(huán)境不可避免之手段，只要法律規(guī)定之要件者，不問(wèn)其土地面積大小，位在何處，均不得以其現(xiàn)實(shí)上無(wú)法完全盡到監(jiān)督責(zé)任而主張免除其清除處理之責(zé)”，惟行政罰上之狀態(tài)責(zé)任的實(shí)際執(zhí)行成效其實(shí)是有待評(píng)估，另一方面狀態(tài)責(zé)任只是環(huán)境保護(hù)事后究責(zé)的手段之一。環(huán)境行政法真正需要建構(gòu)的還是預(yù)先維護(hù)的手段，但在此種制度未能有效建構(gòu)前，狀態(tài)責(zé)任的亡羊補(bǔ)牢還是在環(huán)境行政法具有不可或缺的重要意義。

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

①參見林昱梅：《土地所有人之土壤污染整治責(zé)任及其界限——德國(guó)聯(lián)邦憲法法院判決（1 BvR 242/91；315/99）評(píng)釋》，載《黃宗樂教授六秩祝賀公法學(xué)篇（二）》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2002年版，第272頁(yè)。

②參見“最高行政法院”2006年度判字第941號(hào)判決。

③參見“社會(huì)秩序維護(hù)法”第10條、“道路交通管理處罰條例”第85條之4。

④參見李惠宗著：《行政罰法之理論與案例》，元照出版有限公司2007年版，第73頁(yè)以下。

⑤參見臺(tái)北“高等行政法院”2007年度簡(jiǎn)字第662號(hào)判決。

⑥例如高雄“高等行政法院”2009年度訴字第114號(hào)判決，臺(tái)北“高等行政法院”2007年度簡(jiǎn)字第662號(hào)判決。

⑦參見高雄“高等行政法院”2010年度簡(jiǎn)字第270號(hào)判決。

⑧參見臺(tái)北“高等行政法院”2008年度簡(jiǎn)字第731號(hào)判決。

⑨參見“最高行政法院”2015年度判字第157號(hào)判決。

⑩參見高雄“高等行政法院”2009年度訴字第548號(hào)判決、2010年度訴字第117號(hào)判決。

11參見臺(tái)北“高等行政法院”2007年度訴字第3000號(hào)判決。

12參見高雄“高等行政法院”2009年度簡(jiǎn)字第165號(hào)判決。

13參見臺(tái)北“高等行政法院”2009年度訴字第667號(hào)判決。

14參見洪家殷：《行政罰之狀態(tài)責(zé)任及一行為不二罰原則——臺(tái)北高等行政法院九六年訴字第一二八八號(hào)判決簡(jiǎn)評(píng)》，載《臺(tái)灣法學(xué)雜志》第104期，第330頁(yè)。

15參見“最高行政法院”2009年度判字第452號(hào)判決。

16參見“行政院環(huán)保署”96年1月31日環(huán)署廢字第0960004566號(hào)解釋函、臺(tái)北“高等行政法院”2008年度簡(jiǎn)字第667號(hào)判決。

17參見李惠宗著：《行政罰法之理論與案例》，元照出版有限公司2007年版，第76頁(yè)。

18參見蔡宗珍：《論秩序行政下之狀態(tài)責(zé)任》，載《第三屆行政法實(shí)務(wù)與理論學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，第22頁(yè)。

19參見黃啟禎：《干涉行政法上責(zé)任人之探討》，載《當(dāng)代公法新論（中）》，第301頁(yè)以下。

20參見洪家殷：《行政罰之狀態(tài)責(zé)任及一行為不二罰原則——臺(tái)北高等行政法院九六年訴字第一二八八號(hào)判決簡(jiǎn)評(píng)》，載《臺(tái)灣法學(xué)雜志》第104期，第330頁(yè)。

21參見臺(tái)中“高等行政法院”2010年度簡(jiǎn)字第66號(hào)判決。

22就關(guān)鍵字搜尋，其清一色均為高雄“高等行政法院”之裁判。

23參見高雄“高等行政法院”2007年度訴字第1011號(hào)判決。

24參見高雄“高等行政法院”2008年度訴字第167號(hào)判決。

25故依“廢棄物清理法”第71條認(rèn)定遭非法棄置于其土地之土地所有人是否有“容許或因重大過(guò)失”而具狀態(tài)責(zé)任要件適格者，其認(rèn)定時(shí)點(diǎn)，應(yīng)為遭非法棄置于其土地時(shí)，而非遭查獲時(shí)。且遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，應(yīng)負(fù)責(zé)者并非不作為之行為責(zé)任，而系“廢棄物清理法”第71條所規(guī)定之狀態(tài)責(zé)任，故遭非法棄置于其土地系該規(guī)定狀態(tài)責(zé)任構(gòu)成要件之一的狀態(tài)事實(shí)。此為多數(shù)之實(shí)務(wù)見解（例如“最高行政法院”2016年度判字第537號(hào)判決、2015年度判字第號(hào)663號(hào)判決）。惟亦有實(shí)務(wù)見解認(rèn)為“廢棄物清理法”第71條第1項(xiàng)規(guī)定，系課容許或因重大過(guò)失致廢棄物遭非法棄置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理之責(zé)任，雖行為人以不作為之方式違反該規(guī)定，惟基本上仍屬行為責(zé)任，而非狀態(tài)責(zé)任，縱有因故無(wú)法對(duì)于行為人予以追究，而轉(zhuǎn)為對(duì)于土地所有人追究狀態(tài)責(zé)任之可能，惟仍應(yīng)以追究行為責(zé)任人為優(yōu)先順位，無(wú)法追究時(shí)始轉(zhuǎn)為追究狀態(tài)責(zé)任人，而非可逕對(duì)狀態(tài)責(zé)任人予以究責(zé)（參見“最高行政法院”2016年度判字第128號(hào)判決）。惟依此見解混淆行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的本質(zhì)，應(yīng)不可采。

26參見“最高行政法院”2006年度判字第537號(hào)判決。

27參見李介民：《干涉行政法上整治責(zé)任之繼受及界限——以“土壤及地下水污染整治法”為范圍——兼評(píng)高雄高等行政法院九十三年度訴字第九四一號(hào)判決》，載《警學(xué)叢刊》2007年第3期，第79頁(yè)以下。

28參見“最高行政法院”2006年度判字第203號(hào)判決。

29實(shí)務(wù)上對(duì)此之認(rèn)定似頗為嚴(yán)格，特別是在重大污染之情形，例如縱令狀態(tài)責(zé)任人主張其已設(shè)“圍籬多處，防止他人任意入內(nèi)傾倒廢棄物，已盡廢棄物清理法上之防護(hù)義務(wù)，且主動(dòng)提供違反廢棄物清理法之行為人為何者之具體事證”，法院亦往往認(rèn)定“衡諸一般經(jīng)驗(yàn)法則與論理法則，土地侵害者與土地權(quán)利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實(shí)際侵害行為者，殊無(wú)必要另外規(guī)范土地所有權(quán)人、管理人或使用人亦為處罰對(duì)象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實(shí)際行為者，亦有可能因其管理之土地范圍遭受破壞而受歸責(zé)……縱令原告主張傾倒廢棄物者另有他人為真實(shí)，仍無(wú)礙其依法應(yīng)負(fù)清除廢棄物之責(zé)任，亦不因原告有無(wú)設(shè)置圍籬防范，而認(rèn)已盡依法清除廢棄物之責(zé)任。是原告主張，均非可采”。參見臺(tái)北“高等行政法院”2007年度簡(jiǎn)字第662號(hào)判決。

30參見李介民：《干涉行政法上整治責(zé)任之繼受及界限——以“土壤及地下水污染整治法”為范圍——兼評(píng)高雄高等行政法院九十三年度訴字第九四一號(hào)判決》，載《警學(xué)叢刊》2007年第3期，第82頁(yè)。

31同上，第83頁(yè)。

32參見“最高行政法院”2007年度判字第1954號(hào)判決。

33參見李建良：《污染行為、整治義務(wù)與責(zé)任繼受的法律關(guān)聯(lián)與憲法思辨——釋字第714號(hào)解釋》，載《臺(tái)灣法學(xué)雜志》2013年第238期，第72頁(yè)以下。

34參見臺(tái)北“高等行政法院”2008年度簡(jiǎn)字第731號(hào)判決、2007年度訴字第2460號(hào)判決。

35參見周元浙：《國(guó)家承擔(dān)水土保持義務(wù)之責(zé)任》，載《軍法專刊》2009年第6期，第9頁(yè)。

36例如高雄“高等行政法院”2009年度訴字第114號(hào)判決。

D927.582.1;D927.582.683

A

1674-8557（2017）03-0022-08

2017-08-31

吳志光（1966-），男，臺(tái)灣新北人，臺(tái)灣輔仁大學(xué)學(xué)士后法律學(xué)系教授，輔仁大學(xué)法律學(xué)院副院長(zhǎng)兼學(xué)士后法律學(xué)系系主任，德國(guó)漢堡大學(xué)法學(xué)博士。