□申 華

（《湖北社會(huì)科學(xué)》雜志社，湖北 武漢 430077）

西方治理理論的方法論轉(zhuǎn)向及其實(shí)踐難題

□申 華

（《湖北社會(huì)科學(xué)》雜志社，湖北 武漢 430077）

西方治理理論源于傳統(tǒng)管理理論的方法論危機(jī)，盡管它的興起意味著國(guó)家管理思維由權(quán)威主義向多元主義的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣詤⑴c主體、互動(dòng)性協(xié)調(diào)方式和整合性治理策略，但是這種新的管理方式在實(shí)際運(yùn)行時(shí)也存在諸多實(shí)踐難題：公私界限與責(zé)任劃分的模糊、政府在治理過程中的角色不明、整合性治理策略在實(shí)踐中的適用困境，等等。當(dāng)然，治理理論因強(qiáng)調(diào)公民和公民組織對(duì)公共事務(wù)的參與，并從中找回公共性，而為現(xiàn)代社會(huì)管理的發(fā)展提供了一個(gè)新的向度。

西方治理理論；多元性主體；互動(dòng)性協(xié)調(diào)方式；實(shí)踐難題

20世紀(jì)90年代興起的西方治理理論已成為主導(dǎo)性的前沿理論，并在社會(huì)科學(xué)中得到廣泛應(yīng)用，“治理”也因此成為主流話語。治理理論推動(dòng)了管理理念與實(shí)踐的根本變革，而這種變革的實(shí)現(xiàn)最終來源于治理理論在方法論上對(duì)傳統(tǒng)管理的超越與轉(zhuǎn)變，方法論包含著某個(gè)領(lǐng)域中對(duì)知識(shí)進(jìn)行探索的一般性原則，也是對(duì)獲得知識(shí)或達(dá)成目標(biāo)而采用的一系列具體方法的系統(tǒng)總結(jié)。正是從理解問題的原則與解決問題的根本方法上，治理理論為國(guó)家管理提供了一個(gè)全新的視角，它標(biāo)志著與傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治方式的決裂。這種決裂意味著政府活動(dòng)的范圍和規(guī)模以及政府行為方式的根本轉(zhuǎn)變，表明以等級(jí)官僚制為特征的傳統(tǒng)政府管理和以市場(chǎng)觀念為導(dǎo)向的新公共管理都無法適應(yīng)現(xiàn)代多元的復(fù)雜社會(huì)，必將被新的網(wǎng)絡(luò)化治理方式所取代。治理理論實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)管理思維方式和方法上的突破，但它在實(shí)踐中也面臨著諸多困境和難題。那么，傳統(tǒng)的管理理論陷入了何種方法論危機(jī)？現(xiàn)代治理理論又是如何應(yīng)對(duì)危機(jī)而實(shí)現(xiàn)方法論的轉(zhuǎn)向？這種前沿的管理理論在實(shí)際運(yùn)行時(shí)又遇到哪些實(shí)踐難題？本文將對(duì)這些問題進(jìn)行探討。

1 傳統(tǒng)管理理論的方法論危機(jī)

傳統(tǒng)的管理理論遵循的是國(guó)家主義的管理思維，即遵循一種強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的邏輯，它認(rèn)定，國(guó)家不同于市民社會(huì)并高于市民社會(huì)，國(guó)家“擁有足夠的資源，因而能夠抗得住社會(huì)壓力”，官僚化和中央集權(quán)化的國(guó)家越強(qiáng)大，“實(shí)行獨(dú)立自主政策的能力就越強(qiáng)”［1］110。 這種思維主要蘊(yùn)含在傳統(tǒng)的公共行政模式中，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家（政府）作為公共服務(wù)提供者的唯一性，在政治與行政二分的前提下運(yùn)用等級(jí)式管理的官僚制，進(jìn)行自上而下的單向垂直社會(huì)管理。彼得斯將這種管理模式的特征歸納為六個(gè)方面：“政治中立的公務(wù)員制度”“層級(jí)制與規(guī)則”“永久性和穩(wěn)定性”“制度化的公務(wù)員制度”“內(nèi)部管制”以及“平等”［2］4-15。當(dāng)然，這種以政府作為唯一公共產(chǎn)品提供者的傳統(tǒng)公共行政對(duì)于公共事務(wù)的處理起到過重大作用，為國(guó)家的有效運(yùn)行提供了基本保障。然而政府單方管理機(jī)制在民眾日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求面前，不存在提供同種公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的缺乏引發(fā)動(dòng)力不足，由此造成公共部門反應(yīng)滯后、效率低下，而無法實(shí)現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”，進(jìn)而暴露“政府失靈”的危險(xiǎn)。

20世紀(jì)70年代末至80年代初，這種傳統(tǒng)公共行政的僵化和低效促使人們對(duì)傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行反思，由此掀起了一場(chǎng)針對(duì)官僚制弊害的新公共管理運(yùn)動(dòng)，新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，即在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域引入市場(chǎng)模式，提倡企業(yè)家精神的政府理念，將公眾視為顧客。這種管理模式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用了商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，提高了公共管理和服務(wù)的質(zhì)量，在一定程度上帶來了效率與效益。但是，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的過分推崇使市場(chǎng)化成為一種霸權(quán)性話語以致產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”的新問題，因?yàn)闊o序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇了資源的過度集中，導(dǎo)致公共產(chǎn)品分配的嚴(yán)重不均和不公，從而抹殺公共領(lǐng)域的公平性、責(zé)任性和合法性，違背了公共行政以民主和社會(huì)公正為基石的根本價(jià)值，最終陷入公共性危機(jī)。正因如此，斯托克強(qiáng)調(diào)作為超越新公共管理的治理“不止于一套新的管理工具，也不止于在公共服務(wù)的生產(chǎn)方面獲得更高的效率”［3］19-30，而是注重解決公平價(jià)值的缺失問題。羅茨通過研究新公共管理進(jìn)而發(fā)現(xiàn)了其中的缺陷和局限性：（1）新公共管理接受了超組織視角，注重“3E”和等級(jí)控制以及權(quán)威與責(zé)任的明確分配，卻忽視了等級(jí)控制不存在的狀況和對(duì)跨組織的聯(lián)系紐帶的管理。（2）它導(dǎo)致20世紀(jì)80-90年代目標(biāo)管理的復(fù)興，卻忽視了公共社會(huì)服務(wù)部門與私人部門之間信任關(guān)系的維護(hù)。（3）新公共管理僅關(guān)注結(jié)果與目標(biāo)，這使其與官僚制可能匹配，但解決不了跨組織中的“多頭管理問題”。（4）競(jìng)爭(zhēng)與調(diào)控是新公共管理的核心，然而，競(jìng)爭(zhēng)卻使“調(diào)控問題復(fù)雜化”［1］100-101。

強(qiáng)調(diào)政府機(jī)制的傳統(tǒng)公共行政和引入市場(chǎng)機(jī)制的新公共管理都受到了諸多指責(zé)，它們?cè)絹碓讲贿m應(yīng)西方由現(xiàn)代國(guó)家向后現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)變，這種不適應(yīng)性主要由如下兩種因素引起：（1）冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)，“全球治理危機(jī)”也隨之出現(xiàn)，這表現(xiàn)在當(dāng)代世界的三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)上：“地區(qū)和全球性的國(guó)際制度和組織的持續(xù)和迅猛地增長(zhǎng)；跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)以及非政府組織對(duì)國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)的決策程序、政策和行動(dòng)的不滿；深植于經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)不滿之中的政治民族主義復(fù)興”［4］2。這種新的趨勢(shì)及其隱含的危機(jī)導(dǎo)致主權(quán)國(guó)家在國(guó)際秩序中的地位日益削弱。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各國(guó)為提升自身經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力而強(qiáng)調(diào)政府職能范圍的縮減，提倡政府與市場(chǎng)的合作。（2）現(xiàn)代國(guó)家已演變?yōu)椤岸嘀行牡膰?guó)家”，隨著科技發(fā)展與信息的發(fā)達(dá)，社會(huì)日益多元化與復(fù)雜化，而有限理性的代議制政府愈來愈不能有效解決新的社會(huì)問題，進(jìn)而導(dǎo)致政府在后現(xiàn)代社會(huì)與政治治理中的主導(dǎo)地位遭到質(zhì)疑和削弱。中央政府的管制、福利和發(fā)展三種功能出現(xiàn)的問題充分凸顯了傳統(tǒng)管理方式的弊端：管制意味著西方社會(huì)愈加喪失治理能力，福利則導(dǎo)致福利國(guó)家的金融危機(jī)和缺乏效率與合法性的官僚化，發(fā)展則是由于國(guó)家傳統(tǒng)工具的固有缺陷使其不能解決已認(rèn)識(shí)到的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題所致。“約20年來，我們一直在談?wù)摤F(xiàn)代國(guó)家履行其職責(zé)的失效，至少在一定程度上是失效的”［1］2 0 0。由此，治理理論作為傳統(tǒng)管理理論的替代者便應(yīng)運(yùn)而生，以期解決政府失靈和市場(chǎng)失靈的雙重困境。

2 治理理論的方法論轉(zhuǎn)向

治理理論是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)管理理論的方法論危機(jī)而出現(xiàn)的，是一種既不同于政府管理也不同于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的新的社會(huì)管理形式。當(dāng)然，治理理論尚處于發(fā)展之中，在治理的具體實(shí)踐方式，甚至在治理的觀念與內(nèi)涵上都存在著爭(zhēng)議，還沒有形成普遍公認(rèn)的準(zhǔn)確概念。但在對(duì)治理理論理解的種種分歧中，也存在著關(guān)于何為治理的最基本共識(shí)，這種共識(shí)集中體現(xiàn)在傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治與政府管理相比，治理所具有的獨(dú)特性上。治理不同于并超越于統(tǒng)治的地方至少表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：其一，治理雖然需要權(quán)威，但這種權(quán)威并非一定是政府，而統(tǒng)治的權(quán)威則一定是政府。其二，治理的權(quán)力運(yùn)行向度是縱向與橫向的互動(dòng)協(xié)商過程，而統(tǒng)治則是政府自上而下的強(qiáng)制管理過程。由此看來，傳統(tǒng)政府管理理論向治理理論的轉(zhuǎn)變實(shí)為權(quán)威主義向多元主義的管理思維方式的變革，這種方法論變革主要體現(xiàn)在多元性參與主體、互動(dòng)性協(xié)調(diào)方式和整合性治理策略上。

2.1 多元性參與主體

治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理參與主體的多樣性，這意味著公共服務(wù)提供者的多元化和非政府組織及個(gè)體在社會(huì)管理中的作用，多元主體間是一種平等的角色關(guān)系。傳統(tǒng)的公共行政理論強(qiáng)調(diào)政府作為唯一權(quán)威性的公共服務(wù)的提供者而存在，然而隨著科技的進(jìn)步、社會(huì)分工的深化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化而產(chǎn)生了多中心社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而使傳統(tǒng)單一的公共行政模式在社會(huì)管理時(shí)捉襟見肘，能力不足?，F(xiàn)代治理理論正是為適應(yīng)這種新的社會(huì)結(jié)構(gòu)與條件而產(chǎn)生的新思路，它否定政府作為社會(huì)管理的一元主導(dǎo)地位，而主張去中心化的、網(wǎng)絡(luò)化的自組織治理，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜社會(huì)中公共事務(wù)參與主體的多元化和主體間關(guān)系的多樣化。與傳統(tǒng)公共行政相比，現(xiàn)代治理理論是一種思維方式與方法論上的超越，因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政在政治-行政二分的視野中關(guān)注“組織內(nèi)部的政策制定、預(yù)算和實(shí)踐”，而現(xiàn)代治理理論則把關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向不同 “組織和行為主體間的復(fù)雜關(guān)系”［5］5-10。

這種多元主體參與的多中心治理是對(duì)社會(huì)科學(xué)中盛行的政治與行政、政府與市場(chǎng)等簡(jiǎn)單兩分法的否定，治理理論力圖 “打破傳統(tǒng)的二元對(duì)立”，“人們所質(zhì)詢的每一對(duì)簡(jiǎn)單的對(duì)立都是開向未來的真正的窗口”［6］38。隨著信息時(shí)代的到來和社會(huì)問題的復(fù)雜化，僅僅在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行比較與選擇的傳統(tǒng)管理思維不合時(shí)宜，國(guó)家中心主義與市場(chǎng)中心主義都會(huì)帶來政府失敗與市場(chǎng)失靈的后果，解決公共產(chǎn)品供給和公共事務(wù)管理的方式不能局限于公共權(quán)力部門內(nèi)部的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，也不能完全求助于個(gè)別利益競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，而是引入公民與公民組織等其他社會(huì)主體，這種動(dòng)態(tài)化的多元化的管理方法打破了傳統(tǒng)的公私劃分，承認(rèn)治理主體的缺失的“第三項(xiàng)”，“它對(duì)強(qiáng)調(diào)非此即彼的兩分法既是批判又是補(bǔ)充。 ”［1］57

2.2 互動(dòng)性協(xié)調(diào)方式

治理理論強(qiáng)調(diào)互動(dòng)性的協(xié)調(diào)方式，即平等的多元主體之間以民主協(xié)商的方式處理社會(huì)問題，這種方式既超越了傳統(tǒng)公共行政依靠政府權(quán)威的單向社會(huì)管理，也超越了新公共管理將公民視為顧客和消費(fèi)者而要求政府為公民提供公共服務(wù)的市場(chǎng)化管理思維。治理理論力圖突破政府與社會(huì)分離之下的單方管理，并向雙方互動(dòng)式管理的轉(zhuǎn)變。治理理論所強(qiáng)調(diào)的互動(dòng)式治理方式的最大優(yōu)勢(shì)在于，多元主體間平等的協(xié)商交流有利于不同機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)體的價(jià)值傾向性和利益偏好得到充分的表達(dá)和整合，它內(nèi)含了自組織治理的原則和反思理性的精神，從而有利于避免政府的實(shí)在理性和市場(chǎng)的程序理性容易導(dǎo)致的政府失敗和市場(chǎng)失靈，“它取得成功的關(guān)鍵在于持續(xù)不斷地堅(jiān)持對(duì)話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息 （從而減少但不會(huì)消除有限理性帶來的問題）”［1］65。正是在這種意義上，相對(duì)于自由市場(chǎng)的運(yùn)行方式和政府管理方式，治理具有互動(dòng)、協(xié)商和反思的特征。根據(jù)治理的邏輯和思維方式，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題，不能簡(jiǎn)單地借助自上而下的國(guó)家計(jì)劃或憑借市場(chǎng)中介的無為而治方式尋求解決，而是求助于以自組織間平等的互動(dòng)協(xié)商為主要特征的網(wǎng)絡(luò)化合作治理方式，以政策制定與實(shí)施中的橫向合作形式取代傳統(tǒng)的等級(jí)模式。

強(qiáng)調(diào)橫向協(xié)調(diào)的互動(dòng)性治理過程既是主體間互惠合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)行動(dòng)策略，也是治理主體間共同學(xué)習(xí)政策的過程，它反映了國(guó)家與社會(huì)之間的新型互動(dòng)關(guān)系，“正是公共部門和私人部門行為體之間的互動(dòng)以及行政管理部門和企業(yè)之間的互動(dòng)”導(dǎo)致了社會(huì)政治治理這一“現(xiàn)代形式“的出現(xiàn)”［7］22。 由此看來，治理是不同于傳統(tǒng)行政的國(guó)家與社會(huì)之間合作的新模式，它意味著公私資源與結(jié)構(gòu)的結(jié)合、社會(huì)自主網(wǎng)絡(luò)的形成、公民的積極參與等，它源于市場(chǎng)失效引起的國(guó)家干預(yù)主義與國(guó)家失效引起的新自由主義之間的績(jī)效對(duì)比，其目的在于強(qiáng)調(diào)社會(huì)與國(guó)家之間的全新合作。總之，治理標(biāo)志著國(guó)家與社會(huì)之間并非傳統(tǒng)管理理論中所謂的零和博弈關(guān)系即國(guó)家與社會(huì)之間的強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)，而是一種新型的正和博弈關(guān)系，它意味著國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，通過兩者間的互動(dòng)性協(xié)調(diào)既能克服有限政府在管理能力上的不足，又能緩解市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的缺陷。因此，治理成功的關(guān)鍵在于國(guó)家與社會(huì)中各種有效力量之間相互妥協(xié)和協(xié)調(diào)的能力，而不是國(guó)家管理范圍的簡(jiǎn)單縮小與管理強(qiáng)度簡(jiǎn)單減弱。

2.3 整合性治理策略

相較于傳統(tǒng)管理理論，治理理論柔性與硬性兼?zhèn)洌杭葓?jiān)持治理的基本理念又要求因地制宜，強(qiáng)調(diào)多層次多工具并存的整合性治理策略。這種整合性體現(xiàn)在三個(gè)方面：“一是不同治理層級(jí)的整合，如全球與國(guó)家層面的整合、中央與地方機(jī)關(guān)的整合；二是不同治理功能的整合，如政府為把不同的功能整合在一起，進(jìn)行大部制改革；第三是公私部門的整合，如在公私部門之間建立合作伙伴關(guān)系”［7］。治理理論之所以強(qiáng)調(diào)整合性策略，因?yàn)椤敖M織設(shè)計(jì)沒有普世的規(guī)則，這意味著公共管理學(xué)肯定不僅是門科學(xué)，還應(yīng)具有藝術(shù)價(jià)值”［8］44。 這種藝術(shù)價(jià)值主要體現(xiàn)在將共同原則適用于多樣的情況和背景中，因地制宜的治理方式也由此成為有效治理的關(guān)鍵，即“自組織治理要取得成功，有賴于所采取的協(xié)調(diào)方式、治理對(duì)象以及有關(guān)角色據(jù)以協(xié)調(diào)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的環(huán)境”［1］66。這種基于環(huán)境多樣性的復(fù)雜治理則可以簡(jiǎn)要分為以社會(huì)為中心和以國(guó)家為中心的兩種模式，前者從社會(huì)中心論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“各種不同類型的網(wǎng)絡(luò)和公共-私有伙伴關(guān)系”；后者則采用國(guó)家中心觀，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的‘指導(dǎo)’能力，以及同非國(guó)家的（私有的）利益和行為體的關(guān)系”［9］19-40。

基于此，整合性治理策略為公共行政的踐行者與研究者提供了一個(gè)組織框架，在理論上為多元政體國(guó)家提供了復(fù)雜治理背景下的情景坐標(biāo)。在科層制成熟、市場(chǎng)機(jī)制完善和公民社會(huì)強(qiáng)大的西方國(guó)家，適于推行以社會(huì)為中心的治理模式；而在不具備這些條件的發(fā)展中國(guó)家則重在加強(qiáng)政府能力的建設(shè)，適于采納以國(guó)家為中心的治理模式，因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家面臨著政治改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力，發(fā)散式的社會(huì)中心治理模式難以保證社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)穩(wěn)定?；趶?fù)雜性背景下的整合性治理策略為國(guó)家統(tǒng)治繪制了一幅地圖，使其能夠透過簡(jiǎn)單化的鏡頭來觀察復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)按圖索驥的有效治理，即治理策略的關(guān)鍵作用并非僅僅將事物簡(jiǎn)單化，而是這種簡(jiǎn)單化的方式能否有助于加深對(duì)現(xiàn)實(shí)的理解和把握，有利于探尋解決問題的正確道路。總之，正是基于現(xiàn)代社會(huì)問題的日益復(fù)雜化與全球國(guó)家的多樣化，使得治理作為一種藝術(shù)需要展現(xiàn)其仁者見仁、智者見智的實(shí)用性，在地區(qū)、國(guó)家乃至世界層面為社會(huì)問題和國(guó)際問題的解決提供種種簡(jiǎn)潔的方式和方案，指明管理的方式與方向，從而使國(guó)家治理比傳統(tǒng)政府管理更具有靈活性、適應(yīng)性和簡(jiǎn)潔性。

3 治理理論的實(shí)踐難題

治理理論意味著傳統(tǒng)管理理論的方法論變革。人類理性認(rèn)知的能力有限，不可能對(duì)未來作出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，治理正是承認(rèn)并接受這種不確定性，而將公共問題的處理方式理解為一種藝術(shù)。但治理理論也存在實(shí)踐上的困境與難題，它“推翻以前的管理方法，雖然能解決一些問題，但在此過程中不僅老問題可能會(huì)重新出現(xiàn)，而且還可能帶來一些新問題”［2］4。

3.1 責(zé)任劃分模糊性的難題

治理理論由于強(qiáng)調(diào)參與主體的多樣性、過程的互動(dòng)性和策略的靈活性，以致出現(xiàn)公與私之間、政府與社會(huì)之間等責(zé)任劃分的模糊性，這種非明確的責(zé)任劃分帶來兩種困境：其一，治理有可能成為增強(qiáng)政府合法性的工具，實(shí)現(xiàn)政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移，因?yàn)檎咧贫ㄕ吆凸娫谥卫碡?zé)任模糊性的前提下，并不清楚相關(guān)事務(wù)由哪一方負(fù)責(zé)，這就為政府和公職人員在治理出現(xiàn)問題時(shí)推卸責(zé)任提供了空間和可能。換言之，治理作為將公私部門聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)多元主體參與的管理過程本身將有關(guān)的責(zé)任進(jìn)行了偽裝，使公民更加難以區(qū)分主體間的責(zé)任并影響政府的作為。當(dāng)然，這種模糊性特點(diǎn)在某種程度上也使治理成為一個(gè)無所不指而又無確切內(nèi)涵的時(shí)髦詞語，并可應(yīng)用于多種領(lǐng)域和多個(gè)層面。例如，歐盟的治理就像持有不同治理觀的人們坐在同一張餐桌旁，使用著同樣的餐具卻在享用著不同的菜肴一樣，因?yàn)闅W盟的治理意味著一個(gè) “難以表達(dá)的理念”“一個(gè)凝聚思想的”“比較靈活的概念”［7］70。 其二，治理中界限與責(zé)任的模糊性凸顯了治理本身的實(shí)踐合法性困境。作為現(xiàn)代政治概念的合法性源于近代出現(xiàn)的唯意志論，即公民意志的認(rèn)可或同意，它主要經(jīng)由盧梭的人民主權(quán)觀而為大眾所認(rèn)知和接受，并發(fā)展成為現(xiàn)代政治合法性的基礎(chǔ)。合法的政府是指經(jīng)由公民的同意和授權(quán)而作為公民的委托人而行使公共權(quán)力的政府，政府解決公共問題的權(quán)威性和合法性只能來源于人民的授權(quán)。而治理作為一種不同于政府與市場(chǎng)的新的管理方式，雖然具有非強(qiáng)制性，主張通過多元參與的協(xié)商協(xié)調(diào)解決政府與市場(chǎng)無力解決的難題，但治理的合法性依然受到了諸多質(zhì)疑。正是因?yàn)榕d起的有關(guān)治理體制的諸多主張既缺乏廣泛而充分的認(rèn)同，也缺乏合乎規(guī)范的成熟根據(jù)，人們?cè)诼窂揭蕾囉^念的影響下，往往還是認(rèn)為最能穩(wěn)妥而公正地提供公共產(chǎn)品的方式是傳統(tǒng)的得到授權(quán)的政府權(quán)威形式。正如卡藍(lán)默所言，引入治理觀念使 “我們逐漸陷入了那種原本打算修理一座建筑物，卻發(fā)現(xiàn)是結(jié)構(gòu)本身出了問題這樣一種境地”［6］引言12。國(guó)際層面的全球治理機(jī)制也存在同樣的合法性困境，因?yàn)槿蛑卫頇C(jī)制的合法性要么來源于國(guó)家同意，要么源于全球性民主，但這兩種情況都存在邏輯與實(shí)踐的困難。如果說各個(gè)國(guó)家對(duì)全球治理機(jī)制的一致同意即可提供該機(jī)制的合法性，那么，其中的困難在于“許多國(guó)家是非民主國(guó)家，并且因侵害了公民的基本人權(quán)而導(dǎo)致其自身不合法”，不合法國(guó)家的同意何以“確保全球治理機(jī)制的合法性”［10］29-42？而將全球性民主視為全球治理機(jī)制的合法性也缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因?yàn)檫€不存在 “習(xí)慣性商談公共事務(wù)的世界性全球公共政治共同體”或“全球政府形式的適當(dāng)共識(shí)”，也不存在“對(duì)共同探討全球共同利益的規(guī)范性框架共識(shí)”。由此看來，治理的合法性至少處于脆弱階段。

3.2 政府的角色定位難題

治理理念的興起意味著國(guó)家向市場(chǎng)和公民社會(huì)的放權(quán)，蘊(yùn)含著去國(guó)家化的傾向，它主張自組織間的自主合作以弱化政府的管控能力。因?yàn)楝F(xiàn)代政府的有限理性難以解決動(dòng)態(tài)性、多樣性和復(fù)雜性的現(xiàn)代社會(huì)問題，依靠一元化的強(qiáng)制性政府管理難免導(dǎo)致政府失敗。而治理理論的突出特征是對(duì)政府管控具有一種天然的排斥力，要求政府由權(quán)威而公正的管理者轉(zhuǎn)換為公共管理的平等的合作者和參與者。

但是，在公共物品的提供和公共事務(wù)的管理中，政府具有不可取代的特殊作用，我們不能排除官僚制的功用。在要求治理的同時(shí)，也仍存在政府管理，“國(guó)家在某些領(lǐng)域必須弱化，但在其他領(lǐng)域卻需要強(qiáng)化”［8］5。治理不能完全取代政府管理，而且治理本身也離不開政府管理。

治理之所以離不開政府管理，主要原因在于：其一，現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)在于對(duì)社會(huì)資源的公平分配和對(duì)公共價(jià)值的維護(hù)。民主政府是作為民眾的普遍利益代表和社會(huì)正義的保障而存在，而市場(chǎng)作為追求個(gè)別利益最大化的不同特殊利益之間競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，并不能確保社會(huì)資源的公平分配，如果政府喪失了清晰而權(quán)威性的政治地位，治理便缺乏處理公共利益問題的必要的公正環(huán)境和法治結(jié)構(gòu)。其二，治理也存在著失敗，在解決治理失敗的元治理中，政府承擔(dān)了關(guān)鍵角色，發(fā)揮著雙重功能：它既為元治理提供重新調(diào)整與協(xié)商的規(guī)則，也為元治理提供社會(huì)團(tuán)結(jié)和合作的凝聚力量，從而使公共價(jià)值而非某一方面的價(jià)值指引和規(guī)范治理。只有在有效政府提供這兩種核心功能的前提下，元治理才可能發(fā)揮非政府力量的最大作用，以社會(huì)為中心的自組織網(wǎng)絡(luò)治理才有可能。其三，在國(guó)際層面，伴隨著跨國(guó)組織、國(guó)際組織和世界公民的出現(xiàn)，國(guó)家的主權(quán)地位被削弱，以致產(chǎn)生了無政府治理的理念，但這并不能否認(rèn)政府作為主權(quán)國(guó)家代表的角色。超國(guó)家組織的自主空間和對(duì)國(guó)家權(quán)力的分享須得到相關(guān)國(guó)家的政府的認(rèn)可，而對(duì)于涉及國(guó)家利益的議題，政府具有決定權(quán)。其四，治理作為一種通過公民直接參與解決社會(huì)問題的方式，必定受到規(guī)模與范圍的限制，它只能在微觀領(lǐng)域或環(huán)節(jié)具有適用性，如果將治理推廣到眾多人口對(duì)更廣大公共領(lǐng)域的直接決策之中，會(huì)導(dǎo)致烏合之眾的管理混亂，而陷入奧爾森所謂的集體行動(dòng)困境。更廣大層面，尤其是整個(gè)國(guó)家層面的管理仍然離不開富有效率的等級(jí)式的官僚制。

由此看來，治理理論對(duì)政府的角色定位處于兩難處境，就治理的理念和目標(biāo)來看，具有去國(guó)家、去中心化的排斥政府主導(dǎo)的后現(xiàn)代傾向，但治理的真正運(yùn)行和實(shí)踐卻離不開政府提供的權(quán)威性的宏觀結(jié)構(gòu)和法治秩序，尤其是有效治理（善治）更離不開民主政府運(yùn)行的前提。

3.3 治理策略的適用難題

盡管治理理論強(qiáng)調(diào)整合性的治理策略，運(yùn)用多層次多功能的治理方式使其能在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中具有適度的靈活性，但這并不能克服治理實(shí)踐的局限性。這種局限性主要是由兩個(gè)方面的因素導(dǎo)致的：其一，治理遠(yuǎn)未成為一種成熟的具有實(shí)踐能力的公共行政范式，它還處于觀念建構(gòu)和實(shí)踐探索的初步階段。學(xué)者們對(duì)治理的廣泛接受，只是出于對(duì)微觀管理的工具與技術(shù)需要，但“無政府的治理”等“后現(xiàn)代”主張?jiān)诂F(xiàn)代社會(huì)成為主導(dǎo)性的實(shí)踐原則。事實(shí)上，如果“參照庫(kù)恩科學(xué)進(jìn)步的5條標(biāo)準(zhǔn),就簡(jiǎn)單性、一致性等要求而言，治理理論在公共行政學(xué)科中的成就還存在很大局限”［11］87-100。 此處，自組織治理本身像政府和市場(chǎng)一樣也會(huì)出現(xiàn)失敗，而且作為應(yīng)對(duì)治理失敗的元治理形式隨著社會(huì)生活復(fù)雜性的增加也存在失靈的可能，治理作為一種不成熟的社會(huì)管理方式，存在著諸多實(shí)踐應(yīng)用上的難題。其二，治理理論無法擺脫意識(shí)形態(tài)的藩籬?！爸卫怼币辉~早已有之，但將它作為淡化主權(quán)觀念和政府權(quán)威管控，并被賦予多元協(xié)商與合作共治這一現(xiàn)代意義的概念始于1989年世界銀行在其報(bào)告中特意提到的“治理危機(jī)”。世界銀行作為世界金融機(jī)構(gòu)只是經(jīng)濟(jì)上對(duì)一些國(guó)家和地區(qū)，尤其是發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助，但不能涉及主權(quán)國(guó)家的內(nèi)政，更不能對(duì)相關(guān)國(guó)家提出具有意識(shí)形態(tài)色彩的要求，為此，特意使用“治理”一詞，即表明它并不對(duì)任何主權(quán)國(guó)家提出政府結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)上的要求，但可以提出受援助國(guó)在治理效果上的要求，否則援助無法帶來發(fā)展的績(jī)效，所以，治理最初是作為一個(gè)避免政治制度和政治結(jié)構(gòu)之爭(zhēng)，擺脫意識(shí)形態(tài)色彩的技術(shù)性手段而被應(yīng)用于國(guó)際領(lǐng)域。但這種力圖避開價(jià)值爭(zhēng)議的工具理性最終還是無法擺脫價(jià)值取向與政治立場(chǎng)。事實(shí)上，治理理論包含的精神及其現(xiàn)實(shí)應(yīng)用條件內(nèi)含了平等民主和契約自由的要求，還是以“現(xiàn)代化理論和西方自由主義”為底色［12］43-46，治理的動(dòng)態(tài)性和多樣性還是受到特定價(jià)值理性的限制，因而，它在實(shí)踐中提出的自組織協(xié)調(diào)方式在全球的推廣與應(yīng)用中也受到空間與時(shí)間的考驗(yàn)。治理并不是在簡(jiǎn)單地去權(quán)威并由各方自由協(xié)商就能順利實(shí)施。沒有國(guó)家權(quán)力的分立、法治、政府透明、官員責(zé)任等外部政治法律環(huán)境，沒有合作伙伴間在協(xié)商中的基本共識(shí)，治理就是中斷。而分權(quán)、法治和責(zé)任政府，以及多元價(jià)值的共識(shí)本身就是一種現(xiàn)代意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)代價(jià)值要求。

4 結(jié)語

傳統(tǒng)管理理論因其存在的政府失敗與市場(chǎng)失靈的方法論危機(jī)，而使人們對(duì)政府管控和市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生懷疑，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向第三種社會(huì)管理方式——治理，治理理論家力圖以多元主體參與的多向性和互動(dòng)性的協(xié)商方式和整合性的治理策略彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的缺陷。治理理論實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)管理理論在方法論上的轉(zhuǎn)向，也在一定范圍和一定程度上解決了官僚制低效率和市場(chǎng)機(jī)制非公平性分配的問題，但治理在其實(shí)踐中也遇到了一系列難題。

治理實(shí)踐中責(zé)任劃分的模糊性為政府推諉責(zé)任提供了可能，同時(shí)，這種模糊性凸顯了治理自身的合法性缺陷，因?yàn)闊o論是國(guó)內(nèi)治理還是全球治理既缺乏充分的認(rèn)同，也缺乏成熟的法律和規(guī)則依據(jù)，解決這一難題的可能出路在于通過制訂法律與法規(guī)以明確治理中公私部門的職責(zé)劃分。

治理在管理理念上對(duì)政府權(quán)威角色的排斥與治理在實(shí)踐中對(duì)政府提供的宏觀善治結(jié)構(gòu)和法治秩序的需要之間存在著矛盾，治理理論對(duì)待政府的這種矛盾態(tài)度不可能簡(jiǎn)單地通過先去國(guó)家，而在元治理中又找回國(guó)家的方式來解決，因?yàn)檎谥卫淼恼麄€(gè)過程中都發(fā)揮著奠定制度背景的基礎(chǔ)性作用。

此外，治理強(qiáng)調(diào)多主體進(jìn)行多向性和互動(dòng)性地動(dòng)態(tài)管理，具有去結(jié)構(gòu)、去意識(shí)形態(tài)的特征，但治理的有效實(shí)踐又離不開國(guó)家分權(quán)、法治、責(zé)任政府和基本價(jià)值共識(shí)，這一實(shí)踐要求反映了現(xiàn)代社會(huì)，尤其是西方社會(huì)的意識(shí)形態(tài)。治理力圖超越現(xiàn)代化觀念最終又求助于現(xiàn)代化，力圖擺脫意識(shí)形態(tài)卻又內(nèi)含了特定的意識(shí)形態(tài)，從而使治理在實(shí)踐中陷入兩難處境。當(dāng)然，對(duì)治理理論的實(shí)踐困境的剖析并不意味著完全否定治理理論的價(jià)值，治理理論讓人們看到了傳統(tǒng)政府管理和引入市場(chǎng)觀念的新公共管理的局限性，同時(shí)，治理理論呼吁公民和公民組織對(duì)公共事務(wù)的參與，并通過公共參與而找回公共性，這為現(xiàn)代社會(huì)管理的發(fā)展提供了一個(gè)新的向度。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.033

C93-0

A

1004-0544（2017）07-0177-06

申華（1977－），女，湖北隨州人，《湖北社會(huì)科學(xué)》雜志社編輯。